ПАРТИЯХПроблема государства и законодательства о политических партиях в тесной связи и взаимодействии слабо разработана в теории государства и права. В странах со стабильными политическими системами партии успешно функционируют и без прямого законодательного вмешательства государства, основываясь главным образом на традициях, отдельных актах отраслевого характера и прецедентном праве. Потребность в специальном законодательстве о партиях возникает, как правило, в государствах, переживающих процесс демократического обновления, качественного переустройства системы государственных институтов. Этот путь, в частности, прошли в послевоенные годы большинство стран Западной Европы, а в последнее десятилетие — многие восточноевропейские государства. В аналогичных условиях находится и Россия. В формах и подходах к задаче правового регулирования деятельности партий в законодательстве отдельных стран наблюдается довольно большое разнообразие. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с современной спецификой социально-политической жизни этих стран. В таких, например, государствах, как США, упоминание о политических партиях в текстах конституций и других актах конституционного характера полностью отсутствует. Деятельность партий в этих странах регулируется гражданским законодательством его отраслевыми и избирательными законами. Практически во всех конституциях, принятых после Второй мировой войны, обязательно затрагивается вопрос о партиях. Более того, в них явно прослеживается как усиление внимания законодателя к различным сторонам деятельности политических партий, так и ко все большей детализации предметов регулирования, касающихся конкретных вопросов партийной деятельности (конституции России 1993 г., Франции 1958 г., Швеции 1974 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Словакии, Чехии 1992 г., Польши 1993 г.). Помимо конституционного закрепления статуса политических партий, в ряде стран существует специальное законо- дательство, регламентирующее различные стороны их деятельности. Специальные законы о партиях действуют в Германии (с 1967 г.), Португалии (с 1974 г.), Австрии (с 1975 г.), Испании (с 1978 г.). Законодательство о политических партиях достаточно разнообразно как по своему характеру, так и по объему. Что касается содержания правовых актов о политических партиях, то оно весьма отличается в разных странах, хотя имеет много общих параметров и критериев, которые признаны типичными для такого рода объединений. В частности, общим юридическим признаком партий является признание их одним из видов общественных объединений, специфической задачей которых является участие в формировании органов государственной власти местного самоуправления, исполнительных структур. Как правило, в конституциях и законах закрепляются права и обязанности политических партий, требования, предъявляемые к их программам и уставам. Особо оговариваются порядок создания и прекращения деятельности партий, вопросы их финансирования и контроля государства в этой сфере. Законодательно обеспечивается правосубъектность политический партий. Одним из центральных проблем, решаемых конституционным и специальным законодательством, является определение общего понятия политических партий, их предназначения, функций и задач. В качестве главного критерия партий чаще всего называется их участие в избирательных кампаниях, формировании политической воли народа. Так, согласно ст. 4 Конституции Франции «политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов». Близкие по сути определения политических партий даются в конституциях и специальных законах России, Болгарии, Венгрии, Австрии. Во многих конституционно-правовых документах можно встретить и более широкий взгляд на партии — как на важный элемент политической структуры общества. Так, в соответствии с Федеральным законом Мексики о политических организациях и избирательном процессе «...национальные политические партии являются основной формой политической организации. Выполняя свои функции, они способствуют объединению политической воли народа и посредством своего участия в избирательном процессе содействуют установлению национального представительства». В законодательстве ряда государств наряду с определением роли и задач института политических партий большое внимание уделяется вопросу их функционального назначения. Так, согласно португальскому декрету-закону о политических партиях они призваны способствовать осуществлению гражданами политических прав и определению национальной политики, в том числе участвуя в вы-
Большое внимание государства уделяют порядку образования и юридического признания политических партий. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания партий. Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объединение. В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Конституции Португалии: «...Свобода объединения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглашается: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголовным законом». В Конституции Франции записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно». Еще одним важным условием юридического признания партий служит уровень их общественной поддержки, выражающийся в численности партий. Таким образом государство стремится оградить политическую жизнь от влияния малочисленных или сепаратистских партий. Так, в Мексике, чтобы конституироваться в качестве национальной, партия должна иметь 3 тыс. членов по меньшей мере в каждом из половины штатов или 300 членов по меньшей мере в каждом из половины одномандатных избирательных округов. Но в любом случае общая численность партии должна быть не менее 65 тыс. человек. В России в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом она должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъектов Федерации. Провозглашаемая свобода создания партий носит отнюдь не абсолютный характер. Содержание соответствующих статей законов и иных актов показывает, что процесс формирования политический партий достаточно жестко регулируется соответствующими правовыми нормами. В Основном Законе ФРГ этот вопрос ставится еще категоричней: «Партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угро-
23. Государство и законодательство о политических партиях зу существование Федеративной Республики Германии, противо-конституционны».
