Инновационность реформы управления и контроль

 

Преобразования, реформы, адаптация к новой среде должны проводиться таким образом, чтобы не вызвать паралича действующих институтов власти. Все эти обстоятельства и порождают специфический статус Программы инновационных реформ. Программа таких реформ не должна быть жесткой и содержит меха­низмы адаптации и самоизменения. Она осуществля­ется методом последовательных приближений. Специфическим для про­граммной ор­ганизации оказывается при этом параллельность и одновремен­ность проработки, развертывания и реализации различных подпрограмм.

Такая непривычная формула предполагает, что наряду с даль­нейшей проработкой Программы в целом и стратегии ее реализации формируются и отделяются от программы организационные проекты и планы первоочеред­ных мероприятий, которые могут реализовы­ваться уже административными средствами. Программа при этом развертывается далее, периодически (по­этапно), порождая подобные локальные решения. Таким образом, в рамках программной органи­зации формируется своего рода «машина», обеспечи­вающая систем­ность и последовательность осуществляемых локальных пре­образо­ваний, направленных к достижению постепенно уточняющихся ори­ентиров движения.

Успех реформы будет определяться эффек­тивным сочетанием управления реализацией и общественной под­держки реформы. Поэтому реформа должна реа­лизовываться координированными усилиями государственных, госу­дарственно-общественных и общественных контрольных структур.

В связи с тем, что в настоящее время в Российской Федерации система государственного и муниципального контроля находится в стадии инновацииионно-правового становления и развития, нормы в форме законов практически не разработаны и, соответственно, деятельность существующих контрольных органов регули­руется в основном подзаконными актами, а в ряде случаев и таковых не име­ется.

Характеристика контроля как правовой формы адаптации контроля нормативно-инновационной среде определя­ется также и тем, что все его результаты должны всегда оформляться в соот­ветствующих официальных правовых актах-документах. Реализуя свою ком­петенцию, контрольные органы и их должностные лица принимают опреде­ленные решения, которые облекаются в форму официального правового до­кумента. Юридические основания для принятия контрольными органами ак­тов правового характера предусматриваются актами, определяющими их компетенцию.

Среди таких документов особое значение имеют правовые акты, содер­жащие предписания конкретизированного и персонифицированного характе­ра, итоговые суждения относительно рассматриваемого объекта контроля. Причем такой документ может быть принят исключительно только тем долж­ностным лицом или органом, которому предоставлено такое полномочие.

Правовые акты контрольных органов должны отвечать определенным требованиям. Среди них учет сферы действия (адаптивность), строгая подзаконность, обоснованность: выявленные факты должны быть доказанными, обладать признаками относимости, полно­ты и достоверности. Немаловажное значение имеет ряд технических требова­ний: логичность, доступность языка изложения, соблюдение обязательных реквизитов.

Рассматривая контроль как правовую форму правореализационной дея­тельности, необходимо отметить, что контрольная деятельность всегда имеет вторичный, производный, внешний характер, поскольку касается деятельно­сти, которая уже существует вне и независимо от ее осуществления.

Все это показательно на примере осуществления контрольной деятель­ности в органах управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особенностью этой деятельности в органах исполнительной власти является то, что в основном она сводится к внутреннему региональному контролю, то есть к осуществлению контроля и проверки ис­полнения в различных структурах региональной системы управления. Эффек­тивность и качество этой работы находятся в прямой зависимости от адаптации нормативной базы контроля к управленческой среде.

Например, в администрации (правительстве) можно выделить следующие основ­ные виды контроля:

1. Контроль исполнения федерального законодательства.

2. Контроль исполнения законов и иных нормативных актов, принятых законодательным органом.

3. Контроль исполнения указов, постановлений, распоряжений президента, губернатора.

4. Контроль исполнения поручений президента, губернатора, главы ад­министрации.

