Системы институциональные и системы партийные

Парламентская система. На протяжении длительного времени французские юристы определяли парламентский «режима как систе­му гибкого разделения или сотрудничества властей, причем это гиб­кое разделение характеризовалось следующими чертами: 1) различие функций (исполнительные, законодательные, судебные); 2) распре­деление компетенций, исключающее строгую специализацию испол­нительной и законодательной властей и подразумевающее их сотруд­ничество; 3) средства взаимодействия между исполнительной и зако­нодательной властями или, другими словами, методы разрешения конфликтов. Парламентская система отвечает всем этим критериям и, в соответствии с традиционной теорией, обладает еще двумя харак­теристиками: равенство исполнительной и законодательной властей и разделение исполнительных полномочий между главой государства, неподотчетным Парламенту, и правительством, последнему подот­четны. Некоторые юридические критерии этого определения еще ос­таются действенными: парламентская система, понимаемая как сис­тема институциональная (и единственно в этом смысле), может опре­деляться через различие ее органов, тесное переплетение некоторых компетенций, разделение исполнительной власти и процедур разре­шения конфликтов (политическая ответственность правительства, право на роспуск). Но традиционная теория несправедливо выводит из этого практику, характеризуемую равенством и взаимодействием властей. Парламентской системе соответствуют многочисленные формы правления, большинство из которых сегодня отмечены кон­центрацией власти.

Главная опасность нарушения функций, угрожающая парламент­ской системе, состоит в неустойчивости и, в частности, неустойчиво­сти правительственной. Правительство утверждается Парламентом, is Парламент в любой момент может правительство распустить. Ста­бильность правительства зависит от прочной поддержки большинст вом парламентариев, а значит, от партийной системы, занимаюшейся формированием крепкого парламентского большинства.

Обратимся к двум крайним и классическим примерам француз­ской (при IV Республике) и английской парламентских систем. Во Франции парламентская система очень быстро разладилась. Состави­тели Конституции 1946 г. ввели в текст этого документа некоторые по­ложения, которые были направлены на то, чтобы избежать возврата хронической нестабильности, характерной для III Республики г. 1918-1940 гг. Эти положения оказались совершенно недостаточными

Формы правления 327

|

по причине несогласованности между институциональной и партий­ной системами. Многочисленные, слабо приученные к право- и лево­центризму партии, некоторые из которых — коммунистическая и гол-(ЛИстская (ОПР) — противостояли системе, партии, разделительные [Инии между которыми смешались одновременно со смещением при-|ды стоящих перед ними проблем, — такое состояние партийной си-пемы препятствовало формированию прочных союзов, а непроч-;ть большинства повлекла за собой коррупцию институтов и, в ча­стности, многочисленные правительственные кризисы, которые нень долго невозможно было разрешить.

Британская парламентская система дает обратный пример, когда а исключением редких кризисных периодов правительство пользу­ется стабильностью, обеспеченной на длительное время законода­тельством. Основание этой стабильности — two-party system: система, в рамках которой две партии, строго дисциплинированные, получа­ют подавляющее большинство голосов на выборах, и одна из них по­лучает большинство мест в палате общин. Соответственно кризисы парламентской системы совпадают с кризисами в системе партий — в период между двумя войнами, когда лейбористская партия вытес­нила либеральную, или в 1970-е годы вследствие подъема партии ли-I беральной и внутреннего кризиса лейбористов. Такая двухпартий-[ ность в союзе с парламентской системой, упрощенной в ходе своего |азвития, породила форму правления, значительно отличающуюся т традиционной модели: монарх играет лишь символическую роль, о власти Палаты лордов теперь только затормозить окончательное [ринятие решения по отдельным законам, отсутствие писаной кон-титуции запрещает всякий конституционный надзор за исполнени-м законов, — полномочия сконцентрировались в палате, избранной [ народом, а значит, у парламентского большинства, а на практике — f у тех, кто им руководит (у назначаемого правительства). Выборы в Палату общин определяют, какая из партий будет формировать ка-: бинет на весь срок избрания, лидер победившей партии становится премьер-министром, а правительство не имеет других (политико-; институциональных) ограничений, кроме необходимости поддер- \ живать единство в принадлежащем ему большинстве. Уже не суще-^: ствует ни разделения властей, ни их равновесия, но только прямое применение мажоритарного принципа: народ доверяет на пять лет; управление государством партии, т.е. ее лидеру и руководящей ко-1анде.

