Программы поддержки цен и доходов

Программы поддержки фермерских цен были первыми, введенными в начале 1930-х гг. Основной механизм поддержки цен - это залоговый кредит. Как уже отмечалось, ТКК выплачивает фермерам кредит под залог хранимой продукции по залоговой цене. Кредит должен быть возвращен по истечении определенного срока. Если в течение этого срока рыночная цена на продукт оказывается выше, чем залоговая, то фермер оправе продать свою заложенную продукцию и вернуть корпорации свой беспроцентный кредит. В то же время фермер, участвующий в программе, может в счет погашения долга поставить свою продукцию ТКК по залоговой цене. Последний вариант выгоден фермеру при падении цены на рынке ниже залоговой.

Таким образом, цена на рынке этим способом поддерживаемого продукта, вообще говоря, имеет нижний предел изменений — залоговую цену, ибо, как только цена падает ниже этого уровня, часть фермеров поставляют свой продукт ТКК, тем самым сокращая предложение и повышая цену на рынке.

Залоговые цены, период кредита и поддерживаемые продукты определяются специальными сельскохозяйственными законами (т.е. проходят утверждение Конгрессом), которые принимаются примерно раз в 4-5 лет. Залоговые цены обычно устанавливаются на уровне 85 % средней рыночной цены за предыдущие пять лет. Набор продуктов, подпадающих под это регулирование, постоянно расширялся.

Участие в залоговых операциях для фермеров обусловлено одновременным участием в программе консервации земель. Иными словами, словам поставить свою продукцию по залоговой цене в ТКК может не каждый фермер, а только тот, кто взял на себя обязательства по выведению части земель из производства.

Таким образом, эти две связанные программы, с одной стороны, повышают фермерскую цену, с другой - ограничивают производство. В противном случае резервные запасы ТКК росли бы беспредельно, увеличивая стоимость программы за счет расходов на хранение и на закупку расширяющегося предложения.

Чтобы ослабить проблему запасов ТКК, в 1985 г. для риса и хлопка,а затем и для некоторых других зерновых и зернобобовых культур была введена модификация залогового кредита - сбытовой заем. Согласно его схеме производители могли погашать свои обязательства перед ТКК не по залоговым, а по текущим рыночным ценам (но не ниже 70 % залоги вой цены). Это устранило стимулы поставлять продукцию ТКК и тем самым снизило уровень запасов. Сбытовой заем практически элиминировал нижний предел колебаний цены на внутреннем рынке, но стал своего рода экспортным кредитом.

Другой механизм поддержки фермерских цен, действующий в США, - это разностные платежи. Государство устанавливает целевые цены и выплачивает фермерам разницу между ними и залоговыми или рыночными ценами (в зависимости от того, какие оказались выше). Эта программа не ведет к аккумулированию запасов и имеет прямое, не опосредованное регулированием рынка влияние на фермерские доходы. Так же как и залоговые кредиты, разностные платежи не автоматически предоставляются всем американским фермерам, а только тем, кто участвует в программе выведения земель из производства.

Программа выведения земель из производства служит, таким образом, одним из основных инструментов сокращения предложения в американской агропродовольственной политике. Фермер, принимающий участие в программе консервации земель, обязан вывести часть своей пашни из производства вообще, не имея права производить на ней даже нерегулируемую сельскохозяйственную продукцию. На этой земле могут высаживаться многолетние насаждения, леса, создаваться пруды и т.п. За участие в программе фермер приобретает право на получение, во-первых, разностных платежей и кредитов ТНК по данной поддерживаемой культуре и, во-вторых, платежей за выведение части требуемой земли из производства. Например, в 1985 г. программа по пшенице предусматривала выведение из оборота 30 % земель, используемых под этой культурой. При этом за 10% выведенных земель фермер получал 2,7 долл. за каждый бушель зерна, которое могло бы быть полу с этой земли. Иногда платежи за выведение устанавливаются не на базе цены продукции, а за акр выводимой площади.

Частично с целью сокращения государственных расходов, частично для повышения гибкости в принятии производственных решений фермерами закон I 990 г. ввел особый порядок выведения земли из производства. Площади под культурой, по которой проводится программа поддержки, разделяются на три части: площадь, подлежащая безусловному выведению из оборота, на которую выплачиваются залоговый кредит и разностные платежи; 15 % площади фермер может использовать 1 под производство любой культуры по своему усмотрению, но на полученный продукт не выплачиваются разностные платежи; еще 10 % площади также могут использоваться для свободного выбора культуры, но уже без каких-либо выплат на эту продукцию.

