Инновационно-правового управления

(вместо заключения)

 

Для правоприменителей, равно как и для законодателей, осуществ­ляющих правовое обеспечение инновационно-управленческих процессов, важней­шее значение приобретает последовательная реализация идеологии инновационной стратегии, определяющей цели и приоритеты ин­новационно-правового развития государственного и муниципального управления, механизмы его реализации. Инновационную стратегию, основанную на идеологии здравомыслия и человечности, разрабатывают, разумеется, не только законодатели, но и федеральные, региональные и муниципальные органы исполнительной власти. Они дополняют и взаимосо­единяют перспективную стратегию управления в единое целое.

Конечно, все это не дает оснований утверждать: «Власть продолжает делать вид, что ничего страшного не происходит. Складывается впечатление, что общественное мнение ее совершенно не интересует. Сама же власть если и пытается общаться с народом, то ее язык напоминает смесь откровенной лжи и ничего не значащих бюрократических формулировок»[142].

Инновационная стратегия меняет свой характер на разных фазах своего развития. В фазе зрелости, стабильного эволюционного развития, она на­правлена на освоение улучшающих управленческих инноваций. В фазе кри­зиса цель инновационной стратегии – сохранение потенциала для будущего прорыва. В фазе оживления и подъема инновационная стратегия направлена на поддержку освоения и распространения базисных и реализующих их улуч­шающих инноваций, освоение новых управленческих ниш (стратегия инновационно-технологического прорыва). Запаздывание с изменением типа стра­тегии может привести к падению конкурентоспособности управляющей системы, вытеснению ее с передовых позиций.

Здесь нельзя не согласиться с одним выводом Владимира Петровича Петрова: «За последние годы в стране накоплены огромные финансовые ресурсы, которые могут разумно использоваться для развития страны, решения социальных, в том числе и демографических, задач. Наших природных ресурсов и в количественном, и в качественном отноше­нии достаточно для независимого развития. Как бы ни относиться к построенной вертикали власти, но она есть, есть и мощный институт президентства, на который она опирается. Но самое главное, несмот­ря на ощутимую деградацию, духовное здоровье народа окончательно не подорвано. В нем сохранилось понимание необходимости величия России. И это вселяет большие надежды»[143].

В условиях оживления и подъема системы государственного и муни­ципального управления в начале XXI в. основное внимание должно быть со­средоточено на разработке и последовательном осуществлении стратегии прорыва после разразившегося мирового кризиса в экономике и финансах.

Переход на инновационный путь развития государственного и муници­пального управления может быть реализован лишь на основе выработки и реализации долгосрочной стратегии инновационного прорыва в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. Эту стратегию отличают ее важнейшие, основные элементы.

Прежде всего, это – правовое обеспечение стратегии инновационно-технологического прорыва в управлении на основе принятия федерального законодательства об инновационной деятельности и государственной ин­новационной политике в системе управления, ряда законов об инно­вационных программах и проектах, национальной инновационной системе, а также региональных инновационных законов (такие законы уже приняты в ряде субъектов Федерации) и нормативных актов в рамках СНГ и Союза Рос­сия – Беларусь.

Необходимо обеспечение финансовой поддержки выбранных приори­тетов в правовом обеспечении государственного и муниципального управле­ния путем: бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях), разработки и реали­зации инновационных программ и важнейших инновационных проектов; на­логовых и таможенных преференций по инновационным программам и про­ектам, реализующим инновационные приоритеты. Все это будет содейство­вать компенсации повышенных затрат периода освоения принципиально но­вой техники и технологии, уменьшению инновационных рисков.

Надо создать благоприятную среду для инновационно-техноло­гического прорыва в управлении путем развития инновационной инфра­структуры; содействия информационному обеспечению инновационного прорыва посредством создания банков данных, баз знаний, сайтов Интернета по важнейшим законченным научным работам и проектам. Не менее важно обеспечить эффективное кадровое сопровождение реализации инновационных программ и проектов и прежде всего переподготовки и повышения квалифи­кации государственных и муниципальных служащих.