Если расширить перспективу и взглянуть на всю совокупность со-

■ временных парламентских систем, то решающей переменной остает-

я партийная система, позволяющая различать grossa modo две формы

328 Современная пол итика______________ ____

правления, соответствующие парламентской системе. С одной сторо­ны, мажоритарный парламентаризм (Морис Дюверже). который встречается чаще всего (Великобритания, Германия, Швеция, Кана­да, Австралия, Австрия и т.д.). Правительство здесь опирается либо на партию, получившую большинство или почти большинство, либо на прочную мажоритарную коалицию; оно пользуется гарантией ста­бильности и играет доминирующую роль, как это показывает тот факт, что почти все законы принимаются по его инициативе. С другой стороны, парламентская система, не имеющая прочного и одительно-го большинства в силу отсутствия порядка в рамках партий и прочных партийных союзов (IV Республика во Франции, Италия), расплатой за что является политическая неустойчивость. Разумеется, существуют и промежуточные случаи, а также вариант, связанный с наличием «пре­зидентской корректировки» (V Республика во Франции, Финляндия). Но, однако, даже в рамках чистой парламентской системы Не сущест­вует иного выбора, кроме выбора между концентрацией власти и по­литической неустойчивостью. Или, точнее, поскольку никто не вы­сказывается в пользу неустойчивости, то получается, что выбор я пользу парламентского режима подразумевает принятие в качестве цены его упорядоченного функционирования отказа от принципа равновесия властей (равновесия между исполнительной и законода­тельной властями).

Президентская система. В соответствии с традиционной теорией президентский «режим» (т.е. американская система) принадлежит к категории точно и строго разделеных властей. Критерии здесь таковы: 1) различие органов, аналогичное тому, что подразумевает гибкое раз­деление властей, но также и 2) специализация этих органов (каждо­му — своя функция), исключающая сотрудничество властей; 3) отсут­ствие средств взаимодействия, т.е. методов разрешения конфликтов между исполнительной и законодательной властями. Первий и тре­тий критерий остаются действенными критериями институциональ­ной президентской системы, но второй должен быть пересмотрен или отброшен. Прежде всего потому, что с чисто институциональной точ­ки зрения американская система несет в себе множество процедур, ус­танавливающих отношения между различными властями. Каким об­разом могла бы функционировать система checks and balances, если бы ветви власти были изолированными друг от друга? На практике про­исходит действительное взаимодействие между Президентом и Конг­рессом.

В масштабах всей страны американская институциональная сис­тема остается в основном такой, какой она была задумана, т.е. систе-

Формы правления 329

мой разделения и равновесия властей. Исполнительная масть вве­рена Президенту, избираемому гражданами на четыре года, минист­ры являются лишь его помощниками и не образуют коллегиального органа. Законодательная власть осуществляется Конгрессом, состо­ящим из двух выборных палат — Сената (представители от штатов) и Палаты Представителей (представители от граждан). Таким обра­зом, Президент и Конгресс обладают независимыми друг от друга мандатами, и они не могут эти мандаты друг другу сократить: Прези­дент не несет политической ответственности перед Конгрессом, Конгресс не может быть распущен Президентом. Что касается су­дебной власти, то она вверена Верховному Суду и судам низших ин­станций. Таким образом, если и существует разделение властей, то власти эти вовсе не изолированы одна от другой. Конституция уста­навливает между ними целую сеть сложных отношений, направлен­ных на взаимный контроль и взаимное ограничение. Так, например, Конгресс голосует за закон, но Президент может противопоставить ему свое вето (которое, в свою очередь, может быть преодолено го­лосованием каждой из палат большинством в две трети), но Верхов­ный суд может объявить этот закон неприменимым из-за его несоот­ветствия конституции; Президент назначает судей, но это назначе­ние должно быть согласовано с Сенатом; судьи назначаются пожиз­ненно, но Конгресс посредством процедуры impeachment¹ может привлечь их к ответственности за предательство, коррупцию или другие преступления и проступки перед государством; Президент за­ключает и подписывает договоры, но они должны быть ратифициро­ваны Сенатом большинством в две трети... Таким образом, мы име­ем здесь целый набор процедур, ни одна из которых не предана за­бвению и некоторые из которых обладают скрытым характером уст­рашения.²

