Преодоление правового нигилизма и профилактика принятия незаконных актов управления

 

Негативное отношение к праву, то есть правовой нигилизм, наносит вред приоритетности общепризнанных принципов законности и норм между­народного права. Прежде всего, такого рода приоритетность исходит из Все­общей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года и распро­странившей права человека на всех людей планеты. Защита прав и свобод граждан с этого момента перестала быть только внутренним делом государст­ва. Принятие ряда других документов, в частности Международного пакта о гражданских и политических правах (1996 год), дало основание признать гра­жданина субъектом международного права. Эти и другие международно-правовые акты имеют приоритет над внутренним законодательством стран-участниц, в том числе и в системе государственного управления.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом обеспечении законности государственного и муниципального управления принадлежит Конституции государства как нормативному право­вому акту высшей юридической силы в стране. Конституция, являясь отраже­нием определенной системы общественных отношений, задает обществу це­левую и ценностную структуру, закладывает в него как бы «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конститу­цию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют пра­вовой хартией, основным законом, чем подчеркивается ее качество источника и базиса всей юридической системы общества.

Особую роль Конституция играет в укреплении идеологии здравого смысла и человечности россиян, законности федеративного государства, в котором его субъекты могут самостоятельно вести конституционное регулирование мно­гих своих управленческих явлений, процессов и отношений. К числу таких государств принадлежит и Российская Федерация, в которой все ее субъекты правомочны принимать свои конституции (республики) и уставы (другие субъекты) и иметь собственное законодательство. Это важно подчеркнуть еще раз, потому что именно в правовых актах конституционного уровня за­кладываются структуры власти, принципы и механизмы их формирования и функционирования, основные статусные положения и многое другое, что значимо не только в регулировании государственного управления, но и в пре­одолении правового нигилизма.

Какое бы большое значение мы ни придавали смыслу и тексту Консти­туции, главное все же состоит в ее практической реализуемости, в том, какое профилактическое влияние она оказывает на состояние и развитие общества. Реалии и жизненные ситуации проходят испытания на адаптивность к Конституции Российской Федерации. Адаптация не завершена, поскольку в тексте Конституции есть отсылки к 60 конституционным и обыкновенным федератив­ным законам, многие из которых еще предстоит принять. Роль Конституции в жизни на­шего общества зависит также от того, как ее положения будут поддержаны и «трансформированы» в конституциях и уставах субъектов Федерации. Лишь в результате всей этой совокупной конституционной деятельности можно будет сказать, что в Российской Федерации создана конституционная основа системной организации профилактики правонарушений в государственном и муниципальном управлении.

Вместе с тем в самой Конституции сформулировано достаточно поло­жений, в соответствии с которыми можно успешно укреплять законность в демократическом, федеративном, правовом, социальном, светском государст­ве с республиканской формой правления и обеспечивать с его стороны долж­ное управление общественными процессами.

Важнейшей формой конституционно-правового обеспечения законно­сти государственного управления являются законы, определяющие как ста­тусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон – это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражаю­щий общую государственную волю и обладающий высшей юридической си­лой (после Конституции).

В контексте здравомыслия и человечности многие положения о правовом обеспечении управления делами государства требуют дальнейшего расширения фронта борьбы против правового нигилизма[104]. Вследствие недо­оценки права решения многих органов и должностных лиц все еще не подле­жат обжалованию. Нередко стороны административно-правового дела о правонарушении не вправе заявлять отводы к органам и лицам, рассматриваю­щим дело, даже если последние заинтересованы в его исходе. Порой госу­дарственные органы и должностные лица принимают решения по делу в от­сутствие сторон, без извещения их. В этих условиях разве может гражданин воспользоваться своим правом на защиту от принятия и действия незаконно­го акта управления? Указанные ограничения не должны иметь места в буду­щем законодательстве, регулирующем общественные отношения в сфере профилактики правонарушений.

Государственная и муниципальная профилактика правонарушений в области принятия незаконных актов управления – комплекс организационно-управленческих и иных мер, осуществляемых с целью предупреждения, уменьшения количества правонарушений в нормотворческом процессе, их полного искоренения путем выявления и устранения при­чин правонарушений и способствующих им условий.