Являясь частью непо­средственно управленческой деятельности, контроль в субъекте РФ, разумеется, не огра­ничен региональными рамками, ибо охватывает вопросы обеспечения закон­ности во всех муниципальных образованиях. Именно поэтому он предполага­ет возможность вмешательства в ход исполнительно-распорядительной управленческой деятельности органов местной власти, которые, могут оказывать ор­ганизационное воздействие, пресекать неправомерные действия и наказывать виновных.

Наведение должного порядка в администрациях в вопросах работы с законодательством, постановка ис­полнения, оперативное реагирование на недостатки и упущения, принятие своевременных мер являются важной составляющей функции контроля на уровне субъекта Российской Федерации.

Говорить о постановке вопросов контроля и проверки исполнения на уровне субъекта Российской Федерации невозможно, если не выделить в от­дельный блок контроль за исполнением постановлений и распоряжений Пре­зидента, губернатора, главы администрации субъекта Федерации.

Думается, вполне обосновано наличие в структуре исполнительного ор­гана власти структурных подразделений, которые осуществляют системати­ческий контроль за их исполнением, а также принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Например, эту функцию контроля в ад­министрации, как правило, осуществляет группа контроля, созданная в том или ином управлении. Эта группа действует как система обеспечения консти­туционных контрольных полномочий губернатора, осуществляет от его име­ни и по поручению контроль за исполнением его постановлений и распоря­жений.

Основной задачей группы контроля является совершенствование и дальнейшее развитие системы контроля в аппарате администрации, его структурных подразделениях, повышение общего уровня исполнитель­ской дисциплины, своевременное и качественное выполнение принимаемых нормативных актов с целью обеспечения высокой эффективности управления экономическим и социальным развитием субъекта Федерации.

В Положении о группе контроля к ее основным функциям отнесены:

– подготовка и представление руководству администрации аналитиче­ской информации о деятельности аппарата администрации, его структурных подразделений, горрайадминистраций и их должностных лиц по исполнению постановлений и распоряжений Президента, губернатора, главы администра­ции;

– проведение проверок и оказание методической помощи в работе контрольных органов соответствующих подразделений администрации субъ­екта РФ, городских, районных администраций, их руководителей;

– обеспечение контроля за сроками и полнотой исполнения прини­маемых постановлений и распоряжений главы администрации;

– учет и хранение контролируемых документов, подготовка их для ввода в компьютерные системы, направление исполнителям «Справок факти­ческого исполнения»;

– ежемесячный анализ хода исполнения документов по срокам и по выполнению заданий и представление его руководству администрации, а также информация по итогам квартала о ходе выполнения принятых доку­ментов и предложения по снятию решений с контроля;

– осуществление сотрудничества с контрольными органами других регионов Российской Федерации, изучение практики реализации контроль­ных функций в структуре исполнительных органов других регионов;

– проведение мероприятий по повышению профессиональной подго­товки и переподготовки кадров администрации в деле постановки контроля;

– разработка мероприятий по совершенствованию системы контроля на основе применения современных средств оргтехники.

При осуществлении своих функций группа контроля имеет право:

– требовать от структурных подразделений краевой администрации, горрайадминистраций необходимые документы, материалы и письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами группы контроля;

– проверять исполнение установленных правил по организации кон­троля исполнения документов в аппарате администрации области, отделах, управлениях и в горрайадминистрациях;

– вносить предложения руководству администрации по совершенст­вованию организации контроля исполнения документов на основе анализа и обобщения опыта постановки системы контроля, о привлечении лиц, винов­ных в невыполнении распорядительных документов, к ответственности;

– привлекать специалистов отделов и управлений администрации для проверки качества выполнения принимаемых постановлений и распоряже­ний.

