Компетенції місцевого самоврядування

[1] Конституції України, Європейській хартії місцевого самовря­дування та інших законодавчих актах України широко застосову­ються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місце­вого самоврядування», але відсутність їх нормативних визначень спричинила різне їх тлумачення в науковій літературі. Немає од­ностайності поглядів і щодо терміна «компетенція», а наявні його законодавчі визначення, як правило, застосовуються залежно від мсти конкретних законів. Слово «компетенція» походить від ла­тинського «сотреІепИа», що в одному із значень перекладається як «погодженість частин, розмірність, симетрія»¹, «відання, здатність, належність по праву» і має два найбільш розповсюджені значення: її) перелік питань, у яких особа чи кілька осіб мають знання («ві­дають щось») і б) коло повноважень - прав та обов'язків («відати чимось»). У зв'язку із цим говорять про фактичну компетентність у тих чи інших питаннях і про офіційну компетентність органів та посадових осіб².

Серед численних поглядів щодо визначення поняття «компе- іспціи» можна виділити три основні підходи: обмежувальний, роз- ніиришаїїііііиіі та класичний'. Обмежувальний підхід виявлявся в п>м\. щіі кимін іспціїо ототожнювали з предметами відання (підві-

І.уїкнІ II Мк'ік'ні ріши і шГнпіїсчсіиіи законності [Текст] / І. П. Бутко, К) <' 11U мшучсико К І Інукоїш думки, 1973. С. II.

Ліі пірси І> М. Комік-ісіщіім оріиііоіі управления |Текст] / Б.М.Лазарев. М ІОрпд. лит, 1472. С II

(Ч-рі.оі'іїшС Г. Тсорсгіїчііо-іірцпопі та організаційні засади функціону- м.ііііін ції'і шуту президентства и Україні | Текст): моноірафія / С. Г. Серьогіна. Хнркіи Ксілои, 200І.-С. 27.

домчістю)¹ або лігше з правами й обов'язками державного органу². Розширювальне тлумачення полягає в тому, що до елементів ком­петенції відносять повноваження (права й обов'язки), предмети ві­дання, функції, нормативно встановлені цілі, завдання, які сгоягь перед органом, територію його діяльності, відповідальність¹ Най­більш поширеним є класичний підхід, його прихильники розгляда­ють компетенцію як сукупність предметів відання і повноважень⁴,

^[1] Хвостов В. М. Общая теория права / В. М. Хвостов. - Спб. М, Варшава, Вильно, 1914. - С. 11; Елистратов А. И. Очерк государственного права (консти­туционное право)/А И. Елистратов. -М.: "Мысль", 1915.-С.123.

^[1] Див.: Лазарев Б М. Компетенция органов управления [Текст] / Б. М Лаза­рев. - М.: Юрид. лит, 1972. - С. 101; Погорел ко В. Ф. Местные Советы в меха­низме осуществления функций Советского общенародного государства [Текст] / В. Ф. Погорелко. - К.: Наук, думка, 1986. - С. 17, 70.

^[1] Див.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы мето­дологии правового исследования [Текст] / Г. В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1975. - С. 121; Бачило И. Л. Функции органов управлення [Текст] / И. Л. Бачило.

²⁰⁴ М.: Юрид. лит., 1976. - С. 52-53; Воронов М. П. Місцеве самоврядування Ук­раїни та його акти [Текст]: навч. посіб. / М. П. Воронов. - К.: НМК ВО, 1992.

²⁰⁵ С. 9.; Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст]: учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 31; Прони­на В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управлення [Текст] / В. С. Пронина. - М.: Юрид. лит., 1981. - С. 58-59; ЦабрияД. Д. Статус органа управлення / Д. Д. Цабрия // Сов. государство и право. -1978. - № 2. - С. 127; Борденюк В Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів міс­цевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управ­ління. - 1996.-№ 3. - С. 119; Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст]: курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К.: Вентурі, 1998.

²⁰⁶ С. 33; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции [Текст] / Ю. А. Тихомиров. - М.: Юринформцентр, 2001. - С. 55.