Перечисленные выше направления инновационной стратегии целесо­образно объединять и структурировать в рамках новых управленческих сис­тем и проектов – национальной, региональной, отраслевой, межгосударст­венной направленности. Это позволит получить дополнительный эффект и повысить роль государства в обеспечении инновационно-технологического прорыва.

Стратегия радикального повышения эффективности управления требу­ет создания новых стимулов и условий для продвижения целого ряда направ­лений, и прежде всего, формирования национальной инновационной системы правового обеспечения управления как всей совокупности норм права, поддерживающих инновации в управлении.

Для этого потребуется и принципиально иное качество государствен­ного и муниципального управления, изменение практически всех используе­мых в России технологий. Причем лучшие технологии – это в большинстве случаев и самые эффективные, информационные технологии, самые резуль­тативные итоги управления.

В этой стратегии имеется важнейшее направление – развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности (в частности, в России должен сложиться один из мировых финансовых центров), информационных и других новейших технологий.

Правовая идеология, стратегия здравого смысла и человечности требуют создания со­тен тысяч рабочих мест, использования интеллектуального потенциала лю­дей высокой квалификации. Одновременно право и государство должны ак­тивно содействовать людям в смене профессии, в трудоустройстве или нача­ле собственного бизнеса. И это напрямую зависит от эффективности системы непрерывного обучения и переподготовки кадров, от того, насколько ком­фортными будут условия для занятия малым бизнесом.

Занимаясь всеми этими конкретными направлениями социально-экономической политики, система государственного и муниципального управления концентрирует усилия на создании равных возможностей для людей, формировании мотивации к инновационному поведению, радикаль­ному повышению эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда. Результатом решения всех этих задач должно стать вхождение России в число мировых технологических лидеров.

Естественно, для реализации поставленных целей нужны и совершенно новые правовые требования к государственному и муниципальному управле­нию, которое должно способствовать формулированию четких целей разви­тия и создать систему, ориентированную на их достижение.

Реальные результаты в построении инновационного общества должны стать главным критерием оценки правового обеспечения работы всего госу­дарственного аппарата управления. Речь идет о госаппарате, который не яв­лялся бы в значительной степени забюрократизированной, коррумпирован­ной системой.

Суть дела не только в том, чтобы устранить чрезмерное администра­тивное давление на экономику, которое стало одним из главных тормозов развития. Главное, за счет оптимизации функций и изменения системы пра­вового обеспечения надо создать мотивацию эффективной деятельности ве­домств и отдельных чиновников, создать конкурентные условия для привле­чения на госслужбу лучших кадров, при этом повысить их ответственность перед обществом.

Одной из главных проблем правового обеспечения управления остается преодоление чрезмерной централизации последнего. Разве правильной была ситуация, когда элементарные решения принимались в Правительстве меся­цами, а то и годами.

Правительство должно стать центром выработки идеологии и стратеги­ческих планов, утверждать федеральные программы с четкой постановкой задач, критериями оценки, объемом необходимых правовых и материальных ресурсов.

Министерства должны реально управлять вверенными им ресурсами, самостоятельно издавать необходимые для этого нормативно-правовые акты.

Чертами стратегической системы государственного и муниципального управления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны. В основе его деятельности должно стать эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций.

Многочисленные учреждения и организации в этой системе призваны быть адекватными рынку, должны получать оплату за результат, а не за факт своего существования. Их руководители должны нести персональную ответ­ственность за качество управления.

Веление времени – упрощение налоговой системы, минимизация воз­можности произвольного толкования законодательства, ввод стимулов для развития инновационного управления.

Важный элемент работы по осуществлению правовой идеологии здравомыслия и человечности – формирование независимой и высокоэф­фективной судебной власти как безусловного гаранта защиты прав человека, гражданина, служащего, предпри­нимателя, в том числе от произвола чиновников-коррупционеров.