Обязательным условием признания юридического статуса партий практически во всех государствах является их официальная регистрация. Она носит по преимуществу фиксирующий характер и осуществляется МВД (Италия, Испания, Австрия, Франция) либо судебными органами разных уровней (Бельгия, Нидерланды, Венгрия, Польша, Болгария, Румыния), реже — центральными избирательными комиссиями (Великобритания, Мексика, Канада), Минюстом (Россия), высшим органом законодательной власти (Латвия). При регистрации партии обязаны представить исчерпывающие сведения о своих политических целях, копии основных партийных документов, списки членов партийного руководства, а иногда и рядовых членов партии. В законодательстве нередко оговариваются и основные критерии, которым должны отвечать предъявляемые программы и иные документы. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях предусматривается, чтобы в декларации принципов, помимо обязательств общеполитического и конституционного порядка, нашли отражение «идеологические программы основы, которых партия придерживается в политической, экономической и социальной областях; обязательство не заключать пакты либо договоры, которые ставят партию в подчиненное положение по отношению к любой другой международной организации или в зависимость от иностранных учреждений либо политических партий; обязательство осуществлять свою деятельность мирными средствами и демократическим путем». В законодательстве ряда государств (Россия, Венгрия, Болгария) закреплено положение, согласно которому не может быть отказано в регистрации политической партии, если ее учредители выполнили все предусмотренные законом условия. В случае несогласия с решением об отказе в регистрации оно может быть обжаловано в суде. Особые требования предъявляются к партийным уставам. Специальное законодательство содержит четкие указания, рассчитан-
В некоторых государствах, помимо общих требований к партийным уставам, формируются правовые нормы, касающиеся внутреннего строения и деятельности политических партий. Особенно детально расписаны эти нормы в германском Законе о партиях, который явно рассчитан на то, чтобы не допустить возрождения партий авторитарного или фашистского типа. В специальном разделе «Внутреннее устройство партии», содержащем более 30 объемных статей, закреплена практически вся структура партии и ее аппарата, подробно изложен порядок формирования, сроки полномочий, круг компетенции и характер соподчинения всех партийных органов, начиная с президиума правления и кончая партийными комиссиями, партийными арбитражными судами и финансовыми контролерами, законодательно закреплены права членов партии и гарантии их свободного волеизъявления, порядок и сроки проведения съездов партии и собраний низовых организаций, отбор представителей на партийные форумы, а также порядок внесения предложений, характер голосования и принятия решений на съездах и собраниях. В сферу правового регулирования включены даже такие стороны партийной жизни, которые обычно являются сугубо внутренним делом каждой партии. Тем самым Закон устанавливает строгие параметры внутренней структуры и деятельности партийной организации, превращает их в универсальные и обязательные для всех партий. Официальное признание политических партий имеет ряд правовых последствий, связанных с приобретением ими гарантированного статуса юридического лица, а также немалых политических и финансовых преимуществ по сравнению с прочими общественными объединениями. В большинстве случаев государства признают рав-
23. Государство и законодательство о политических партиях ные права влиять на политическую жизнь парламента и правительства, вносить выработанные ими политические ориентиры в процесс формирования государственной политики, свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и задачи, создавать свои и в установленном порядке использовать государственные печатные и иные средства информации, проводить массовые мероприятия, объединяться в коалиции и объединения другого рода, поддерживать международные связи, пользоваться государственной материальной и финансовой поддержкой, осуществлять собственную хозяйственную деятельность, связанную с реализацией их уставных целей и задач.