Профилактика правонарушений осуществляется государственном и муниципальном уровнях (путем улучшения общих материальных условий жизни, повышения правового уровня рыночного хозяйствования, улучшения всей социально-экономической работы и т. д.); на уровне различных социальных групп (трудовых коллективов, ком­мерческих, государственных, частных экономических структур) на индиви­дуальном уровне, путем позитивного воздействия на принятие отдельных норм юридическими лицами.

Общими называются меры, не предназначенные исключительно для предупреждения правонарушении в сфере принятия актов управления, но объективно содействующие этому (меры по развитию нормотворчества, повышению жизненного уровня, совершенствованию регулирования общественных отношений, улучшению правотворческой работы в целом). Их реализация означает по­вышение общего уровня профилактической работы, уст­ранение неблагоприятных условий формирования нормативной базы, отдельных недостатков в организационно-управленческой работе, приводящих к возникновению у ряда граждан антиобщест­венных взглядов, привычек к совершению ими правонарушений.

Специальными мерами являются меры, предназначенные исключительно для целей профилактики принятия незаконных актов управления. Это также и меры по усилению правового порядка и совершенствованию профилактической работы среди лиц, склонных к правонарушениям, по повышению уровня социального контроля за поведением соответствующих контингентов граждан и некоторые другие.

Специальные меры делятся на различные виды. При одном из делений намечаются специальные меры: а) разрабатываемые применительно к задаче предупреждения любых видов правонарушений и в любом масштабе: б) направленные на предупреждение отдельных видов правонарушений и иных негативных явлений, а также правонарушений, совершаемых отдельными группами работников или на отдельных объектах (например, в конкретных учреждениях, организациях).

Объекты профилактического воздействия – негативные социальные яв­ления и процессы, отрицательные свойства людей, проявленные в сфере нормотворчества, преодолению которых призваны способствовать меры профилактики незаконных актов управления. Это – основные виды правонарушений, вклю­чая преступления, административные, дисциплинарные проступки, наруше­ния правил трудового распорядка, а также причины правона­рушений и способствующие им условия.

Одним из объектов профилактического воздействия является правосознание, то есть система взглядов, оценок, представлений людей о сущности и характере правового режима относительно должного и юридически значимого поведения, правомерности или неправомерности того или иного поступка в сфере нормотворчества.

Субъекты профилактики – различные органы, организации, должностные лица и граждане, участвующие в деятельности по предупреждению правонарушений в сфере нормотворчества.

Организующая, руководящая и направляющая роль в осуществлении мероприятий по предупреждению правонарушений возлагается на государственные (региональные) структуры и органы местного само­управления. В районе (городе) – это администрация муниципального образо­вания, в крае, области – соответствующая администрация, в отрасли управления – соответствующая отраслевая структура управления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, уставами краев, областей, автономных округов в предупреждении экономических правонарушений наряду с федеральными органами участвуют региональные органы власти, их правоохра­нительные органы, органы в сферах экономики и культуры, общественные орга­низации, средства массовой информации, органы местного само­управления, различные формирования общественности, трудовые коллекти­вы.

В осуществлении профилактических мероприятий непосредственно участвуют руководители частных, государственных, смешан­ных предприятий; представители отраслей народного хозяйства, учреждений.

Комплексное осуществление профилактики правонарушений в сфере нормотворчества – совместная разработка различными государственными, муниципальными органами и организациями мер по борьбе с правонарушениями, предусматривающих комплекс мероприятий, направленных на устранение причин правонарушений и способствующих им условий.

Виды программ предупреждения и их соотношение определяются со­отношением различных уровней программирования и субъектов профилак­тической деятельности.

Так, программа противодействия коррупции исходит деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции и устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, наряду с другими мерами, являются: создание правового механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества; принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

Не менее важными мерами стали унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность.

Большое значение имеют совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции; укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[105] требует усиления контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; сокращения численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов; неукоснительного исполнения обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также обязанности служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Невыполнение государственным или муниципальным служащим вышеназванных должностных (служебных) обязанностей, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» в статье 11 установил порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 12 ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливает ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.

В случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

Планомерную борьбу с правонарушениями предусматривают комплексные программы профилактики правонарушений:

– раздел о профилактике правонарушений а сфере нормотворчества;

– раздел о координации профилактической деятельности органов управления на том или ином уровне;

– собственная программа профилактической деятельности того или иного субъекта профилактики.