Важнейшим аспектом модернизации государственного и муниципаль­ного управления на основе настоящей идеологии является проведение эффективной региональной и муници­пальной политики. Наступает новый этап региональной политики, позволяющий каждому региону иметь необходимые и достаточные правовые ресурсы для обеспече­ния достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверси­фикации экономики территорий.

Важную роль здесь играет работа по формированию новых центров со­циально-экономического развития: в Поволжье, на Урале, Юге России, в Си­бири и на Дальнем Востоке, – а также создание сети инновационных терри­ториально-производственных комплексов (кластеров), совершенствование транспортной и энергетической инфраструктуры.

Безусловно, будущее российской политической системы определено стремлением современного человека, народов в России, миллионов граждан страны к индиви­дуальной свободе и социальной справедливости. Демократическое государ­ство должно стать эффективным инструментом самоорганизации граждан­ского общества с помощью просветительской деятельности, воспитания гра­жданской культуры, через повышение роли неправительственных организа­ций, уполномоченных по правам человека, общественных палат и, конечно, за счет развития российской многопартийной системы.

Все общественные силы страны должны действовать по жизненно важ­ному принципу здравого смысла и человечности: ничего – в ущерб России и ее гражданам, все – для блага страны, для ее национальных интересов, для благополучия и безопасности каждого гражданина в России.

Для укрепления национальной безопасности в целом необходима эффективная стратегия строительства Вооруженных Сил – с учетом совре­менных вызовов и угроз интересам нашей страны. Мир становится сегодня не проще, а сложнее и жестче. Мы наблюдаем, как, прикрываясь высокими лозунгами свободы, открытого общества, подчас уничтожаются суверенитет стран и целых регионов. Под громкую риторику о свободе торговли и инве­стиций в самих развитых экономиках и странах усиливается политика про­текционизма.

Разворачивается и ожесточенная борьба за ресурсы. Во многих кон­фликтах, внешнеполитических акциях, дипломатических демаршах просмат­ривается растущий интерес внешнего мира к России и Евразии в целом.

Разумеется, что только консолидированное, объединенное общим уст­ремлением общество сможет ее реализовать в полной мере.

У россиян сформировано понимание того, каким образом и за счет ка­ких ресурсов страна будем решать новые масштабные, грандиозные задачи.

Прежде всего труд в инновационно-управленческой сфере, благодаря своей творческой и интеллектуальной природе, приобретает капитальные черты и претендует на равноправные отношения со сферой инновационной экономики. Отражением этих процессов стало введение в научный оборот понятия «человечность» наряду с понятием «человеческий капитал»[144], полу­чившее в настоящее время широкое распространение.

Обычно человеческий капитал трактуется как воплощенный в человеке запас способностей, знаний, навыков и мотиваций. Его формирование, по­добно накоплению физического или финансового капитала, требует отвлече­ния средств от текущего потребления ради получения дополнительных дохо­дов в будущем. К важнейшим видам человеческих инвестиций относят обра­зование, миграция, информационный поиск, рождение и воспитание детей и др.

Человеческий капитал оказывает серьезное воздействие на формирова­ние стратегии здравого смысла и человечности в системе государственного и муниципального управления. Благодаря ей изменилось отношение общества не только к вложениям в человека, но и в «очеловечение» воздействий управляющей системы на гражданина. В них научились видеть, наряду с ин­вестициями, обеспечивающими производственный эффект, человека с его потребностями и запросами. Это обеспечило теоретическое обоснование для ускоренного развития системы подготовки кадров, повернувшейся лицом к человеку, во многих странах мира.

Под влиянием человеческого капитала, единства здравомыслия и чело­вечности происходит определенная переориентация социальной политики в сторону человечности управляющей системы. В частности, программы под­готовки кадров нового поколения стали рассматриваться как эффективное средство, более предпочтительное, чем существующая система.

