Предмети відання місцевого самоврядування

Аналіз компетенції місцевого самоврядування варто почати з установлення галузі суспільних відносин, сфери його діяль­ності, яка закріплена в законодавстві як предмет відання. Час­тота згадування цієї категорії тотожна кількості позицій щодо тлумачення її змісту. Російські вчені О. Є. КутафініВ. І. Фадєєв уважають, що предмети відання місцевого самоврядування, за­кріплені нормами муніципального права, визначають ті області життєдіяльності населення муніципального утворення, на які поширюється його юрисдикція¹. У наукових дослідженнях ра­дянського періоду зазначалося, що предмети відання - це не сукупність питань, а узагальнене, юридично значуще визначен­ня тієї сфери суспільних відносин, у якій слід діяти органу². А Б. М. Лазарев із цього приводу вказує, що суспільні відносини є об'єктом впливу лише в кінцевому підсумку, якщо дивити­ся на проблему в широкому, філософському плані, з погляду компонентно-структурного - то це персонально люди, трудові і територіальні колективи, різноманітні організації, а з функціо­нальної точки зору - це поведінка, діяльність людини, діяль­ність колективів та організацій[85]³. Д. М. Бахрах підкреслює, що предмети відання - це підвідомчість, правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження⁴.

Предмети відання не слід змішувати з юридичною формою за­кріплення компетенції в нормативних актах. Ця форма залежить від особливостей нормативного акта і його структури, законодав­чої техніки, традицій, що склалися в регулюванні правового ста­тусу органу чи посадової особи, та деяких інших чинників. Пред­

' Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 246.

^[1] Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст]: учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. -М.: Юрид. лит., 1986. - С. 23.

^[1] [85] Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки [Текст] / Б. М. Лазарев.-М.: Юрид. лиг, 1988. - С. 242.

^[1] Бахрах Д. Н. Административное право [Текст]: учеб. для вузов / Д. Н. Бах­рах.-М.: БЕК, 1996.-С. 28.

мети відання можуть бути закріплені в главах, що називаються «Компетенція», «Повноваження» або «Права й обов'язки», де перелічуються відповідні сфери суспільних відносин і стосовно них указуються повноваження органу. На думк\ деяких авторів, виклад предметів відання одночасно із завданнями і повноважен­нями органу дає можливість уникнути формального закріплен­ня компетенції', спрощує структуру законодавчого акта¹. Однак, останнім часои предмети відання все частіше закріплюються в окремих розділах або статтях нормативного акта², це дозволяє більш чітко визначити сферу діяльності органу або посадової осо­би³. Із компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначе­них предметів відання не треба ототожнювати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції. Сфера компетенції може бути:

а) виключна (коли владний вплив здійснюється одним суб'єктом);

б) спільна (владний вплив здійснюють декілька органів, як пра­вило, їх повноваження не перехрещуються і суворо розподілені, але можуть мати і конкуруючий характер із дотриманням вимог ієрархії: якщо один орган не прийняв рішення, то інший у цій сфері може приймати рішення); в) залишкова, тобто не визначена Конституцією або законами, вона за допомогою конституційної або законної презумпції може бути віднесена до будь-якої з ви­щевказаних⁴.

О. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв до предметів відання місцевого са­моврядування відносять питання місцевого значення та окремі де­ржавні повноваження. Вони зазначають, що питаннями місцевого

' Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст]: учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 23.

^[1] Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.99р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. -№ 20-21. -Ст. 13.

^[1] Яворский В. Д. Теоретические аспекты правового регулирования компе­тенции местных органов исполнительной власти и самоуправления / В. Д. Яворс­кий, П. Н. Любченко // Проблеми законності: респ. міжвідом. наук. зб. - Харків: Нац. юр. акад. України, 1997. - № 32. - С. 32.

^[1] Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст]: учеб. для юрид. вузов и фак.: [в 4 т.] / отв. ред. Б. А. Страшун. - М.: БЕК, 1995. - Т. 2: Часть общая: конституционное право и публичная власть / [Кашкин С. Ю., Маклаков В. В., Мишин А. А. и др.]. - С. 374-375.

значення є: а) організація місцевого самоврядування в муніципаль­ному утворені; б) правове регулювання муніципальних відносин у межах повноважень місцевого самоврядування; в) управління муніципальною власністю і місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку муніципально­го утворення; г) організація, утримання і розвиток муніципаль­них служб, створення умов для задоволення потреб населення в різноманітних послугах; ґ) здійснення контролю за дотриманням правових актів муніципального утворення, участь у контролі за дотриманням законодавства.¹ Об'єктом місцевого самоврядуван­ня називають питання, що виникають на ґрунті спільного прожи­вання в територіальній громаді, тобто громада, її самоврядні ор­гани вирішують проблеми, які випливають із самобутніх потреб людини².

Таким чином, предмет відання (як перший елемент компетенції місцевого самоврядування) - це підвідомчість, правове закріплен­ня сфери суспільних відносин, у якій уповноважений суб'єкт має право діяти відповідно до свого статусу та призначення в системі місцевого самоврядування.

Всебічний аналіз категорії «предмети відання місцевого самов­рядування» неможливий без розкриття терміна «питання місцево­го значення». Безумовно, цей термін потребує більш детальної ха­рактеристики, тому що саме в цій площині лежить одна з головних проблем організації та функціонування самоврядування - пробле­ма розмежування функцій і компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван­ня. Складність цього завдання полягає в тому, що теоретичні до­слідження з проблеми обсягу та змісту поняття «питання місцевого значення» мають фрагментарний характер. Деякі розробки із цієї проблеми є в зарубіжній літературі, але, враховуючи, що систем і видів місцевого самоврядування є безліч, автоматично переноси­ти їх досвід в Україну без попереднього детального вивчення не можна.