Необходимо обеспечить оптимальную взаимосвязь профилактических программ различных федеральных, региональных и муниципальных субъектов профилак­тики с инновационным развитием страны. Так, в муниципальной программе должны предусматривать­ся наиболее важные мероприятия, реализация которых возлагается на определенные субъекты профилактической деятельности (депутатов, главу админист­рации, прокуратуру, орган внутренних дел и т. д.). Соответствующий субъект профилактики, разрабатывая собственную (локальную) программу профи­лактики, воспроизводит в ней адресуемые ему мероприятия регионального и муниципального характера, в необходимых случаях, детализируя их, в част­ности, расчленяя на комплекс конкретных действий, из которых должно складываться каждое мероприятие, и указывая лиц, ответственных за выпол­нение каждого из них.

Однако собственная программа не должна ограничиваться воспроизве­дением соответствующих мероприятий федеральной программы. В ней сле­дует указывать и иные мероприятия, которые должны дополнять меры, пре­дусматриваемые программой города и региона в целом. В таком же отноше­нии соподчинения должны находиться программы профилактики различных звеньев отрасли – министерства, федеральные службы, предприятия, а также программы региона.

К числу основных принципов осуществления комплексных профилак­тических мер относятся нижеследующие.

Демократизм, основанный на здравом смысле и человечности россиян. Этот принцип означает сочетание децентрализованного, свободного рыночного развития с максимальным развитием инициативы федеральных, ре­гиональных и муниципальных органов, общественных организаций и трудовых коллективов, активности физических лиц в разработке и осуществлении мероприятий и комплексных программ профилактики правонарушений. Непосредственной основой для разработки комплекс­ных программ профилактики служат решения фе­деральных и региональных органов, специальные разделы планов экономи­ческого и социального развития регионов.

Обязательность. Обязательный характер программы состоит в том, что после утверждения она обязательна к исполнению всеми органами и учреж­дениями, в полном объеме и в установленные сроки, поскольку в граждан­ском обществе всякая научно-обоснованная программа представляет собой документ непосредственного, прямого действия.

Законность. В соответствии с этим принципом предусматриваемые программой профилактические мероприятия, пути и средства их осуществ­ления должны находиться в полном соответствии с требованиями законов и основанных на них нормативных актов, обеспечивать соблюдение прав и свобод граждан, законных интересов государства, частных лиц и общественных организаций.

Научность. Данный принцип заключается в использовании достижений науки и техники как при разработке комплексных мер борьбы с правонарушениями в процессе принятия актов управления. Научная обоснованность программы обеспечивается прежде всего тем, что комплексное осуществление профилактики правонарушений базируется на положениях 'о взаимосвязи, причинности в сфере социальных явлений, позволяющих вы­явить закономерности возникновения, развития правонарушаемости как со­циального явления, ее взаимосвязи с другими явлениями и процессами.

Комплексность программы профилактики правонарушений должна основываться на всестороннем учете состояния и тенденции правонарушаемости, наиболее значимых негативных социальных и ­экономических явлений.

Конкретность. Данный принцип означает необходимость обозначения в программе совершенно определенных средств (мер), сроков их выполнения и органов или лиц, ответственных за их осуще­ствление.

Согласование различных видов программ предупреждения правонарушений. Настоящий принцип предусматривает сочетание ком­плексного программирования профилактики с программированием инновационного развития, перспективно­го программирования с текущим, комплексных региональных мер различных уровней, комплексной программы с собственными мерами различных субъ­ектов профилактики правонарушений в сфере нормотворчества.

Определение основных направлений программирования. Повышение эффективности планомерной профилактической деятельности требует определения ее основных направлений, нацеленности мер профилактики на решение наиболее важных задач в облас­ти предупреждения: правонарушений.

Ресурсное обеспечение намечаемых мероприятий. Данный принцип оз­начает, что в программу должны включаться лишь такие мероприятия, реа­лизация которых обеспечена необходимыми кадровыми, информационными и материально-техническими ресурсами.

Экономическая целесообразность. Данный принцип означает, что ма­териальные затраты на реализацию программы не должны превышать эконо­мический эффект от его исполнения.