Однако не лишено оснований мнение тех ученых, которые считают, что рассматривать творческий и интеллектуальный труд в форме человече­ского капитала не совсем корректно, поскольку при этом извращается смысл происходящих процессов, подрываются основы развития неотчужденных форм человеческой деятельности, формируется противоречие между стрем­лением человека к самореализации и необходимостью превращать себя в ис­точник дохода. По сути же, человеческий капитал без здравомыслия и чело­вечности – это способ поглощения капиталом интеллектуальных и человече­ских качеств творческой личности.

Только ясное представление всех преимуществ и недостатков трактов­ки человечности посредством понятия «человеческий капитал» позволит сформировать адекватную картину развития инновационно-управленческой системы в XXI веке.

Формирование человечности и человеческого капитала связано в ос­новном с процессом образования, хотя не менее значимы различные социо­культурные факторы (семья, политика, право, религия, культура, мораль) и системы жизнеобеспечения (здравоохранение, жилищно-коммунальное хо­зяйство, транспорт, связь и т. д.).

Инновационно-правовое обеспечение государственного и муниципаль­ного управления предъявляет особые требования к подготовке кадров. Безус­ловно, необходимы высокие качества и уровни образования для усвоения и поддержания постоянного потока нововведений в управлении. Обеспечива­ются инновации в этом процессе проблемно-ориентированным обучением, формированием научно-практических сетей, многообразием форм подготов­ки, переподготовки и повышения квалификации обучающихся. Вуз при этом становится своеобразным центром кристаллизации национальной инноваци­онной системы, интегрирующей в единое целое образовательные учрежде­ния, научные организации, органы государственной власти и местного само­управления.

Все большее число вузов ориентируется на стратегию инновационного развития, происходит выравнивание их положения и усиление конкуренции между ними, усиливается роль региональных вузов в реализации стратегии здравомыслия и человечности. Именно они, скорее всего, составят основу ре­гиональных инновационных комплексов, трансформируясь в исследователь­ские университеты.

Роль образовательной системы не исчерпывается участием в формиро­вании человеческого капитала. Велико ее значение и в процессе реализации этого капитала. Именно здесь на первый план выходят две проблемы.

Первая – восприимчивость управления образованием как частью сис­темы государственного и муниципального управления к инновациям и соот­ветственно востребованность человечности и всех человеческих ресурсов в данной системе.

Вторая – возникновение определенного запаздывания реакции общест­ва на отставание в развитии здравомыслия и человечности в системе подго­товки кадров на запросы инновационно активной системы государственного и муниципального управления. Воспитание человечности с помощью этого капитала можно обеспечить за счет ориентации вузовской системы, кадров и всей молодежи на инновационную активность.

Необходимость в этом деле инновационного прогнозирования обу­словлена рядом факторов. Во-первых, периодическими изменениями рыноч­ной конъюнктуры, ростом требований к качеству услуг, оказываемых орга­нами управления, их служащими, жесткой конкуренцией на образовательном рынке. Здесь, кто предвидит будущие перемены и своевременно адаптирует­ся к ним, тот приобретает устойчивость развития и вознаграждается за дос­тигнутый результат.

Во-вторых, появляются новые возможности для инновационного об­новления процесса управления, которые предоставлены постоянно воз­никающими новыми правовыми идеями. Важно правильно оценить их перспективность и эффективность, положив их в основу инновационных проектов нормативных правовых актов и программ, своевременно включиться в освоение и распространение страте­гических требований – обеспечения, развития здравого смысла и человечно­сти в управлении.

В-третьих, важнейшим элементом функционирования системы госу­дарственного и муниципального управления являются институциональное обновление и расширение понятийного аппарата управления. Прогнозирование иннова­ций служит своего рода компасом, который позволяет направить правовые нормы в нужном направлении, обеспечивающем перспективную конкуренто­способность всей системы государственного и муниципального управления.