Impeachment отрешение от должности (англ.) — Прим. перев. 2 Некоторые статистические данные, касающиеся употребления процедуры checks and balances в 1789-1970 гг.: 2 255 президентских вето (только 75 из которых преодолены Конгрессом); 85 документов Конгресса были провозглашены некон­ституционными Верховным судом; 27 назначений в Верховный суд отвергнуты Се­натом (из общего числа 138); проведено 8 процедур impeachment против федераль-

Итак, определяемые конституцией отношения между Президен­том и Конгрессом обладают двумя существенными чертами: с одной стороны, Президент и Конгресс ограничивают и контролируют друг друга, с другой, — они обречены на совместное существование. Не су-

330 Современная пол итика ______________ __________________

шествует методов разрешения политических конфликтов, а календарь выборов неумолимо строг: вне обычных сроков выборов невозможно никакое использование всеобщего голосования. Такая система юри­дически гарантирует устойчивость и Президента и конгресса, но она подвержена большой опасности — блокировке или параличу, вывести из которых сможет только государственный переворот. В случае воз­никновения непреодолимой противоположности между исполни­тельной и законодательной властями система не сможет более функ­ционировать, поскольку обе власти не будут способны ни сотрудни­чать, ни отделиться друг от друга. Поэтому когда под американским влиянием президентский режим установился в Латинской Америке, там участились государственные перевороты.¹ Чем объяснить тот факт, что американская система исправно функционирует на протя­жении двух столетий?

1 Добавго

ю Франции о;

Условие sine qua поп² упорядоченного развития этой системы со­стоит в том, что никакую противоположность между двумя властями невозможно разрешить путем компромисса. Все зависит от действу­ющих лиц той или иной ситуации, от масштаба расхождений между ними и от структуры партийной системы. Если Соединенные Штаты не изведали еще конституционного кризиса, то это, с одной стороны, в силу общего согласия о природе режима и форме общества, а с дру­гой, — не столько по причине двухпартийное™, сколько из-за особо­го характера этой двухпартийное™. Двухпартийность господствует в Соединенных Штатах так же, как и в Великобритании, и даже в еще более явной форме, поскольку здесь не существует никаких третьих партий, сравнимых по значимости с третьими партиями в Велико­британии (либеральная партия и СДП). Имея партии, организован­ные на английский манер, т.е. строго дисциплинированные, прези­дентская система могла бы функционировать только при том усло­вии, что Президент принадлежит к партии, имеющей большинство в Конгрессе. Американская двухпартийная система гибка (без особой дисциплины голосования), и именно эта гибкость и делает возмож­ным сотрудничество между Президентом-республиканцем и Конг­рессом, в котором большинство имеют демократы, или наоборот. Со­ответственно такое отсутствие строгой дисциплины заставляет Пре­зидента идти на переговоры с Конгрессом, даже если он принадлежит

■о сосуществования двух властей

1848 г. — 2 декабря. Следует, од] относительное значение, поскольку _____________________________ г-------- 2 Sine qua поп — непременное (лат.) — Прим. перев.

цоых битвах и го г. пала 10 августа, 1795 г. — 18 брюмер етить, что первые два случая имеют л

Формькфавления 331

к партии, имеющей в Конгрессе большинство. Следовательно, дело не только в том, что сама конфигурация власти малозначима, сколь­ко в том, что в любом случае Президент вынужден искать средства урегулирования, компромиссы с Конгрессом и что очень многое за­висит от его таланта договариваться. Совсем недавно Президент-де­мократ Картер не сумел установить хороших отношений с Конгрес­сом, имеющим демократическое большинство, и большое количест­во его законопроектов было похоронено палатами. Зато Президенту-республиканцу Рейгану в отношении Палаты представителей с боль­шинством демократов (а также Сената с большинством республикан­цев) удалось гораздо лучше использовать личные связи и средства давления, чтобы провести свои предложения и достичь благоприят­ных компромиссов, хотя, конечно, это не обошлось без известных превратностей. Президент поддерживает продолжительные контак­ты с такими могущественными людьми, как лидер большинства в Па­лате представителей, с влиятельными сенаторами и конгрессменами, в частности, с председателями крупных комиссий Сената. Другими словами, между Президентом и Конгрессом почти всегда идут пере­говоры. Природа партийной системы позволяет осуществлять со­трудничество властей, которого требует природа институциональной системы.