Этапами комплексного обеспечения программы профилактики правонарушений в сфере нормотворчества являются;

– принятие решения о разработке программы;

– создание группы разработчиков (рабочей группы);

– проведение сопоставительного предпрограммного анализа динамики правонарушаемости и влияющих на нее факторов соответственно в регионе, отрасли хозяйствования или трудовом коллективе за определенный период времени, предшествующий составлению программы (обычно 5 лет, 3 года или 1 год);

– определение основных направлений профилактической деятельности, подлежащих отражению в программе;

– составление проекта программы;

– рецензирование проекта программы;

– обсуждение проекта и утверждение программы. Важнейшей частью подготовки Программы является информационное обеспечение.

Понятием информационного обеспечения комплексной программы предупреждения правонарушений охватываются получение необходимой информации, а также ее обработка и использование в процессе реализации программы.

Соответствующая информация необходима для того, чтобы получить представление о состоянии и тенденциях изменений правонарушаемости на объекте программирования, а также о характере и динамике факторов, обусловливающих правонарушаемость. С учетом этого необходимо определить основные направле­ния профилактики и наметить наиболее решительные профилактические ме­ры. Кинформации, используемой при комплексном про­граммировании социальных мер профилактики право­нарушений, предъявляются требования достоверности, комплексности, пол­ноты соответствия закону.

Закон характеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения для укрепления законности и преодоления правового нигилизма, а также специ­фическими правовыми процедурами, отражающими юридические свойства закона. Правовое регулирование посредством законодательной формы поль­зуется в обществе должным авторитетом, к нему существует особое психоло­гическое отношение, оно обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Отсюда возникает необходимость того, чтобы основополагающие во­просы организации и функционирования различных подсистем государствен­ного и муниципального управления оформлялись через законы, причем зако­ны прямого действия, не требующие дополнительных разъяснений, уточне­ний, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и на­ставлений, в которых от содержания законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов Федерации, между которыми, при всей специфике их предмета, должна быть определенная корреляция по це­лям, принципам, адаптации к местным условиям и организационно-правовым связям.

В современной России вроде бы существует понимание данной проблемы. И в самой Конституции дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (см., например, статьи 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч. 5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и др.), и в конституциях, уста­вах субъектов Федерации им уделено серьезное внимание. Необходимо толь­ко этот процесс активизировать и довести до логического завершения.

С позиций Конституции России 1993 г. обширные полномочия по пра­вовому обеспечению законности и преодолению правового нигилизма при­надлежат Президенту Российской Федерации как главе государства (см. статьи 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный ха­рактер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в ус­ловиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, «установительных» правовых нормативных актов. Весьма значимы для государственногои муниципального управления указы и распоряжения Президента России.

Важное значение среди форм правового регулирования отношений законности, профилактики правонарушений в государственном и муниципальном управлении имеют подзакон­ные нормативные акты, представляющие собой нормативный свод компетентных органов, основанный на законе и закону не про­тиворечащий. Среди этих актов различаются: общие федеральные; общие субъектов Федерации; ведомственные; местные, в том числе органов местно­го самоуправления; локальные (внутриорганизационные).

Общие федеральные – это главным образом постановления Правитель­ства РФ по предметам своего ведения (статья 114), в которых устанавливают­ся правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управлен­ческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации (статья 115).

Общие субъектов Федерации – это акты глав и правительств (админист­раций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и ус­тавами регулируют правовые статусы и другие вопросы законности в госу­дарственном и муниципальном управлении на своей территории.

Общие федеральные и общие субъектов Федерации правовые норма­тивные акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

Ведомственные нормативные акты издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведе­ние лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного и муниципального управления (министерство, комитет, служба, агентство, управ­ление и т. д. и т. п.).

Местные, в том числе органов местного самоуправления, нормативные акты издаются местными органами государственной власти и управления, ор­ганами местного самоуправления в пределах своей компетенции по управлен­ческим процессам на территории юрисдикции. К числу таких актов относятся уставы муниципальных образований, решения и постановления органов и должностных лиц местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты издаются госу­дарственными органами и органами местного самоуправления в целях упоря­дочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Это регламен­ты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы.

