Административно-территориальное деление стран как пространственное основание местного самоуправления

Стремление выработать унифицированные подходы к структуре местных органов публичной власти обусловливает и соответствующие тенденции в развитии и реформировании административно-территориального деления западноевропейских стран. Речь идет о переходе на трех-, четырехуровневые структуры, о сокращении числа территориальных ячеек и их укрупнении, о более строгом соблюдении универсальных принципов административно-территориального деления в целом.

Выделяют восемь общих принципов административно-территориального деления страны: 1) принцип территориальной смежности единиц административно-территориаль-ного деления; 2) принцип пропорциональности данных единиц; 3) принцип преемствен-ности; 4) принцип соответствия самосознанию населения; 5) принцип наличия мощных центров; 6) принцип гибкости и адаптивности данных единиц; 7) принцип политико-институциональной адекватности; 8) принцип оптимальной стратегии управления.

Общие принципы оптимального построения и функционирования различных зарубежных моделей административно-территориального устройства находять свое выражение в этих моделях не в одинаковой степени. Основное содержание перечисленных выше принципов состоит в следующем.

Принцип территориальной смежности единиц административно-территориального деления предполагает отсутствие или сведение к минимуму эксклавов - частей, отделенных от основной территории естественными коридорами или барьерами. В подавляющем большинстве стран, причем не только западных демократических, наблюдается высокая степень соответствия реально существующего административно-территориального деления этому принципу. Негативным примером для его иллюстрации может служить пример Калининградской области Российской Федерации, отделенной от основной территории страны территорией других государств.

Принцип пропорциональности подразумевает, что число единиц административно-территориального деления каждого ранга должно вписываться в рамки оптимальности; их различия по площади, заселенности, хозяйст (361)венному потенциалу не должны быть слишком велики. В то же время выделенные единицы должны соответствовать уровню хозяйственного освоения и плотности населения соответствующей территории. В большинстве западных демократических стран с эффективной системой административ-но-территориального устройства степень реализации данного принципа высока, а в неко-торых странах, в частности, во Франции, она очень высока. Примером же недостаточного соблюдения данного принципа является опять-таки административно-территориальное деление бывшего СССР и современной РОССИИ.

Реализация принципа преемственности предполагает, что границы административ-но-территориального деления, особенно при укрупнении единиц, реформировании деле-ния в целом, должны, насколько это возможно, не нарушать сложившуюся систему границ, что способствует сохранению налаженности инфраструктуры, обеспечивает сопо-ставимость информации, ограничивает число возможных социальных и иных конфликтов, потенциальная опасность которых связана с пересмотром административных границ. Практически все развитые демократические страны, осуществляющие административно-территориальное реформирование, ориентируются на максимально возможное соблю-дение данного принципа. Показателен в этом смысле пример Великобритании, демонстри-рующий к тому же и стремление к постепенному реформированию. Реформе 1972-1974 гг. здесь предшествовала научная проработка и обсуждение проектов преобразования, реализация которых началась еще в конце 50-х годов. Королевская комиссия для Англии (Комиссия "Рэдклиф-Мода") предложила разделить эту часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, наделив провинциальные советы широкими полномочиями в области планирования. Однако парламент не согласился с идеей коренной ломки старых административных границ. В соответствии с законом, принятым парламентом 26 октября 1972 г. и вступившим в силу 1 апреля 1974 г. территория Англии была поделена на 6 метрополистских графств, соответствовавших крупным городским агломерациям и, в свою очередь, делившихся на метрополистские районы и на 40 графств, включавших 296 районов. При этом общее количество (362) территориальных единиц сократилось на треть, но старые административные границы в основном были сохранены.

Реализация принципов соответствия самосознанию населения, гибкости и адаптивности предполагает, что допустимо лишь такое изменение административно-территориального деления, которое не противоречит самосознанию населения данной территории, причем это касается даже названия единищДанные принципы ориентируют на гибкость, учет местных традиций, разнообразие внутреннего членения страны; это относится не только к федеративным, но и к унитарным государствам.

Принцип наличия мощных центров предполагает, что базовые единицы админист-ративно-территориального деления должны иметь такие центры, которые способны обеспечивать значительную часть финансовой базы органов самоуправления, а также подобающий набор услуг, включающий коммуникации, связь, транспорт. Характерная особенность практического воплощения данного принципа в развитых странах состоит в том, что роль подобных центров играют часто не крупне города, хозяйственно-промыш-ленные центры, а небольшие города. Однако такое смещение возможно лишь на доста-точно высоком уровне индустриально-информационного развития страны, создания равноценной инфраструктуры и устранения различий в уровне жизни по всей ее территории.

Наконец, в соответствии с (принципами политико-институииональной адекватности и адекватной стратеги управления подразумевается, во-первых, что существующее административно-территориальное устройство соответствует типу и форме правления (конституционная монархия, парламентская республика, президентская республика), форме государственного устройства (федерация, унитарное государство), политической системе страны; во-вторых, что административно-территориальное устройство отвечает общей стратегии управления на местах, используемой в государстве. В административной науке известен целый спектр возможных стратегий, крайними полюсами которого являются соответственно централизация и федерализм. Естественно, в практике развития стран с федеративной формой государствен(363)ного устройства доминирующей управ-ленческой стратегией по отношению к субъектам федерации является федерализм. Однако вопросы об управленческой стратегии на внутреннем уровне субъекта федерации (земель, штата) при этом остаются открытыми. Во многих унитарных государствах широко используемой управленческой стратегией является децентрализация. В ее рамках реали-зуется специфическая концепция местного управления и структуры местных органов публичной власти. Местные коллективы имеют двойственный характер: они - свободные самоуправляющиеся коллективы, и одновременно - географически обособленные подраз-деления государства. Их органы власти обеспечивают интересы собственно местного коллектива и в то же время представляют государство в округе. При этом де централи-зация как система организации управления имеет ряд особенностей. Не все местные органы публичной власти - выборные (существуют и назначенные). Пример подобного соуправления - департаменты во Франции. Административная автономія децентрализо-ванных властей ограничена законом: государственные органы выполняют одни управлен-ческие функции в полном объеме, а другие поделены между государством и местными коллективами. Кроме того, органы местного самоуправления подчинены режиму административной опеки в отношении назначения должностных лиц и собственной деятельности. Местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией. Однако наряду с административной опекой со стороны префекта существует и финансовая опека, осуществляемая генеральными казначеями.

Накопленный цивилизацией опыт организации местного самоуправления, формиро-вания и реформирования административной системы, в том числе и ее территориального аспекта, несомненно должен учитываться в практике совершенствования административ-но-территориального деления, построения системы органов управления на местах. При этом, однако, не должна сбрасываться со счетов и специфика историко-политического прошлого страны, и особенности ее нынешнего социально-политического положения. (364)