Контроль исполнения поручений президента, губернатора, главы адми­нистрации субъекта Федерации проводится, в частности, посредством поручения, которое оформляется спе­циальным бланком. Последний направляется в отдел контроля, где он кодифи­цируется и ставится на контроль. Копию бланка поручения получают ответ­ственные исполнители и соисполнители поручения, которые в установленные сроки должны представить в отдел контроля запрашиваемую информацию. Обычно устанавливается трехдневный срок исполнения поручения. В том случае, когда поручение имеет длительный срок исполнения, исполнитель обязан представлять в отдел контроля справки промежуточного контроля, план мероприятий по организации выполнения поручения, если в нем необ­ходимо скоординировать работу различных структурных подразделений ад­министрации.

Специалисты отдела контроля путем постоянного контакта с исполни­телями стремятся получить достоверную информацию по выполнению поручения. Они имеют право также выехать на место, лично удостовериться в ис­полнении поручения Губернатора, встретиться с исполнителем или заявите­лем (если поручение появилось в результате обращения, заявления граждан, организации и т. п.), запросить необходимую дополнительную информацию. При выполнении поручения исполнителем представляется письменная итого­вая информация.

По истечении срока контроля или при полном выполнении поручения информация о ходе исполнения или о допущенных отклонениях (по существу и по срокам) заводится в контрольную карточку, готовится справка руково­дства с предложением о снятии поручения с контроля или о продлении кон­трольного срока, также могут вноситься предложения о наказании виновных в невыполнении поручений Губернатора.

Контролирующий орган ежемесячно представляет президенту, губернатору анализ выполнения поручений с выводами и предложениями по совершенствованию этой работы. Ежегодно готовится по этому вопросу аналитическая записка. Естественно, данное направление контроля еще недостаточно отработано, но сложилась система, позволяющая многим поручениям главы своевременно проходить в структурных подразделениях и органах администрации.

Согласно имеющимся данным, контролем охватываются пока не все по­ручения. Однако большинство из них по земельным вопросам, финансирова­ния, работы коммунальных служб и строительства, проблемам социальной сферы целенаправленно контролируются.

Особо надо подчеркнуть значение единства правовых оснований кон­троля. Поэтому более правильным является не растаскивание контрольных функций и полномочий по различным организационным структурам, а созда­ние в субъектах Российской Федерации полноценных контрольных структур или органов, входящих в единую вертикаль исполнительной власти и, в то же время, сохраняющих подчиненность руководству региональных администра­ций.

Эти контрольные структуры должны быть наделены правами, полномо­чиями и статусом, позволяющими осуществлять контроль за соблюдением на территории региона всеми должностными лицами органов власти норматив­ных актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также пред­ставительных и исполнительных органов субъектов Федерации, осуществлять необходимые проверки по выполнению президентских, правительственных и местных программ.

Требование времени – поставить на должный уровень организацию на­учно-методического обеспечения контрольной деятельности, имея в виду не­обходимость разработки научно обоснованных механизмов и технологий, обеспечивающих наиболее оптимальные пути достижения конкретных ре­зультатов при практическом осуществлении контроля. Следует обратить внимание на важность разработки типовых технологий осуществления раз-личных видов проверок – комплексных проверок деятельности того или ино­го органа или должностного лица, проверок по осуществлению того или ино­го направления деятельности подконтрольного объекта, а также сквозных проверок по выполнению всеми задействованными органами и структурами тех или иных социально-экономических программ. Обобщенная технология контроля должна представлять собою совокупность конкретных технологий дифференцированных как по типу объекта, так и по задачам проверки.

Особое внимание должно быть уделено отработке принципов и меха­низмов оценки эффективности контрольной деятельности, имея в виду, преж­де всего, необходимость оценки реальных результатов проводимых кон­трольных мероприятий по шкале требований современных политических реа­лий, инноваций и социально-экономического прогресса.

Повсеместно предпринимаются удачные попытки повысить эффективность работы служащих – предложена регламентация ответственности должностных лиц, профессиональных требований к ним, созданы система обучения служащих, формы подготовки и переподготовки кадров, разработаны меры поощрений и взысканий. Однако, многие вопросы действия административных регламентов остаются нерешенными. Необходимо четкое описание назначения, содержания государственных и муниципальных должностей, подбор на них людей, подготовленных для исполнения должно­стных функций и полномочий, правовое определение процедур исполнения государственных должностей. Не менее важным является определение крите­риев анализа и оценки исполнения регламентов, обеспечение повышения эффективно­сти самой службы, улучшения ее взаимодействия с гражданским обществом.