^[1] ТоОыка 10. Н. Конституция Украины - основа стабильности конституцион­ного строя и реформирования общества [Текст] / Ю. Н. Тодыка, Е. В. Супрунюк.

• Симферополь: Таврия, 1997. - С. 99; БахрахД. Н. Административное право [Текст]: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М.: БЕК, 1996. - С. 28; Венгеров А. Б. Теория государства и права [Текст]: учеб. для юрид. вузов / А. Б. Венгеров. - М.: Новый Юрист, 1998. - С. 185. Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003 - С. 660.

ця позиція заслуговує підтримки тому, що саме таке тлумачення компетенції дає істинне уявлення про сутність цього явища.

У більшості наукових досліджень проблем у сфері місце- юго самоврядування увага приділяється компетенції органів і посадових осіб і не враховується той факт, що питання місце- юго значення можуть вирішуватися територіальною громадою - первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Тобто в ме­ханізм реалізації компетенції включена вся система суб'єктів місцевого самоврядування, а не тільки органи і посадові особи. Цим зумовлено виокремлення саме компетенції місцевого са­моврядування в цілому, а не лише компетенції його органів і посадових осіб.

Компетенцію місцевого самоврядування можна визначити як сукупність закріплених Конституцією і законами України пред­метів відання і повноважень територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо вирішення питан­ня місцевого значення.

В основу класифікації компетенції місцевого самоврядування можуть бути покладені різні критерії: а) за сферами діяльності; б) за характером; в) змістом і обсягом повноважень. Компетенція територіальної громади має загальний (універсальний) характер, органи та посадові особи місцевого самоврядування мають за­гальну та виключну компетенцію; компетенція у свою чергу може поділятися на власну, делеговану (наділену) і договірну. Застосу­вання різних видів класифікацій дає змогу глибше розібратись у сутності об'єкта дослідження, змісту компетенції місцевого само­врядування.

Упродовж тривалого часу не втрачає актуальності проблема правового регулювання компетенції місцевого самоврядування в аспекті визначення ступеня деталізації предметів відання і пов­новажень територіальних громад і їх органів. З одного боку, са­мостійність вирішення питань місцевого значення за своєю при­родою не припускає зайвої законодавчої або іншої нормативної регламентації, до того ж, закріпити вичерпний перелік предметів ждання, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, в ілконі практично неможливо. Ю. О. Тихомиров із цього приводу ілуважує, що об'єм компетенції місцевого самоврядування є до­

волі рухливим завдяки широкій самостійності й відкритості¹. Але необхідно враховувати, що повноваження органів місцевого само­врядування дають їм можливість владного впливу на права та сво­боди людини і громадянина, який без відповідного нормативного регулювання може легко перерости у свавілля.

У зарубіжних країнах ця проблема вирішується за допомогою двох прямо протилежних принципів: а) дозволено лиш те, що за­кріплено в законі; б) дозволено все, що не заборонено законом. Тривалий досвід застосування в практиці регулювання діяльності органів місцевого самоврядування дозволив проявитися їх пози­тивним і негативним сторонам. Перший принцип («позитивного») регулювання більшою мірою застосовується в англосаксонській правовій системі (США, Англія) і полягає в детальному регулю­ванні прав і обов'язків муніципальних органів². Для вирішення питання, яке не належить до відання органу, потрібно спеціальне нормативне регулювання. У США цей принцип знайшов своє ві­дображення в «правилі Діллона», яке сформульовано в 1868 році верховним суддею штату Айова Дж. Діллоном, згідно з яким муні­ципалітети зобов'язані своїм створенням і отримують усі свої пов­новаження від штатів і будь-який справедливий, розумний і суттє­вий сумнів у наявності того чи іншого повноваження трактується судами проти муніципалітетів. У теорії за органами місцевого са­моврядування визнаються, крім перелічених у законодавчих актах, і повноваження, що випливають природно з них або ж прилягають фактично до них. Сутність другого принципу («негативного») ре­гулювання компетенції полягає в тому, що органи місцевого са­моврядування вирішують усе, що прямо не заборонено законодав­чими актами. Цей принцип більш притаманний континентальній правовій системі (Франція, Німеччина). У Німеччині громади на своїй території мають усі повноваження місцевого публічного уп­равління, вони можуть вирішувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли їх вирішення покладається на інші ві­

' Тихомиров Ю. А. Теория компетенции [Текст] / Ю. А. Тихомиров. - М.: Юринформцентр, 2001. - С. 195.

