ОБСЕ- ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Хотя официальной датой возникновения СБСЕ считается 1 августа 1975 г., когда собравшиеся в Хельсинки главы государств и правительств 35 стран Евро-

пы и Северной Америки подписали Заключительный акт СБСЕ, механизм Совещания начал складываться, как минимум, на пять лет раньше. По крайней мере, именно с 1970 г. в Женеве проходили многосторонние переговоры между Советским Союзом и рядом стран Западной Европы, способствовавшие созданию благоприятной атмосферы для созыва Хельсинского совещания. Можно даже сказать, что СБСЕ стало своего рода побочным эффектом этих переговоров, которые привели к подписанию целого ряда договоров, в том числе, четырехстороннего соглашения по Берлину, Договора об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1) и договоров об отказе от применения силы и признания нерушимости границ между ФРГ, ГДР, Польшей, Чехословакией и Советским Союзом. В контексте этих позитивных перемен, свидетельствовавших о смягчении конфронтации Востока и Запада, стало возможным начать процесс многосторонних консультаций в Хельсинки, имевших целью «содействие улучшению отношений между государствами-участниками и обеспечение условий, в которых их народы могут жить в мире, будучи ограждены от любой угрозы покушения на их безопасность». Эти консультации стартовали в ноябре 1972 г. и завершились в июле 1973 г. договоренностью о Заключительных рекомендациях (называемых также «Голубой книгой»). В Заключительных рекомендациях содержались положения, касающиеся организации СБСЕ, его повестки дня, состава участников, даты и места проведения переговоров, правил процедуры и порядка финансирования. Принять участие в переговорах были приглашены все европейские государства, Соединенные Штаты Америки и Канада. Процесс СБСЕ, таким образом, изначально носил надблоковый характер и был первой попыткой обозначить контуры модели безопасности, приемлемой для Европы в целом.

Первый этап совещания проходил в Хельсинки с 3 по 8 июля 1973 г.; в нем приняли участие министры иностранных дел 35 государств (включая все европейские страны, кроме Албании). Второй этап, на котором в основном велась работа над хельсинкским Заключительным актом, продолжался до июля 1975 г. Третий этап, проходивший в Хельсинки, начался 30 июля 1975 г. и завершился подписанием Заключительного акта 1 августа 1975 г.

Хотя подписание Заключительного акта и стало определенным шагом вперед на пути к созданию системы общеевропейской безопасности, многочисленные противоречия между СССР и его западными партнерами привели к тому, что на ранних этапах своего существования СБСЕ функционировало с крайне низкой степенью эффективности. Если брать за основу принятую большинством исследователей периодизацию деятельности СБСЕ/СБСЕ, то в 1975-1990 гг. СБСЕ являлось в большей мере инструментом публичной дипломатии, нежели действующим компонентом политики европейской безопасности. На первом этапе (ноябрь 1972 — август 1975) в рамках СБСЕ сложилась система «трех корзин», т.е. трех больших блоков проблем, подлежавших обсуждению на совещании в соответствии с консенсусными договоренностями, которые охватывали все сферы межгосударственных отношений. К первой корзине относились вопросы собственно политической безопасности и контроля над вооружениями, ко второй — развитие сотрудничества в области экономики, науки и техники, окружающей среды, к третьей — сотрудничество в гуманитарной и других областях (общественные контакты, информация, культура, образование), а также права человека. В условиях продолжавшегося (хотя и несколько смягчившегося) противостояния двух идеологических систем основной акцент в первый период

существования СБСЕ был перенесен именно на проблемы «третьей корзины». Такая ориентация СБСЕ отвечала, в первую очередь, интересам Запада, стремившегося получить дополнительные рычаги давления на государства коммунистического блока, и, до некоторой степени, не противоречила интересам Советского Союза и стран Варшавского Договора, которые, подписав Заключительный акт, не только укрепляли свои позиции на международной арене, но и приобретали определенное политическое реноме. Кроме того, для Советского Союза и государств Восточной Европы большое значение имело развитие экономических и научно-технических связей с Западом. В этих условиях вопросы, связанные непосредственно с безопасностью («первая корзина») отодвигались на второй план, а часто и вовсе затушевывались.