В правовом обеспечении профилактики правонарушений в государственном и муниципальном управ­лении используется практически все многообразие тех форм, которые прису­щи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.

Органы исполнительной власти России, осуществляя деятельность по исполнению Конституции и законов, принимают акты, которые носят харак­тер подзаконных и соответственно должны не противоречить законодательст­ву. Однако на практике возникает вопрос: какие существуют гарантии того, что правовой акт, в котором находит свое отражение какое-либо управленче­ское решение, будет законным, не нарушающим чьих-либо прав и какие су­ществуют методы предотвращения принятия незаконных актов управления?

Одним из таких и наиболее эффективных методов, является деятель­ность по преодолению правового нигилизма в процессе реализации исполни­тельной власти.

Обеспечение гарантий неприкосновенности гражданина с помощью правозащитной деятельности системы исполнительной власти является од­ним из важных научных положений, развивающих административную юрисдикцию, ее роль в борьбе с правовым нигилизмом. Согласно ст. 22 Конститу­ции России, каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; арест допускается только по судебному решению. В соответствии с КоАП административный арест назначается судьей. В то же время постановление судьи о наложении административного взыскания обжалованию не подлежит и должно быть исполнено с момента его вынесения. Законодатель специально предусмотрел, что постановление приводится в исполнение немедленно по­сле вынесения.

Что же касается вопроса об охране достоинства личности, это требова­ние не находит адекватного закрепления в КоАП, несмотря на то, что статья 21 Конституции России предусматривает: достоинство личности охраняется государством. Подобная норма должна найти себе место при установлении общих положений, на которых базируется административная юрисдикция. Также ее содержание могло бы быть конкретизировано правозащитными по­ложениями (например, свидетель вправе не давать показания против себя и своих близких родственников).

Самостоятельность гражданина в принятии решений, способах защиты его нарушенных прав и интересов означает, что не только государственный орган (должностное лицо) ведет юрисдикционный процесс самостоятельно в пределах своих законных полномочий. Уполномоченные должностные лица соответствующего органа самостоятельно устанавливают факты и другие об­стоятельства[106]. Действительно, они на основании этих фактов и обстоятельств, применяют к конкретному случаю нормативные предписания, принимают решения, обязательные к исполнению. Самостоятельность имеют и физиче­ские лица, принимающие решения о том, какие средства использовать для профилактики правонарушений.

Надо заметить, что органы и должностные лица не вправе переклады­вать свои обязанности по разрешению подведомственных дел и укреплению законности на нижестоящие инстанции. Должностному лицу не нужно полу­чать конкретные указания от вышестоящего должностного лица ни при усло­вии установления им фактов нарушения законности, ни при применении норм права, ни при вынесении решений, ни при наложении взысканий за правона­рушения.

Однако, в отличие от суда, который создан только для осуществле­ния юрисдикционной функции, орган административной юрисдикции входит, как правило, в определенную управленческую систему и тесно связан с ней. Следовательно, влияние ведомства на подчиненный ему орган, принимаю­щий незаконный акт управления, не исключено. Потому объективность рас­смотрения административно-правовых споров обеспечивается путем закреп­ления правовых гарантий в законе. Орган административной юрисдикции рассматривает административное дело и принимает по нему решение само­стоятельно, руководствуясь законом, не нарушая права гражданина не только на самозащиту, но и на участие в правозащитной деятельности.

Как известно, для преодоления правового нигилизма в США наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение американской Конституции. Ее положения исключают возмож­ность разрешения споров, в которых одной стороной выступает учреждение либо, тем более, обе стороны. И, тем не менее, не только суд, но и админист­рация такие споры, в том числе относительно законности актов управления, рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть[107].

Следует еще раз подчеркнуть, что до сих пор в России нет единого ос­новополагающего правового акта, регулирующего государственную политику по правовой защите от правонарушений и предотвращению проявлений правового нигилизма. Между тем нужен не просто акт кодификационного характера (подобный КоАП), а именно про­филактические действительно правозащитные основы, которые вобрали бы воедино многочисленные нормы о нормотворчестве, правовой безопасности субъектов правозащитной деятельности, о борьбе с любыми проявлениями правового нигилизма. Речь идет об акте, который бы четко сформулировал обязанности органов государств