Особое внимание законодательство о политических партиях уделяет их роли в формировании представительных органов власти. Именно участие в выборах и осуществлении политической власти служит главным статусным признаком партий, в соответствии с которым законодатель проводит водораздел между ними и другими политическими организациями, не обладающими таким статусом (например, политическими ассоциациями). В России политические партии признаются единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти. Если партия не принимает участия в выборах в течение пяти лет, она подлежит ликвидации. В Германии предусмотрено, что если та или иная партия в течение шести лет не выдвигает своих кандидатов на выборах, она лишается правового статуса партии. В Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президентских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тыс. голосов, лишаются права на предусмотренные законом налоговые льготы, вплоть до следующих выборов. Предметом специального правового регулирования со стороны государства являются отдельные стороны парламентской деятельности политических партий, так, в Мексике законом предусматрива-
В нормативных правовых актах многих государств предусмотрена процедура прекращения деятельности политических партий. Формальным основанием для этого признается решение о самороспуске партии, реорганизации, объединении или вхождении ее в другую партию, разделении на две или более партии. В то же время при наличии специально оговоренных в законодательстве причин соответствующий государственный орган имеет право принять собственное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если численность партии снизилась ниже установленного уровня, в Канаде — если она нарушила положения своего устава, в Мексике, кроме того, если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не назначила соответствующее количество вступающих в должность депутатов в состав избирательной коллегии. Согласно законодательным актам ряда государств судебное решение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антиконституционной (Германия), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испания), не соответствует требованиям закона (Мексика, Венгрия), а также когда цели партии достигаются противоправными средствами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Во избежание злоупотреблений властью в законодательстве России, Латвии и ряда других стран не допускается прекращение деятельности партий в период избирательных кампаний. Специальное законодательство Болгарии и германии предусматривает возможность судебного обжалования решения о прекраще-
23. Государство и законодательство о по литических партиях нии деятельности партии либо на коллегии по гражданским делам Верховного Суда или в административном суде. Однако рассмотрение такого иска не может служить основанием для отсрочки запрета. Первым официальным актом в России, фактически положившим начало политическим реформам, стал Высочайший манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. Одним из последствий этого акта стало образование общественных объединений как легальных, так и нелегальных, в том числе новых партий. В 1905—1906 гг. образовались Конституционно-демократическая партия (кадеты), «Союз 17 октября» (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Партия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая партия, десятки других партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий («Союз русского народа», «Союз русских людей», Русскую монархическую партию, Всероссийский союз земельных собственников, Совет объединенного дворянства). Таким образом, в короткий срок по числу партий Российское государстве оказалось впереди многих государств мира. Это заставило Российское государство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. государь подписывает «Именной Высочайший указ правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах». В соответствии с ним обществом признавалась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом — объединение двух или нескольких таких групп. Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специального разрешения государственных органов. МВД предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих политические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им целей» либо управляется «учреждениями или лицами, находящимися за границей». При таких ограничениях значительная часть российских политических партий не только социалистической, но и либеральной ориентации не могли рассчитывать на получение официального признания и вынуждены были действовать нелегально или полулегально. Согласно названию указа его действие имело временный характер — до принятия специального закона об обществах и союзах.
Новый закон о выборах Государственной Думы, изданный 11 декабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, не предусматривал самостоятельного участия политических партий в избирательных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых депутатов. В партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в парламенте. Так, в первой Государственной Думе, избранной в марте—апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, автономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депутатов не было представителей монархистов и черносотенцев. Представителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов Думы оказались кадетами, что позволило им занять в ней руководящее положение. Учрежденная Государственная Дума фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов, выразительницами которых являлись политические партии. Уже на второй день работы при выборах председателя Думы депутаты голосовали согласно принадлежности к одному из политических направлений - консервативному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее парламентская деятельность представленных в Думе партий формально никак не регламентировалась. Ни в Положении об учреждении Государственной Думы, регулировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в Наказе думской деятельности, касавшемся организации ее внутренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо самостоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с этими документами вся парламентская деятельность сосредоточилась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рассмотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующего закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Та-
23. Государство и законодательство о политических партиях кой же порядок был установлен и для обращений с запросами к правительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партийные фракции и группы по политическому признаку.
Правительство, не довольное поведением депутатов, опубликовало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем устанавливалось, что распространяемое среди сельского населения убеждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается Правительством совершенно неприемлемым. В ответ на это Государственная Дума приняла решение выработать текст своего контробращения к народу. Государь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Высочайший манифест «О роспуске Государственной Думы и о времени созыва таковой в новом составе». Вторая Государственная Дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в государстве. В Думу было избрано 518 депутатов, в том числе 54 представители правых (монархистов и октябристов), 98 — кадетов, 76 — автономистов, 104 — трудовиков, 16 — народных социалистов, 37 — эсеров, 66 — социал-демократов и только пять — беспартийных. Состав Думы свидетельствовал о большей поляризации депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов: левого (222 депутата вместо 115 в первой Думе) и правого (54 депутата вместо 16). Такое положение не устраивало Правительство. России ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержавия не приходилось. Сразу после созыва Думы Правительству было понятно, что Думу придется вскоре распустить. Главным вопросом в работе второй Государственной Думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению придавало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (мо-
Большая часть кадетских депутатов положительно отнеслись к заявлению Правительства и готовы были поддержать политику власти. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе по аграрному вопросу с требованием проведения принудительного отчуждения Частновладельческих земель и немедленной отмен всех столыпинских аграрных указов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось. Правительство решило распустить Думу, обвинив социал-демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения законной власти в государстве. 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром того же дня был опубликован манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу». Избранная по новому избирательному закону третья Государственная Дума оказалась правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 — умеренно правых и националистов, 154 — октябристов и примыкающих к ним, 28 — «прогрессистов», 54 — кадетов, 14 — социал-демократов, 11 — трудовиков. Хотя Дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с Правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по крестьянскому вопросу, об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных полномочий, Дума по инициативе партийных фракций много занималась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоимущих слоев населения. Тем не менее 1912 г. была избрана четвертая Государственная Дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов. Перевес в Думе опять получили две проправительственные группы депутатов — правооктябристская и ок-тябристско-кадетская. Первые сессии Думы прошли до начала Первой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ государствен-
23. Государство и законодательство о политических партиях ного строя — законов и иных актов о безопасности, об обороне, о полиции, об обеспечении судов, о тюрьмах и др.