Таким образом, гибкость, как и двухпартийность, имеет свои до­стоинства. Если в Конгрессе нет одного большинства и одной оппо­зиции, то есть две партии и только две партии, и электоральное со­стязание между ними. Политический отбор проходит через фильтр двухпартийное™, что позволяет избежать появления множества кандидатов, в частности, на президентских выборах. Если предпо­ложить наличие многочисленных партий, неспособных к объедине­нию, то выдвижение множества кандидатур имело бы своим следст­вием назначение Президента, избранного малым количеством насе­ления. Разве такая система была бы жизненной? Итак, американ­ская партийная система представляет собой наиболее удачное и до сих пор не повторенное сочетание особенностей. Американская форма правления «обладает привилегией» действительного прими­рения политической устойчивости и равновесия властей, но ее очень сложно перенести на другую почву или повторить в другой стране.

Однако существует целый диапазон электоральных процедур, неу­жели нельзя ими воспользоваться? Институциональная система в сво­ем функционировании зависит от партийной системы, но она также оказывает влияние на партийную систему через способ или способы го-

332 Современная политика

лосования.¹ Так, в Великобритании two-party system смогла противосто­ять различным испытанным ею кризисам лишь благодаря той преграде, каковой стали поименные мажоритарные выборы в один тур. Во Фран­ции при IV Республике пропорциональное представительство способ­ствовало раздроблению партийной системы. Однако воздействие спо­собов выборов — дело сложное и далеко не автоматическое (партийная система зависит от значительного числа прочих факторов). В США и в Великобритании мажоритарные выборы в один тур несомненно играют на руку двухпартийное™, но это не может объяснить факт гибкости двухпартийной системы в первом случае и ее жесткости — во втором. Во Франции мажоритарные выборы в два тура оказывали разное воз­действие на партийную систему при Ш и при V Республиках. Однако даже с этими оговорками мажоритарные выборы стремятся оказывать благоприятное воздействие на формирование большинства и именно поэтому они представляются наиболее подходящими для парламент­ской системы. Но ведь именно этот способ выборов действует в Соеди­ненных Штатах; следует ли применять его в случае попытки привить в другом месте президентскую систему? В рамках этой системы в центре политической жизни существует не один, но два избирательных про­цесса: один — это президентские выборы, обязательно осуществляю­щиеся через мажоритарное голосование (имеется только одна оспари­ваемая должность), но второй? Сомневаюсь, что можно удовлетвори­тельным образом ответить на этот вопрос, поскольку одна и та же пар­тийная система должна одновременно позволить сделать соответствую-

¹ Существует огромное разнообразие возможных способов выборов. Если гово­рить только об основных из них (оставив в стороне рассмотрение смешанных сис­тем), то существует три основных способа выборов:

— поименные мажоритарные выборы в один тур (Великобритания, Соединен­
ные Штаты, Австралия, Канада, Япония...): искомая должность отдается кандида­
ту, получившему относительное большинство, т.е. наибольшее число голосов.

— поименные мажоритарные выборы в два тура (Франция при III и V Респуб-

ликах): i

■е большш

■лжность отдается в первом туре, если кандидат получает абсо-во, т.е. 50 % из проголосовавших + 1 голос, при условии, что число пришедших к урнам достигает определенного отношения — четверть при V Республике — к общему числу избирателей; в противном случае должность доста­ется во втором туре кандидату, набравшему относительное большинство голосов.

— пропорциональное представительство (Норвегия, Швеция, Испания, Изра-

от размеров избирательных округов, распределяются между различными списками кандидатов пропорционально полученным голосам- Пропорциональное предста­вительство никогда не бывает совершенным, оно всегда лишь приблизительно.

Дискуссии в данном случае разворачиваются относительно способов голосова­ния и того, каким образом они оказывают влияние на партийную систему. Но воп­рос о способе голосования имеет и другие аспекты: как быть с равенством предста­вительства, представительством интересов меньшинств, властью партий и т. д.?

Формы правления 333

щий выбор из двух или другого ограниченного числа кандидатов на пост Президента и обеспечить гибкое парламентское представительст­во. На вопрос о партийной системе электоральный процесс дает в луч­шем случае частичный ответ, а в случае с президентской системой прав­ления даже это частичное решение кажется проблематичным.