В ранних документах СБСЕ настойчиво подчеркивается неконфронтаци- онный характер создававшейся системы безопасности: так, например, в тексте Заключительных рекомендаций консультаций в Хельсинки (8 июня 1973 г.) содержится следующая формулировка: «В своей работе Комиссия [по вопросам, относящимся к безопасности в Европе — К.Б.] будет исходить из предпосылки, что укрепление безопасности в Европе не направлено против какого бы то ни было государства или континента и должно являться важным вкладом в дело мира и безопасности во всем мире»4.

Таким образом, уже на самых ранних этапах существования СБСЕ/ОБСЕ акцентировалась основная особенность этой новой структуры европейской безопасности, принципиально отличавшая Хельсинкский процесс от многочисленных блоковых структур, обеспечивающих так называемую конфронтационную, или «классическую», безопасность, подразумевающую готовность объединиться против конкретного или абстрактного внешнего врага. СБСЕ было изначально нацелено не на отражение угрозы извне, а на предупреждение угрозы изнутри самой системы. Только такая система кооперативной безопасности могла обеспечить выход за пределы жестких рамок «ядерной дипломатии», в которых вынужденно протекал диалог Востока и Запада в годы «холодной войны». Однако отсутствие стройной концепции безопасности и перекос всей конструкции СБСЕ в сторону «третьей корзины» обусловили явную недооценку государствами-участниками Хельсинкского совещания потенциальных очагов нестабильности в Европе, что привело впоследствии к ряду серьезных кризисов и во многом подорвало доверие к концепции кооперативной безопасности как таковой.

Второй этап деятельности СБСЕ охватывает период с августа 1975 по январь 1989 г. И в этот период стержнем процесса СБСЕ, который, по мнению многих наблюдателей, начал заметно пробуксовывать, оставалась острая дискуссия по вопросам так называемого человеческого измерения — к нему относились проблемы прав человека, контактов между людьми, эмиграции, воссоединения семей, заключения браков между гражданами различных государств, создания нормальных условий для работы журналистов и т.д. Этот период характеризуется активизацией деятельности многочисленных правозащитных организаций, подъемом диссидентского движения в государствах коммунистического блока, во многом инициированного «духом Хельсинки», и, как следствие, обострением конфронтации Востока и Запада (кризис разрядки). В крайне неблагоприятных условиях, когда идеологическая дуэль двух сверхдержав — СССР и США — ставила под сомнение целесообразность существования самой системы СБСЕ, состоялись Белградская встреча 1977 г. и Мадридская встреча представителей

