Правовые акты. Физическая природа, будучи к счастью (или к сожалению) единственно доступной людям реальностью, хотя бы в силу своей единственности не оставляет места для

Физическая природа, будучи к счастью (или к сожалению) единственно доступной людям реальностью, хотя бы в силу своей единственности не оставляет места для вопроса о "норме" поведения физических объектов - проблема только в адекватности научного познания. Человек же, обладая свободой воли и, в определенной степени, волеизъявления, вполне способен придумать великое множество различных норм поведения. Нормы, естественные для первобытного человека, коренным образом отличаются от естественных правил интеллигентного бюргера… и каждый искренне полагает свое мироощущение правильным и адекватным.

Юридические законы как раз и устанавливают норму поведения, характерную для данного общества. Именно поэтому столь важна процедура принятия нормативного правового акта, в случае несоблюдения которой данный акт не приобретает юридической силы, то есть не становится обязательной нормой поведения субъекта права.

Итак, нормативные правовые акты (не только сами законы) составляют законодательство страны и отличаются следующими признаками:

• действуют в отношении неопределенного круга лиц;
• действуют неоднократно;
• опубликованы для всеобщего сведения (п. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Ненормативные (индивидуальные) правовые акты действуют в отношении конкретного лица или нескольких лиц, но могут быть как однократного применения (разрешение на строительство), так и многократного применения (лицензия, водительское удостоверение, гражданский договор). Судебные решения также можно отнести к ненормативным правовым актам.

Нормативные и индивидуальные правовые акты являются источниками права, то есть формируют права и обязанности субъекта права - правоспособного лица. Не следует сравнивать степень обязательности индивидуальных и нормативных правовых актов для исполнения конкретным лицом - они одинаково обязательны. Но только при условии соблюдения установленной процедуры принятия правовых актов и отсутствию противоречия правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Надо различать нормы прямого и непрямого действия, то есть содержащие ссылку на иной правовой акт. Обилием отсылочных норм, в частности, весьма богат Федеральный закон "О связи" № 126-ФЗ (далее именуемый "ЗоС"), который предусматривает регулирование важнейших отношений в области связи не прямыми указаниями закона, а постановлениями Правительства.

Система законодательства различных стран построена по-разному. Например, англо-саксонское право признает судебное решение по конкретному делу источником права для разрешения аналогичных дел (прецедентное право). В России принято так называемое кодифицированное право, а судебный прецедент имеет крайне ограниченное значение и применяется только при арбитражном обжаловании нормативных правовых актов (п. 7 ст. 194 АПК РФ).

Система законодательства строго иерархична - нормативные акты более низкого уровня иерархии не должны противоречить нормативным актам, более высокой ступени иерархии. Индивидуальные правовые акты вообще не должны противоречить актам нормативным, если только иное специально не оговорено соответствующим нормативным актом.

Иерархия российского федерального законодательства построена следующим образом:

1. Конституция России - основной закон. Никакой правовой акт не может противоречить Конституции, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие;
2. Федеральные конституционные законы, принимаемые в случаях, предусмотренных Конституцией;
3. Кодексы;
4. Федеральные законы;
5. Постановления Правительства РФ;
6. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Субъекты Российской Федерации также наделены правом издания законов, постановлений и нормативных актов соответствующих органов исполнительной власти. Однако законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, а также могут издаваться только по вопросам, отнесенным Конституцией к предметам совместного или исключительного ведения субъектов федерации.

В частности, законодательство в области связи отнесено к исключительному ведению федерации, и региональные власти не вправе регулировать деятельность в области связи. (Зато регионы вправе регулировать строительную деятельность, в том числе и строительство сетей и сооружений связи).

В случае, если нормативный акт противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, он может быть признан недействующим судом или арбитражным судом. Суд также может признать недействительным индивидуальный акт, противоречащий нормативному акту. Логика совершенно очевидна: подобно тому, как распоряжение нижестоящего начальника не должно противоречить распоряжению вышестоящего руководителя, иерархия нормативных актов требует их непротиворечивости.