Вместе с тем инновационное прогнозирование нередко оказывается ма­лоэффективным по причине отсутствия стратегического мышления лиц, при­нимающих управленческие решения, – чрезмерно поглощенных текущими заботами и теряющих перспективу; их слабой прогностической инновацион­ной подготовкой; использованием устаревшей методологии прогно­зирования. Особенно заметно эти недостатки проявились в России 90-х го­дов ХХ века вследствие чрезмерного упования на стихийно-рыночной механизм и свертывания государственной поддержки базисных инноваций в правовом обеспечении государственного и муниципального управления.

Главное, что не было учтено – в условиях глобализации инновационное прогнозирование носит интеграционный характер. Ни одна страна не может добиться инновационного лидерства по всему фронту без государственного управления.

Нужно оценивать сдвиги в структуре глобального инновационно-технологического пространства, учитывать возможности и перспективы объ­единения усилий для осуществления базисных инноваций в рамках интегра­ционных объединений (Европейского союза, СНГ, ЕврАзЭС), чтобы определить правильную стратегию среднесрочной и долгосрочной инновационной политики.

Разрабатываемые инновационные прогнозы в глобальном масштабе обычно охватывают одно или несколько ключевых направлений перспектив­ного развития, среди которых правовому обеспечению управления не остает­ся места.

Инновационное обеспечение прогнозирования в государственном и муниципальном управлении, определяемое Концепцией долгосрочного соци­ально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, занима­ет одно из ключевых мест при реализации поставленной стратегической цели перехода на инновационный путь развития страны на основе избранных при­оритетов и создания национальной инновационной системы. Для этого по­требуется полное и четкое правовое регламентирование инновационного прогнозирования в составе социально-экономических и научно-технических долгосрочных и среднесрочных прогнозов.

Разработка инновационных прогнозов развития системы государствен­ного и муниципального управления в контексте здравомыслия и человечно­сти должна осуществляться на альтернативной основе учеными, научными организациями как посредством заказов государственных органов и муници­пальных организаций, так и по собственной инициативе.

Наряду с тем необходимы разработка научной методологии инноваци­онного прогнозирования, формирование квалифицированных научных кол­лективов, которые, владея такой методологией, могут систематически гото­вить прогнозы относительно реализации стратегии здравомыслия и человеч­ности на разных уровнях, проводить инновационно-технологическую экспертизу инвестиционных проектов и программ.

В системе переподготовки и повышения квалификации топ-менеджеров, государственных и муниципальных служащих целесообразно расширять обучение специалистов в области инновационного развития сис­темы управления.

Необходимо также изучение национального и зарубежного опыта ин­новационного прогнозирования. Причем надо учитывать особенности прогнозирования инновационного развития на региональном и муниципальном уровнях. Нужны инновационные прогнозы по макрорегионам (федераль­ным округам). Они являются частью национального прогноза и обеспечива­ют увязку инновационных прогнозов, разрабатываемых регионами с учетом их специфики и прогнозов федерального уровня.

Региональные, межрегиональные (по федеральным округам) инноваци­онные прогнозы должны обеспечить увязку национальных приоритетов ин­новационного развития системы управления с приоритетами данного региона (фе­дерального округа), учитывая при этом структуру населения, критические ситуации, пути их решения и не упуская из виду межрегиональные связи, со­стояния кадрового потенциала. Главным ориентиром должны стать макси­мально возможные темпы роста благосостояния населения при имеющихся ограничениях. Здесь также разрабатываются сценарии инновационного раз­вития.

На межрегиональном и межмуниципальном уровнях инновационные прогнозы на среднесрочную и долгосрочную перспективу необходимы не только для крупных промышленных и научно-технических центров, наукоградов, инновационно-внедренческих зон. Они могут охватывать широкий круг управленческих проблем по сравнению с региональными прогнозами. В то же время надо учитывать специфику структуры и взаимосвязей субъектов Федерации и муниципальных образований.

В федеральных округах, регионах и муниципальных образованиях, за­нимающихся инновационным прогнозированием, необходимо иметь специ­альные подразделения, занятые разработками и заказами научным организациям сценарных инновационных прогнозов развития управления. Такие под­разделения должны иметь надежное кадровое и информационно-правовое обеспечение.