государств — участников СБСЕ 1980-1983 гг. Хотя эти встречи не стали яркими вехами в истории Хельсинкского процесса, они продемонстрировали готовность целого ряда государств-участников сохранить и развить новые тенденции в сфере европейской безопасности, берущие начало в Заключительном акте 1975 г. Делая небольшие, порой едва заметные шаги вперед по пути своей институцио- нализации, СБСЕ сумело преодолеть один из самых глубоких кризисов за всю недолгую историю своего существования5. Позитивные тенденции в развитии Хельсинкского процесса ярко проявились в ходе встречи представителей государств — участников СБСЕ в Вене (1986-1989 гг.), которая проходила уже в новой международной обстановке, резко отличавшейся от атмосферы Мадрида или Белграда. Процесс перемен, начавшийся в СССР с приходом к власти М. Горбачева, затронул на первых порах как раз внешнеполитическую сферу («новое мышление»). Это привело к резкому прогрессу ряда инициатив СБСЕ, в том числе и так называемого документа по мерам укрепления доверия и безопасности (МДБ)6, ставшего первым крупномасштабным достижением политики контроля над вооружениями в Европе. Венская встреча была более плодотворной, чем предыдущие, и характеризовалась резким снижением уровня конфронтации между Востоком и Западом по проблемам «третьей корзины». Наметившееся достижение взаимопонимания по целому ряду дискуссионных проблем, служивших ранее поводом для ожесточенных дебатов, сопровождалось достаточно четко прослеживаемой боязнью скатиться назад, к идеологическим баталиям Мадрида и Белграда. Именно этим, по-видимому, объясняется тенденция избегать четких и конкретных заявлений в официальных документах, ставшая к моменту окончания Венской встречи характерной чертой СБСЕ. Главной причиной, обусловившей ярко выраженное стремление СБСЕ обходить «острые углы», разумеется, являлся принцип консенсуса, в соответствии с которым любое государство-участник, будучи несогласным с тем или иным положением итогового документа встречи могло отказаться от его подписания и тем самым автоматически поставить все мероприятие под угрозу срыва. Новые надежды, связанные с потеплением международной обстановки, были слишком привлекательны, чтобы рисковать судьбой Хельсинкского процесса. Поэтому СБСЕ практически никак не отреагировало на перемены в Центральной и Восточной Европе, которые были уже более чем очевидными к моменту подписания итогового Венского документа, предпочитая сохранять видимость единодушия. Цена этого выбора оказалась достаточно высокой — СБСЕ как система кооперативной безопасности оказалась неспособной к распознаванию и локализации очага конфликта в зоне своего влияния.

Третий период деятельности СБСЕ охватывает начало 1990-х годов. В это время начал набирать силу процесс институционализации СБСЕ, трансформации ее из регулярно заседающего нормотворческого собрания в организацию, претендующую на ряд оперативных функций (вплоть до проведения миротворческих операций); тогда же на волне общего энтузиазма возникает и становится популярной идея о превращении СБСЕ в своего рода «европейскую ООН», о формирова-

U U 1 U U 1—1

нии действенной системы неконфронтационной безопасности для всей Европы без разделительных линий. Важной вехой на этом пути стала специальная встреча глав государств и правительств стран-участниц СБСЕ 19-21 ноября 1990 г. в Париже. Она стала первым «незапланированным» мероприятием в рамках СБСЕ, так как, согласно принятым в Вене решениям, очередная встреча представителей

государств-участников СБСЕ должна была состояться в 1992 г. в Хельсинки. Однако стремительно меняющаяся политическая обстановка в Европе, роспуск Варшавского Договора и объединение Германии создали предпосылки для структурной перестройки системы СБСЕ, которая получала исторический шанс

1 1 U U U U

стать эффективно действующей организацией, способной оказывать влияние на реальные политические процессы. На встрече был принят ряд решений по ин- ституционализации СБСЕ в целях «активизации консультаций на всех уровнях». В частности, были созданы такие органы СБСЕ, как Совет министров иностранных дел (СМИД) — центральный форум для политических консультаций в рамках процесса СБСЕ, собирающийся с периодичностью не реже одного раза в год, Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), в функции которого входила подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, а также обзор текущих вопросов, Секретариат (в Праге) для административного обслуживания дополнительных консультаций представителей государств-участников, Центр по предотвращению конфликтов (в Вене) для оказания Совету содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов, Бюро по свободным выборам (в Варшаве)8 для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках, а также Парламентская ассамблея СБСЕ. В принятой на встрече Парижской хартии для новой Европы, по сравнению с предыдущими документами СБСЕ, цели и задачи Совещания излагались более конкретно и с учетом происходящих на континенте перемен. Были отмечены некоторые новые направления деятельности СБСЕ, такие, как сотрудничество в вопросах, касающихся национальных меньшинств и в деле защиты демократических институтов от действий, нарушающих независимость, суверенное равенство или территориальную целостность государств-участников. Хотя и в крайне обтекаемой форме, но получил отражение факт существования новых угроз политической стабильности в Европе, не связанных уже с противостоянием восточного и западного блоков. Особое внимание было уделено проблеме мирного урегулирования споров9. Наконец, важным итогом Парижской встречи было выделение в отдельную задачу СБСЕ создание механизма по предотвращению и урегулированию конфликтов между государствами, частично реализованную впоследствии на Берлинском (1991) заседании Совета министров СБСЕ.