Как государственный, так и общественный контроль за соответст­вием закону деятельности должностных лиц становится в повестку реформы управления. Ведь реформирование есть процесс активного совер­шенствования форм и методов исполнения государственных должностей на базе гуманизации и научной организации управленческого труда, использо­вания новейших достижений современных технологий, науки и мирового опыта. Демократический характер реформы просматрива­ется в дальнейшей демократизации государственного аппарата, создании ус­ловий для гласности и открытости его деятельности, искоренения основ бю­рократизма, протекционизма, коррупции и других негативных явлений.

Решить эти вопросы можно только встав на путь здравого смысла трансформаций, т. е. настойчивых повседневных усилий, постоянных творческих поисков, непре­рывного порождения новых идей и их превращения в практику, жизнь. И в первую очередь, как показывает проведенный анализ, необходимо качествен­но изменить, значительно усовершенствовать вопросы контроля как фактора организационно-правовых гарантий стиля государственного управления, его «очеловечения», демократизации и рациональности.

В России как и в ряде стран появляется и закрепляется институт омбуд-смена, являющийся своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненных ему министерств и ведомств прежде всего в сфере соблюдения гарантий прав и свобод граждан при разработке и реализации различных актов управления.

Впервые зародившись в Швеции в начале XIX века, этот институт рас­пространился на многие государства (Дания, Финляндия, Норвегия, Велико­британия, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Так, например, парламентский комис­сар по контролю над администрацией в Великобритании, производит рассле­дования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в палате общин. Английский омбудсмен, равно как и фран­цузская его разновидность – медиатор (посредник), а также испанский «на­родный защитник» относятся к парламентским структурам. Данный институт внедрен и в Российском государстве. В соответствии со статьей 40 Деклара­ции прав и свобод человека и гражданина парламентский контроль за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации возлага­ется на Уполномоченного по правам человека. Последний согласно п. «Д» ст. 103 Конституции назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой, подотчетен ей, а его полномочия и порядок их осуществле­ния устанавливаются Федеральным конституционным законом.

Существенную роль в обеспечении контроля за соблюдением полити­ческих прав и свобод граждан призваны сыграть и комитеты Государствен­ной Думы, в частности, по правам человека, которые, наряду с Упол­номоченным по правам человека, могли бы выступать инициатором рас­следований и слушаний, депутатских запросов по проблемам, связанным с реализацией требований здравого смысла и человечности в реализации прав и свобод граждан.

Значимость средств инновационно-правового регулирования управления, несомненно, очень велика. Однако, акцент только на них безос­новательно сужает реальное содержание юридических гарантий принятия законных актов. Ибо есть еще и такой мощный источник обеспечения и защи­ты основных политических прав и свобод граждан, как судебная власть. Глав­ная задача правосудия в этой области – охранять акты, обеспечивающие по­литические права и свободы граждан от нарушений, от кого бы последние ни исходи­ли.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения за­конности в государственном управлении состоит в его правовой оценке дей­ствий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в вы­явлении нарушений законности прав и законных интересов граждан, пред­приятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд Рос­сийской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федера­ции, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Согласно ст. 125 Конституции Российской Федерации, а также ст. 3 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос­сийской Федерации» от 24 июня 1994 года Конституционный Суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции нормативных актов Прези­дента России, Правительства, а также нормативных актов администраций (правительств) субъектов Федерации, принятым по вопросам, относящимся к веде­нию органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению органов государственной власти России и ее субъектов; административных договоров, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и соответст­вующими органами субъектов Федерации; договоров между органами субъектов Федерации.

Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации,кроме прочих, рассматривают вопросы соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти регионов, органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов Федерации. Речь идет о конститу­ционном контроле в отношении актов, относящихся к ведению органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации.

Суды общей юрисдикции, в порядке гражданского судопроизводст­ва, рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К таким делам относятся, например, споры о признании недействительным ордера на жилую площадь, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о восстановлении на работе и т. п., при рассмотрении которых суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций за­кона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При этом суд выносит решение о восстановлении нару­шенных прав граждан.

Рассматривая уголовные дела, в особенности те, которые связаны с должностными преступлениями, суд с позиций законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работникам управленче­ского аппарата.

Жалобы лиц (физических и юридических) на постановления органов и должностных лиц о наложении административного взыскания также рассмат­ривает суд; граждане также могут обратиться в суд с жалобой на действия (решения) органов исполнительной власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осу­ществлению гражданином его прав и свобод; на него незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответст­венности.

Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гра­жданина на государственную защиту его прав и свобод[133], в том числе на су­дебную защиту. В ст. 46 Конституции Федерации говорится, что решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Свое законо­дательное закрепление этот принцип нашел еще в Законе «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.

Арбитражные суды осуществляют судебный контроль в сфере управ­ления. В соответствии со ст. 127 Конституции Российской Федерации, Феде­ральным конституционным законом РФ от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Россий­ской Федерации», Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 5 апреля 1995 г. арбитражные суды осуществляют судебную власть при разре­шении дел по экономическим спорам, возникающим из гражданских, адми­нистративных и иных правоотношений. Разрешая споры, арбитражный суд выполняет важные задачи по защите прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей, по обеспечению единообразного и правильно­го применения законодательства, по укреплению законности в хозяйственной и управленческой сферах.

В сфере управления арбитражному суду подведомственны различные споры, в том числе: о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и граждан-предпринимателей и о возмещении им убытков, причиненных такими актами, а также убытков, возникших в связи с ненадлежащим исполнением этими ор­ганами своих обязанностей по отношению к организациям и гражданам-предпринимателям; об отказе в государственной регистрации организации или предпринимательской деятельности граждан; об изъятии государствен­ными органами у организаций и граждан-предпринимателей денежных средств и иного имущества, а также о их возврате; о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей государственными органами штрафов и иных денежных средств, если законом не предусмотрено списание денежных средств в бесспорном порядке; о возврате из бюджета денежных средств, списанных соответствующими органами в бесспорном порядке с нарушением законодательства.

Многое в укреплении дисциплины и повышении ответственности государственных служащих зависит от контроля служебной деятельности. Контроль нередко выступает важнейшим инструментом укрепления и развития ответственности. Причем, в социальном плане уровень контроля во многом зависит от уровня правосознания, культуры и социальной ответственности населения страны. Велика и ответственна роль кадрового контроля. Именно через кадровую систему (решая вопросы освобождения от должности, объявления взыскания и др.) государственный орган, его руководство реагирует на материалы и выводы следственных и судебных органов, органов государственного надзора, вышестоящих государственных органов, контрольно-ревизионной информации. Поэтому становление внутреннего контроля следует рассматривать в органической связи с внешней средой, воздействием других органов власти и контролем надзорных органов, влиянием институтов гражданского общества, обращений и жалоб граждан.

Контроль выступает в этой сфере и как функция управления государственной службой, в ходе реализации которой происходит проверка качества результата посредством (по принципу обратной связи) его сопоставления с намеченной целью и как процесс, система управленческих, контрольно-отчетных отношений, система мер контрольно-профилактического, стимулирующего и пресекательного, а затем карательного воздействия; и как важный инструмент проверки соблюдения законности и выполнения легитимно принятых норм, стандартов и правил, отражающих общегосударственные интересы; и как средство получения информации, отслеживания количественных и качественных параметров развития государственной службы, оценки сущего и должного; одновременно контроль является механизмом самоорганизации кадровой системы, всей государственной службы, проявления саморегулирования, самоконтроля, самовоспитания, самодисциплины служащего, что существенно влияет на поведение людей, на формирование в коллективе социально здоровой морально-психологической дисциплины.