Часто возникает вопрос, следует ли исполнять требования нормативного или индивидуального акта, которые явно противоречат правовым актам, имеющим большую юридическую силу? К сожалению, однозначного ответа на этот вопрос дать невозможно. С одной стороны, до признания недействующим в установленном порядке, правовой акт сохраняет юридическую силу и обязателен для исполнения. С другой стороны, действующее законодательство предусматривает самозащиту прав субъектов, такая норма есть и в Гражданском кодексе (ст. 14), Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 38) и в Уголовном кодексе (ст. ст. 37, 39, 41). В этой связи придется рассмотреть некоторые фундаментальные вопросы правоустройства.

Конституция РФ гарантирует равенство всех субъектов перед законом и судом (ст. 19). Однако, эта норма вовсе не означает равенство всех субъектов друг перед другом. В любом человеческом обществе существуют начальники и подчиненные, отношения между которыми основаны не на равенстве их правового статуса, а на принципе власти, или, как говорят юристы, на властеотношениях.

Иерархия власти ни в коем случае не отменяет равенство субъектов перед законом или судом, поскольку споры между начальником и подчиненным могут быть переданы на рассмотрение в суд, который уполномочен принять окончательное решение. Тем не менее, совершенно очевидно, что правоотношения равных субъектов и властеотношения имеют различные свойства и должны рассматриваться отдельно. Еще во времена императора Юстинина было принято разделение права на публичное (jus publicum) и гражданское (jus civile).

Публичные правоотношения, которые часто называют "административными", вытекают не из договора сторон, а из требований закона, нормативного акта, либо индивидуального правового акта, изданного в соответствии с нормами законодательства. "Классический" пример публичной нормы права - закон об ОСАГО, согласно которому каждый автомобиль должен быть застрахован вне зависимости от желания сторон. Еще один пример - обязанность операторов заключить договор о присоединении сетей электросвязи при организации такого присоединения согласно ст. 18 ЗоС.

Источником публичного права являются и условия действия лицензий, поскольку они не являются следствием соглашения сторон, а властным распоряжением лицензирующего органа (лицензиара). Нормы гражданского права вообще и Гражданского кодекса в частности за исключением случаев, специально установленных законодательством, не могут применяться к публичным правоотношениям, что прямо указывается в ст. 2 ГК РФ.

Анализируя любой нормативный правовой акт необходимо четко отделять публичные и гражданские нормы, хотя зачастую это не так просто. Гражданские правоотношения регулируются гражданским законодательством, но возникают только в результате заключения договора. Иначе говоря, любая сделка должна соответствовать требованиям гражданского законодательства, но само заключение сделки совершается сторонами свободно и без всякого принуждения. Нормы публичного права действуют и в отсутствие соглашения сторон.

Толкование публичных норм, а именно это и составляет основные сложности операторов связи, основывается на так называемом принципе субъективной позитивности: "разрешено все, что явно не запрещено". Статья 2 Конституции РФ постулирует, что "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а статья 3 Конституции устанавливает единственным источником власти в России не органы власти, а "многонациональный народ". В то же время ст. 55 допускает ограничение прав и свобод исключительно федеральным законом и только в той степени, "в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". При этом статья 34 Конституции гарантирует право на "свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Из вышеперечисленного делается три очень важных вывода:

1. Никакой орган власти не имеет права действовать полностью по своему собственному усмотрению. Полномочия органа власти определены законодательством, а превышение полномочий преследуется в административном и уголовном порядке. В частности, условия действия лицензии, произвольно и необоснованно ограничивающие права лицензиата, могут быть признаны судом недействительными.
2. Все правоотношения, которые прямо не урегулированы законом, оставляются на усмотрение субъектов права и ни в коем случае не считаются запрещенными.
3. Право на использование имущества для предпринимательской деятельности, имущества, может быть ограничено только законом. Таким образом, специальные разрешения на эксплуатацию имущества могут быть введены только федеральным законом.

Любой оператор связи немедленно задаст вопрос о законности разрешений на эксплуатацию, оформляемых согласно приказу Минсвязи от 09.09.02 № 113. К сожалению, приходится признать сомнительность требований условий действия лицензий в этой части, поскольку не существует федерального закона, который уполномочивал бы федеральный орган исполнительной власти в области связи осуществлять выдачу таких разрешений. Впрочем, оспаривание условий действия лицензии в судебном порядке - занятие непростое, весьма длительное и, зачастую, требующее куда больше сил, времени и денег, нежели формальное соблюдение требований лицензии.