Таким образом, в Париже были заложены необходимые предпосылки для создания в рамках СБСЕ структур, способных решать задачи, связанные с предотвращением и мирным урегулированием конфликтов. Однако структуры эти первоначально являлись скорее символами перемен в процессе СБСЕ, нежели реально действующими институтами. Слабость новых институтов СБСЕ ярко проявилась уже на первом этапе балканского кризиса, заставшего СБСЕ в буквальном смысле этого слова врасплох (так же, как и ЕС). Попытки Берлинского (1991 г.) СМИД повлиять на разворачивавшиеся в Югославии события ярко высветили беспомощность СБСЕ перед лицом реальной опасности, возникшей в зоне ее ответственности. Заявление Берлинского СМИД о ситуации в Югославии, также как и большинство других официальных заявлений СБСЕ первого периода югославского конфликта (вплоть до приостановления членства СРЮ в СБСЕ в 1992 г.), выдержанное в чрезвычайно обтекаемых выражениях, не оставляло сомнений в том, что ни о каком давлении со стороны не может быть и ре- чи10. Однако на том же Берлинском заседании СМИД был одобрен механизм консультаций и сотрудничества для чрезвычайных ситуаций (Берлинский меха-

низм), представлявший собой первую и достаточно робкую попытку СБСЕ выработать инструменты для воздействия на внутренние дела государств- участников. Создание этого механизма, предусмотренного в Парижской хартии для новой Европы, находилось в тесной связи с вопросом об урегулировании споров мирными средствами (в хартии обе задачи были объединены в один абзац), но представляло собой шаг вперед по пути дальнейшего усиления СБСЕ и

1 U 1—1 U U

расширения сферы его полномочий. Берлинский механизм мог быть задействован любым государством-участником, заручившимся поддержкой 12 и более стран-членов СБСЕ и предполагал немедленную активизацию консультаций по урегулированию критических ситуаций, возникающих, например, вследствие нарушения принципов Заключительного акта или действий, угрожающих миру, безопасности и стабильности.

У Берлинского механизма были свои положительные и отрицательные стороны. Решения Совета министров СБСЕ в Берлине по действиям в условиях чрезвычайных ситуаций обозначили тенденцию отхода от принципа консенсуса, являвшегося основным тормозом на пути создания эффективной организации, занимающейся вопросами безопасности и урегулирования конфликтов. Тем не менее первая же попытка применить Берлинский механизм на практике потерпела фиаско. На следующий день после провозглашения независимости Словенией и Хорватией (26 июня 1991 г.) министры иностранных дел Западноевропейского союза (ЗЕС) встретились в Виандене (Люксембург) для обсуждения возможных действий со стороны структур безопасности объединенной Европы в отношении событий в Югославии. На совещании не было предложено никаких практических мер по урегулированию ситуации, за исключением призыва ко всем участникам конфликта избегать насилия и «уважать» Хельсинкскую декларацию. Министры иностранных дел ЗЕС по инициативе и под сильным нажимом Германии приняли решение обратиться к СБСЕ с призывом применить механизм действий в условиях чрезвычайных ситуаций, что предусматривало отправку в Югославию специальной группы для расследования на месте. Ничего подобного, однако, не произошло. Оформленный за неделю до принятого в Виандене решения Берлинский механизм так и не был применен на практике. Основная интрига вокруг урегулирования набиравшего обороты югославского кризиса развернулась в рамках более эффективного европейского института — Евросоюза. С одной стороны, возглавить процесс мирного урегулирования стремилась Германия, не делавшая секрета из своих симпатий к курсу Загреба и Любляны на отделение от Югославии. Федеральный канцлер Г. Коль призывал глав государств-членов ЕС признать право наций на самоопределение, приводя в пример прецедент воссоединения двух Германий годом раньше. Занимая откровенно антисербскую позицию, Г. Коль настаивал также на замораживании обещанной ранее федеральным властям в Белграде экономической помощи ЕС в размере 1 млрд. долл. Противоположной точки зрения придерживались Великобритания, Франция, Италия и Испания, считавшие, что угрозу приостановления экономической помощи СФРЮ следует использовать в качестве инструмента сохранения целостности страны, и что именно эта задача должна стать приоритетной для ЕС11. Единой позиции выработать не удалось, точно так же, как и не удалось в полной мере разграничить функции и сферы ответственности между различными институтами, оперирующими на пространстве европейской безопасности.