^[1] Барабашев Г. В. Местное управление в зарубежных странах / Г. В. Бара- башев // Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст]: [учебник]. - М.: Белые альвы, 1996. - С. 239.

домства спеціальним законом. Конституційно-правова доктрина Франції також передбачає, що держава повинна займатися питан­нями загальнонаціонального значення, а територіальні колективи повинні вирішувати питання, які безпосередньо зачіпають інтере­си жителів конкретної місцевості.

У найбільш загальному вигляді принцип «негативного» регу­лювання компетенції викладено в п. 2 ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, в якому говориться, що органи міс­цевого самоврядування в межах, установлених законом, мають повну свободу для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади¹. На практиці в першому випадку це перелік дозволів, а в другому - перелік заборон. Необхідний рівень нормативності права, його формальної визначеності при створенні механізму правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування повинен визначатися з урахуванням законності й ефективності. Яким би детальним не було законо­давство, яке регулює компетенцію суб'єктів місцевого самовряду­вання, воно навряд чи може передбачити всі питання, які можуть виникнути перед тією чи іншою громадою. Органи місцевого са­моврядування за умови навіть «позитивного» регулювання їхньої компетенції час від часу здійснюють дії, які прямо не передбачені законом. Виборці навряд чи будуть задоволені бездіяльністю ор­ганів місцевого самоврядування у вирішенні проблем у зв'язку з відсутністю в останніх необхідних повноважень. Застосування принципу «дозволено все, що не заборонено законом», крім пози­тивних результатів, може призвести до протилежного, негативно­го ефекту, оскільки його практичні наслідки значно ширше. Більш доцільним видається саме поєднання першого і другого принципу правового регулювання компетенції місцевого самоврядування. Дотримання першого принципу дасть змогу врегулювати компе­тенцію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, виз­начити нормативні актами по можливості повно й вичерпно, що відповідає положенням, закріпленим у ст. 19 Конституції Украї­ни. Відповідно до другого принципу має бути встановлена ком­

^[1] Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. // Віче.

1993.-№ 6.-С. 34.

петенція місцевого самоврядування. За гериторіаіьною громадою необхідно закріпити право вирішення усіх питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування Конституцією і законами України, і питінь місцевого значення, що прямо не віднесені до відання органів державної влади¹. Конституційний Суд України в рішенні у справ і № 1-39/2001 про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 року зазначає, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцево­го самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком уз­годжується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. При цьому «в межах закону» означало не безпосереднє закріплення конкретного повноваження за органом у законодавстві, а діяльність суб'єктів місцевої влади з дотриман­ням загальних законодавчих приписів, сутність яких проявилась у праві вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери ком­петенції місцевого самоврядування і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Принцип «негативного» регулювання компетенції суб'єктів місцевого самоврядування має переважно символічне і психо­логічне значення, оскільки сприяє затвердженню концепції, від­повідно до якої місцеві органи не є агентами центральної влади, які виконують адміністративні завдання, а корпоративним уті­лення місцевої громади, перша інстанція, куди можна звернути­ся в разі виникнення будь-яких проблем. Аналіз чинного законо­давства України, що регулює організацію та діяльність місцевого самоврядування, свідчить про наявність протилежної тенденції: законодавець прагне до максимально детальної регламентації правовідносин у сфері місцевого самоврядування, чим значно обмежується можливість прояву ініціативи територіальних гро­мад і їх органів.

^[1] Любченко П. М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування [Текст] / П. М. Любченко. - Харків: Модель всесвіту, 2001 -С. 64-65. 366