^[1] Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 246.

^[1] Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбіда, В. Чушенко // Право України. - 1998. - № 5 - С. 19.

Теоретичні й практичні труднощі при визначенні переліку «питань місцевого значення» не дозволяють вивести якусь єди­ну формулу роїмежування повноважень і компегенції місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, яка мала б прикладне значення. Аналізуючи досвід інших країн, можна виділити такі основні предмети відання місцевого самов­рядування: 1) забезпечення діяльності інфраструктури (квартири, вулиці, водопостачання); 2) побутове обслуговування (громадсь­кий транспорт, культура, спорт); 3) соціальна злагода (соціальний захист, інтеграція меншинств); 4) формування життєвого середо­вища та перспективне планування (розвиток міста, екологія, роз­виток культури); 5) громадський порядок (поліція, пожежна служ­ба, служба зв'язку); 6) стабілізація системи (соціальний буфер між людиною і державою, соціалізація громадян, адміністративні фун­кції)¹.

Протягом другої половини XX ст. державна і місцева політи­ка поєднувалися між собою завдяки розширенню й ускладненню функцій і зростанню взаємозалежності місцевих і державних фун­кцій. Місцева політика, на думку окремих авторів, набула загаль­нодержавного значення, що пов'язано з розростанням громадської сфери і руйнуванням самого поняття місцевого самоврядування як самостійного утворення. Різні суспільства стали більш інтегрова­ними, а лінія розподілу між загальнодержавним та місцевим менш виразною². Говорячи про обсяг компетенції органів місцевого са­моврядування, В. І. Борденюк зазначає, що це проблема, швидше, політична, аніж правова. Кожна держава визначає компетенцію органів місцевого самоврядування з урахуванням своїх національ­них, культурних та інших традицій, а також конкретних історич­них умов. Усі спроби обґрунтувати різницю між державними і місцевими справами спиралися на довільні міркування, оскільки межа між першими й другими умовна.

' Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ [Текст] / Вольфганг Гизевиус; [пер. с нем. Борис Воронов]. - [Бонн]: Фонд Фридриха Зберта, 1995. -С. 27.

^[1] Саенко Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози: [Текст] / Ю. Саенко, А. Ткачук, Ю. Привалов. - К.: Інститут соціології НАНУ, 1997.-С. 7.

Яскравим прикладом відсутності таких критеріїв є, зокрема, те, що рівнозначні питання в одних країнах можуть бути віднесені до відання центральних органів держави, в інших - до органів само­врядування, отже, спроби обґрунтувати систему місцевого самов­рядування шляхом ретельного розмежування місцевих і держав­них інтересів є безплідними¹. Місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації функціонують практично в одних і тих же сферах, а тому взаємодія та розмежування їхніх функцій і повнова­жень здійснюються на підставі роздільного управління, тобто без права втручання у справи одне одного².

Чинне законодавство України не містить поняття «питання міс­цевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і держав­ного значення. В теорії, як правило, пропонуються два критерії:

а) матеріальний - питання повинні безпосередньо стосуватися за­безпечення життєдіяльності населення відповідного населеного пункту; б) формально-юридичний - вони повинні бути закріплені як питання місцевого значення в чинному законодавстві. Названі критерії є деякою мірою взаємно суперечливими. Матеріальний критерій - є оцінним і залежить від цілого ряду суб'єктивних та об'єктивних чинників, а тому будь-який їх перелік не буде вичер­пним. Другий критерій, який є похідним від принципу законності (ч. 2 ст. 19 Конституції України), потребує закріплення вичерпно­го переліку питань місцевого значення, які є невід'ємною складо­вою компетенції місцевого самоврядування. Зокрема, підставою для віднесення питань до компетенції місцевого самоврядування могли б слугувати такі критерії: а) питання стосуються інтересів населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

б) для вирішення відповідних питань існують необхідні матеріаль­но-фінансові, кадрові ресурси; в) населення спроможне прокон­тролювати вирішення питань і об'єктивно оцінити результати

' Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції ор­ганів місцевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управління. - 1996.-№ 3.—С. 126.

^[1] Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря­дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. — К.: Довіра, 1997.-С. 88.

діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в цьому напрямку.

Дати вичерпний перелік предметів відання місцевого самовря­дування дуже складно, тому назвемо лише основні: а) комунальна власність; б) комплексний соціально-економічний та культурний розвиток територій; в) формування, затвердження і виконання бюджету, встановлення і скасування місцевих податків та зборів; г) підприємництво, створення і ліквідація комунальних підпри­ємств, організацій, установ, контроль за їх діяльністю; ґ) будів­ництво, утримання і використання житлового фонду, нежилих помешкань; д) організація транспортного обслуговування насе­лення; е) утримання доріг, вулиць, залізничних переїздів; є) утилі­зація та переробка побутових відходів; ж) охорона навколишнього природного середовища; з) правопорядок і безпека, створення та утримання міліції; и) інші питання місцевого значення, не виклю­чені з їх відання і не віднесені до відання інших органів самовря­дування й органів державної влади.

Визначаючи предмети відання місцевого самоврядування, не­обхідно враховувати такі міркування: а) місцеве самоврядування і його органи знаходяться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими фінансовими вит­ратами вирішити велику частину питань; б) розмежовуючи пред­мети відання, необхідно керуватися принципом «субсидіарності», сутність якого полягає в тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватися знизу, управлінські пов­новаження можуть передаватися органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки в тих ви­падках, коли ці питання не можуть бути вирішені на відповідному рівні.