В острой конфликтной ситуации оказались нереальными определенные механизмом сроки для сбора информации и проведения консультаций. КСДЛ в силу различия позиций государств-членов СБСЕ не смог выступить с жесткими требованиями прекращения военных действий, ограничившись принятием документа по Югославии, выдержанного в духе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН с многочисленными рекомендациями и замечаниями. Кроме того, слабость СБСЕ была обусловлена еще и тем, что оно не имело полномочий заставить то или иное государство выполнять свои решения.

Первая неудачная попытка СБСЕ реализовать свой потенциал в сфере предотвращения региональных конфликтов на европейском континенте не обескуражила энтузиастов создания системы кооперативной безопасности, альтернативной существующим блоковым объединениям. Московское совещание по человеческому измерению (сентябрь-октябрь 1991 г.) и особенно Хельсинкская встреча 1992 г. подтвердили стремление ряда стран придать процессу СБСЕ принципиально новое качество, предполагавшее превращение СБСЕ из форума для преимущественно политического диалога между государствами- участниками в организацию по поддержанию военно-политической стабильности и развитию сотрудничества на евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока. На Московском совещании впервые был разработан принцип «consensus minus one». Первоначально он был предложен в качестве одного из сервисных инструментов Московского механизма человеческого измерения, предполагавшего назначение миссии докладчиков СБСЕ в составе до трех экспертов «для рассмотрения или содействия решению» на территории любого государства-участника вопросов, относящихся к человеческому измерению. Такая миссия могла назначаться и без учета мнения того государства, куда она направлялась. Для этого стороне, считавшей, что выполнение положений, относящихся к человеческому измерению СБСЕ в каком-либо из государств-участников, находится под особо серьезной угрозой, достаточно было заручиться поддержкой по меньшей мере девяти других членов СБСЕ. Одобрив принцип «consensus minus one», московская сессия Конференции по человеческому измерению СБСЕ сделала шаг вперед на пути формирования эффективной структуры, которая могла быть использована для предотвращения конфликтных ситуаций. Институт миссий экспертов и наблюдателей в области человеческого измерения оказался в результате жизнеспособнее, чем многие другие пилотные проекты СБСЕ, что было доказано на практике в различных регионах Центральной и Восточной Европы, а также Закавказья и Средней Азии.

Встреча глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки 9-10 июля 1992 г. («Хельсинки-2») во многом стала определяющей для дальнейшего развития концепции новой архитектуры европейской безопасности. Новые вызовы, среди которых первое место занимали региональные конфликты, заставили пересмотреть многие подходы к обеспечению безопасности на континенте. Согласно пункту 22 Декларации Хельсинкского саммита 1992 г., СБСЕ является форумом, определяющим направление процесса формирования новой Европы и стимулирующим этот процесс. Впервые СБСЕ обозначило себя как «региональную организацию» в духе главы VIII Устава ООН, ответственную за поддержание военно-политической стабильности и развитие сотрудничества в евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока.