В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема лидеры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед императором вопрос об изменениях в составе Правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную Думу. Она продолжала еще некоторое время существовать, хотя на сессии больше не собирались. Так закончился первый поход российских политических партий «в государственную власть». Несмотря на конфликты между официальной властью и политическими партиями, они в лице своих думских представителей сыграли заметную роль в становлении российского парламентаризма, создании предпосылок для формирования нового государства и правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым влиять на механизм государственной власти. Возросшая из социальных противоречий февральская революция заметно изменила условия деятельности и правовой статус политических партий. Из «конфликтующих элементов» с государственной властью они превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток революционной активности восставшего народа. Новое политическое положение нашло отражение в нормативных правовых актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление «О собраниях и союзах», в котором провозглашалось, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противоречащим уголовным законам. Тем самым снимались всяческие ограничения на создание общественных объединений, включая партии. Следующая новация этого акта состояла в установлении судебного порядка регистрации и ликвидации общественных объединений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени.
Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох. В решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы разумно распорядиться доставшейся им политической властью. Это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовлено стать наследниками монархии. Так, октябристы после февраля 1917 г. окончательно утратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить свое представительство интересов буржуазии кадетам, хотя отдельные видные члены «Союза 17 октября» входили в состав Временного правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свержения императора у руля управления государством и на первых порах возглавляя Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, Из страха перед активностью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остановить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа — Советы. В конечном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадетской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г. В состоянии растерянности перед лицом бурных событий оказались и многие социалистические партии, прежде всего меньшевики и
|
402 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях
борах или привлекая какие-либо другие демократические средства, давать оценку программам правительства и администрации и критиковать их действия; участвовать в работе центральных и местных органов власти; способствовать воспитанию португальцев в духе гражданственности; изучать и обсуждать вопросы национальной и международной жизни и занимать по ним собственную позицию; вносить вклад в развитие политических институтов. Аналогично формулируются функции политических партий в законодательстве Германии, Мексики, Польши, Латвии.
Наряду с общими требованиями соблюдения конституции и установленных демократических порядков в законодательстве ряда стран содержится перечень более конкретных ограничений на создание политических партий. Так, в Польше не допускается формирование партий, «которые в своих программах обращаются к тоталитарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа и деятельность которых требует или допускают расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти и влияния на политику государства либо предусматривает сохранение в тайне структур или членства».
Специальным законодательством многих государств (Россия, Португалия, Мексика, Италия, Австрия, Дания, Швеция, Франция и др.) официально зарегистрированным политическим партиям гарантируются определенные права на участие в избирательном процессе, законотворческой деятельности, формировании органов государственной власти и местного самоуправления. В период выборов им предоставляются преимущества в получении финансовой помощи со стороны государства, распространении своей информации как по собственным каналам, так и через государственные средства массовой информации и средства массовой информации с участием государства.
Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить подобный закон так ничем и не увенчались. Однако, допуская существование политических партий, Российское государство относилось к ним с некоторым недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общественными объединениями, прежде всего в избирательном процессе.
Одним из главных пунктов противоречий законодателей с исполнительной властью и в самом депутатском корпусе стал аграрный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в самом проекте предлагали дополнительно наделить крестьян землей за счет земель казенных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп «по справедливой цене (но не по рыночной)». Проект трудовиков, выражавший крестьянские требования о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматривалось отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание специального народного земельного фонда и введение уравнительного землепользования.
Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной Думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику Правительства. Октябристы, кадеты и националисты выступили с критикой Правительства и потребовали создания «правительства доверия», т.е. правительства, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый Прогрессивный блок из 235 депутатов. Однако государь на уступки думских депутатов не пошел.