Поэтому демократически организованный контроль выступает как важный механизм взаимной ответственности сотрудников подразделения, каждого сотрудника, аппарата в целом, эффективной реализации функций и компетенции каждого государственного органа, выполняя профилактическую, воспитательную и пресекательную роль, а лишь в отдельных случаях -карательное воздействие.

Многообразны виды контроля (надведомственного, межведомственного, внутриведомственного, внутриаппаратного), взаимодействия различных подразделений, выполняющих управленческо-руководящие, контрольные и инспекторские функции.

Следовательно, контроль реализуется не только через специальные контрольные органы, но и всеми государственными органами, где контроль выступает как элемент и функция их управленческой деятельности.

Но немало в этой сфере и отрицательных явлений. В государственном аппарате еще невысока организационная культура управления, произошло обеднение мотивационной среды; среди чиновничества в условиях неоднократных реорганизаций и сокращений штата поселились страх и неуверенность в завтрашнем дне, в карьерном росте.

Многие статистические и социологические данные свидетельствуют о возросших возможностях работников аппарата государственных органов более рационально самоорганизовать свой труд, использовать свои профессиональные способности, повысить эффективность государственной службы.

Кадровый контроль выступает частью внутреннего контроля системы управления государственной службой конкретного органа власти, своего рода «кадровым контроллингом». Он в значительной мере ориентируется на анализ и оценку служебного поведения государственных служащих, на обогащение их профессионально-личностных качеств, на формирование качественно крепкого кадрового корпуса аппарата и на рациональное использование его потенциала. Поэтому в значительной мере кадровый контроль выступает как институт самоконтроля государственной службы, фактор ее самосовершенствования.

Итак, контроль – это один из процессуальных и организационно-управленческих институтов гражданской службы. Контроль – одна из функций управления и составная часть организации гражданской службы; она соединяет по принципу обратной связи результат управления и деятельности с их целью. Контроль – это система анализа и оценки результата в сопоставлении с поставленной целью.

Именно через систему контроля возможно обеспечение повышения качества и эффективности деятельности государственного аппарата (на всех этапах и во всех сферах его управленческого воздействия), повышения имиджа гражданской службы; выявление уровня и соответствия кадровой обеспеченности реализации задач и функций государственного органа.

Организационная структура системы органов государственного и муниципального управления должна быть выстроена таким образом, чтобы каждый последующий координируемый уровень был логическим продолжением координирующего. Практика управления в разных странах подтверждает, что функциональное и организационное моделирование должно развиваться в едином и естественном направлении, когда реальные потребности объекта управления, а не субъективный политизированный взгляд чиновников служат основанием для организации управляющей структуры[134].

Для эффективного функционирования системы управления необходимо законодательно закрепить и подробно регламентировать то общее в организационно-функциональных структурах федерального и субъектного уровней, что служит объединяющим их в единое целое. Общность означает наличие свойственного всем объектам или, другими словами, типичного, что и подлежит правовому оформлению.

Основные меры по совершенствованию организации и деятельности системы органов государственного и муниципального управления, на наш взгляд, должны заключаться в применении единой правовой методики по оформлению правового статуса органов власти федерального и субъектного уровней. Если общие принципы организации органов исполнительной власти субъектов Федерации оформлены законодательно, но на уровне федеральных органов исполнительной власти такой закон отсутствует, то это ведет не только к нарушению единой исполнительной вертикали, но и к рассогласованности во взаимодействии одноуровневых органов власти.

Создан механизм реализации контрольных функций граждан за консти­туционностью нормативно-правовых актов (включая законодательство), при­нимаемых государством и затрагивающих их права и свободы.