Решения Хельсинки-2 были, в основном, направлены на превращение СБСЕ из представительного форума для дискуссий по проблемам европейской безопасности в мощную организацию с целым рядом оперативных функций. Однако реально на этом пути мало что было сделано. Одним из немногих решений саммита, воплощенных в жизнь и обогативших потенциал СБСЕ, стало создание поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.

На Будапештской встрече на высшем уровне (декабрь 1994 г.) заявленные в Хельсинки-2 новации практически не получили дальнейшего развития. Вместо этого государства — участники СБСЕ начали обсуждение вопроса о том, какой должна быть модель безопасности в XXI в. Предполагалось, что создание такой модели должно предшествовать трансформации СБСЕ в организацию, контуры которой были намечены в Хельсинки-2. Государства-участники выразили озабоченность тем, что в регионе СБСЕ продолжаются вспышки военных действий, случаи нарушения прав человека, дискриминация в отношении национальных меньшинств. Признав необходимость решительных действий в связи с широкомасштабным несоблюдением принципов и обязательств, принятых в рамках СБСЕ, они декларировали, что СБСЕ является одним из главных инструментов в деле раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов в регионе. Хотя в тексте Декларации Будапештской встречи было отражено стремление государств-участников систематизировать и перевести на более практическую основу сотрудничество с европейскими и другими регио-нальными и трансатлантическими организациями и институтами, первые реальные шаги в этом отношении были сделаны только три года спустя на заседании СМИД ОБСЕ в Копенгагене. На саммите был утвержден «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе. Наконец, государства-участники признали, что резкое возрастание роли СБСЕ в формировании общего пространства безопасности в Европе позволяет переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), что, впрочем, не изменяет ни характера обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов.

Обсуждение модели безопасности для XXI в. продолжалось и на Лиссабонском саммите ОБСЕ (декабрь 1996 г.). Лиссабонская декларация 1996 г. о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. подтвердила центральную роль ОБСЕ в обеспечении безопасности и стабильности. В документе указывалось, что целью работы над моделью безопасности является внесение вклада в создание пространства общей и неделимой безопасности и оказание позитивного воздействия на безопасность всех государств-участников путем усиления ОБСЕ и, тем самым, — утверждения ее ключевой роли как единственной общеевропейской организации безопасности в обеспечении европейского мира и стабильности. Лиссабонская встреча подтвердила центральную роль ОБСЕ в формировании единого поля европейской безопасности, а также необходимость обновления концептуальной базы общеевропейского процесса, придания ей правового характера.

Итог дискуссии о модели безопасности для Европы XXI в. был подведен на Стамбульском саммите ОБСЕ в ноябре 1999 г. Стамбульский саммит стал важным событием истории ОБСЕ, хотя угроза возобновления конфронтации между Россией и Западом по вопросам Косово и особенно Чечни во многом за-

слонила позитивные достижения этой встречи. Главным итогом встречи стало подписание в буквальном смысле слова выстраданной Хартии европейской безопасности, нацеленной на развитие и укрепление возможностей ОБСЕ в вопросах поддержания мира, предотвращения конфликтов и формирования общего и неделимого пространства безопасности. В преамбуле Хартии подчеркивалось, что она приблизит государства-участники к созданию региона ОБСЕ, в котором не будет разделительных линий и зон с различными уровнями безопасности. Частью Хартии стала Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, расширяющая рамки взаимодействия между ОБСЕ и другими международными организациями в целях наиболее эффективного использования ресурсов международного сообщества. Важными новациями, закрепленными в Хартии, стали концепция быстрого реагирования (РЕАКТ), дополняющая миротворческий потенциал этой организации, и решение о расширении возможностей ОБСЕ в области полицейской деятельности с целью оказания помощи в сохранении верховенства закона.

В целом после Стамбульского саммита можно констатировать, что ОБСЕ образца 2000 г. — это полноценная международная организация с возросшим оперативным потенциалом по предотвращению конфликтов, управлению кризисами и постконфликтному восстановлению.