Целесообразно разработать и внедрить комплексный механизм право­вого обеспечения перехода управленческой системы к инновационному типу развития, а его систему – проверить по ряду критериев. Он призван реализовывать всю целостную совокупность функций государства по отноше­нию к инновационной деятельности, охватывать своим влиянием все стадии воспроизводства управленческих инноваций-ресурсов. Также необходимо четкое согласование в нем форм и методов действий всех ветвей и уровней управления, дополняющих друг друга и образующих единый системный ор­ганизм – правовое управление.

Механизм правового обеспечения должен оптимально сочетаться с механизмом рыночной самоорганизации, инновационной деятельностью всех органов управления, не допуская попыток их подмены – наоборот, развивая и совершенствуя их регулирующие возможности.

Данный механизм надлежит сделать дифференцированным с учетом специфики инновационной деятельности на различных уровня управления и с учетом разнообразия их правовых взаимосвязей, полного соответствия це­лям, задачам и направлениям государственной инновационной политики.

Правовой основой данного механизма является развитие положений и норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов «О науке и государственной научно-технической политике», «О государственном про­гнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», «Патентный закон», Налоговый, Гражданский, Бюджетный, Зе­мельный и Таможенный кодексы Российской Федерации, нормативных актов Президента Российской Федерации в области науки, технологий и иннова­ций, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации в области регулирования прав на результаты интеллектуальной деятельности.

Правовая основа развития системы управления может быть конкретизирована не только на этапах, но и на уровнях власти (федеральном, региональном, муниципальном) с целью ускоренного развития ин­новационно-активных управленческих систем.

Следует выделить в составе основных направлений правового регу­лирования перевода системы управления на иновационный путь развития кон­трольную, координационную, регулирующую, мотивационную, социальную, управленческую, аналитическую, защитную, направляющую функции.

Федеральные, региональные и муниципальные целевые научные и ин­новационные программы и проекты, которые являются в большинстве своем комплексными, представляют собой увязанные по содержанию, срокам, ре­сурсам и месту проведения мероприятий, действий, направленных на дости­жение системной научно-инновационной цели. Данные программы и проек­ты позволяют привлекать частные инвестиции, целенаправленно координи­ровать работу многих организаций, предприятий, корпораций, отраслей, ре­гионов по решению наиболее важных задач в деле обеспечения инновацион­ного развития системы управления

Государственные стандарты и сертификаты, инновационный монито­ринг гарантируют от имени государства качество, безопасность, экологиче­скую чистоту воспроизводимых услуг, прежде всего инновационных.

В свою очередь государственное планирование и прогнозирование по­зволяют наиболее направленно реализовать организационную, уп­равленче­скую, регулирующую, экономическую, направляющую функции го­сударства в научно-технической и инновационной деятельности.

Независимая юридиче­ская экспертиза, государственный протекцио­низм в области создания норма­тивно-правовой базы инновационной управ­ленческой деятельности направ­лены на поддержку отечественных произво­дителей наукоемкой, инноваци­онной продукции, тем более если она способ­на сформировать собственные ниши самых различных форм (госзаказ, льгот­ное таможенное правило и та­рифы, налоговые льготы, госгарантии, полити­ческие меры, государственная поддержка экспорта инновационной продук­ции с защищенными правами на интеллектуальную собственность и пр.).

Переход к инновационно-правовому обеспечению системы управления силь­но повлиял на управленческие отношения: на характер менеджмента на всех уровнях управления и на содержание правового регулирования настоящей системы. Обозначился переход к новым концепциям так называемого инно­вационного управления как особой функции и особого типа управления.

Новые требования предъявляются к механизму правового обеспечения системы государственного и муниципального управления. Этот механизм должен быть комплексным, охватывающим своим влиянием все функции го­сударства, все стадии и уровни инновационного типа развития управления на основе идеологии здравомыслия и человечности.