Правовая теория и практика прошлого и современности разработали и освоили целый ряд мер по обеспечению контроля народа за органами госу­дарственной власти и управления. Их утверждение и реальное воплощение в жизни – насущная необходимость становления правовой государственности в России. Без защищенной правом свободной личности невозможно достичь такого развития гражданского общества, которое должно стать основой пра­вового государства.

Существуют различные пути становления системы и механизма кон­троля народа за актами представительных и исполнительных органов На­стоящая правовая система России включает, во-первых, правовые акты феде­ральных органов, правовые акты органов субъектов Федерации, местного са­моуправления, а также акты, принятые в результате прямого народного воле­изъявления.

Во-вторых, утверждение правовых зависимостей: Конституция, Федеральные конституционные законы. Федеральные законы, указы, поста­новления, приказы, распоряжения и иные акты находятся между собой в строгом соотношении. Классификация правовых актов, порядок их принятия, действия, изменения и отмены регулируется специальным Феде­ральным законом.

В-третьих, нормы Конституции России имеют прямое дей­ствие и все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а те из них, которые противоречат Конституции России не имеют юридической силы.

В-четвертых, в правовой системе должен обеспечиваться приоритет (верховенство) закона. Все должностные лица, государственные и общественные организации действуют на основе и во исполнение закона. Подзаконные акты должны строго соответствовать закону.

В-пятых, соблюдение принципа: законы подлежат официальному опуб­ликованию. Неопубликованные законы не применяются, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридические споры разрешаются упол­номоченными органами в соответствии с их компетенцией и процедурами.

В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы международного пра­ва и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы и защищаются наравне с законом.

Представляется, что к вышеперечисленным конституционным парамет­рам правовой системы, в ходе дальнейшего развития реформы управления, может добавиться потребность в дополнительном конституционном регулировании институтов демократического контроля «снизу» за государственными структурами. Речь идёт о признании такого комплексного правового института, каким является институт правового кон­троля народа за органами государства.

На наш взгляд, общество стоит перед насущной необходимостью фор­мирования своего рода гражданского союза против насилия и за здравомыслие в ре­формировании структур административно-правовой системы.

Особого внимания требует развитие следующих видов (по способу реа­лизации) гражданского (общественного, народного) контроля за нормотворческой деятельностью органов государственной власти: всенародные голосо­вания и местные референдумы; отчеты депутатов и государственных органов перед гражданами; обращения (предложения, заявления и жалобы) граждан в адрес органов государственной власти. Общепризнанными являются и такие средства, как контроль общественного мнения (с учетом его специфичности); общественные обсуждения (всенародные, народные, местные) проектов зако­нов, подзаконных и иных актов государственных органов, участие в принятии нормативных актов; использование гражданами всего комплекса своих поли­тических и личных прав и свобод, а именно: избирать и быть избранными в государственные органы, свободы слова, печати, собраний, митингов, улич­ных шествий и демонстрации и др.

Нельзя не подчеркнуть возросшую значимость использования права объединяться, т. е. создавать общественные объединения и организации, спо­собствующие развитию политической активности и организации гражданско­го контроля; обеспечение широкой гласности, полной информации о деятель­ности государственных органов; участие в контрольных функциях органов территориального общественного самоуправления. Наполняются новым со держание испытанные средства – общие собрания, сходы граждан по месту их жительства; внесение в государственные органы предложений об улучше­нии их деятельности, критика недостатков в их работе; обжалование в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан; гражданские инициативы; акты гражданского неповиновения.

Через создание правового механизма реализации этих и других видов контроля граждане получают возможность выражать свое одобрение или не­удовлетворенность действиями представительных, исполни­тельных и судебных органов государственной власти; указывать на те или иные противо­речия и недостатки, в муниципальном управлении, создавая предпосылки для их решения легальным путем, что позволяет предупреждать запуск цепной реакции недовольства, грозящей разрушительными последствиями и потерей здравого смысла.

Это требование, в частности, вытекает из Кодекса поведения должност­ных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. В преамбуле Кодекса записано буквально следующее: «... а) от каждого органа по охране порядка в соответствии с основной п