Для контроля за состоянием дел с выведением земель из производства государство использует аэрофотосъемку, данные кадастров. Размер общей площади, которую государство хотело бы вывести из производства, определяется ежегодно на основе соотношения запасов продукции (как ТНК, так и частных) и общего объема потребления ее в предшествующем году. Реформы 1990-х гг. практически свели на нет программы консервации земель.

Объем выводимых из производства земель определяется уровнем давления избыточного производства на рынке сельскохозяйственной продукции. В отдельные годы в США из оборота выводилось до 8-9 % пашни. На графике рис. 5,9 показана зависимость динамики кредитов и объемов выведения сельскохозяйственных угодий из производства. Также, для того чтобы снизить расходы государства по финансированию программ поддержки цен, с 1981 г. применяются так называемые Программы взаимного финансирования. На отдельные продукты вводятся своеобразные налоги на единицу проданной продукции. Затем аккумулированные средства идут на поддержание уровня цен по этим продуктам. Таким образом, фермер сам частично финансирует программу поддержки цены, становится более чувствительным к росту объема производства. Данные программы были введены по табаку и молочной продукции.

Защита внутреннего рынка США осуществляется целым набором.импортных тарифов, квот, лицензий. В соответствии с последними требованиями ВТО импортные тарифы понижаются, а нетарифные меры должны быть переведены в тарифные ограничения. В этой связи возрастает значение таких защитных мер, как санитарные и ветеринарные ограничения, которые носят более жесткий характер, чем тарифы, так как могут полностью ограничить ввоз продукта из какого-либо региона.

По отдельным продуктам применяются отдельные, специфические программы.

Одной из таких программ является программа по сахару. США всегда почти наполовину зависели от импорта сахара из Латинской Америки, где он производится из тростника и поэтому имеет очень низкую себестоимость. Сахарный тростник в США производится только в четырех штатах, тогда как производство сахарной свеклы широко распространено (возделывается в 13 штатах). Примерно половина внутреннего производства белого сахара основана на сахарной свекле.

Особенно важное значение приобрела введенная в 1964 г. программа продовольственных талонов. Согласно этой программе миллионы (до 20 млн.) американских семей с низким уровнем доходов получают специальные талоны, на которые они приобретают продукты по пониженным ценам. В 1990 г. средний дополнительный доход, получаемый одной семьей по этой программе, составлял 60 долл. в месяц. Более низкие цены позволяют им расширить свое продовольственное потребление (а для семей с низким доходом эластичность спроса достаточно высока), тем самым увеличить сбыт американской агропродовольственной продукции. Эта программа также осуществляется и финансируется Министерством сельского хозяйства. Расходы на нее растут год от года и в н­стоящее время превышают расходы на все программы поддержки цен по отдельным продуктам.

Требования фермеров о введении льготного кредитования юс производства в США восходят еще к колониальным временам. В 1916 г. такое фермерское давление на политиков реализовалось в принятии Федерального акта по фермерскому кредиту, согласно которому были созданы федеральные земельные банки. Эти банки изначально принадлежали федеральному правительству и предназначались для долгосрочного ипотечного кредитования фермеров. Позднее были созданы банки для кооперативов и банки для среднесрочного кредитования фермеров по предоставлению неипотечных форм займов. Эти три типа банков имели филиальную есть, разделявшую всю территорию страны на двенадцать крупных регионов.

В 1930-е гг. они были организованы в так называемую Систему фермерского кредита (СФК), построенную на кооперативных принципах. Как кооперативная организация СФК не подлежала налогообложению (за исключением налога на недвижимость), кроме того, держатели ее заемных бумаг также освобождались от федеральных налогов. Кредитные ресурсы аккумулировались главным образом путем реализации облигаций, займами в других финансовых организациях, не считая того начального капитала, который ссудило СФК федеральное правительство при организации. Фермеры-заемщики должны были приобрести паи своего банка.

Процентная ставка устанавливалась на уровне, позволяющем покрыть издержки и обеспечить определенный рост капитала. Обеспечение займов требовалось на том же уровне, что и в обычной банковской системе. При таких условиях уже к концу 1960-х гг. СФК вернула государству первоначальный заем.

Тем не менее, фермерское недовольство недоступностью кредита продолжалось. В годы первой мировой воины федеральное правительство вводило прямые правительственные кредиты отдельным секторам экономики. В 1921 г. такой правительственный (чрезвычайный) кредит был предоставлен фермерам, хотя и не напрямую, а через сельские банки и кооперативы, Кредит давался не каждому фермеру, а только тому, кто не мог получить егов регулярном финансовом учреждении.

В годы Великой депрессии такой заем вырос почти в 10 раз и удержался на этом уровне несколько лет. В середине 1930-х гг. правительство создало специальное агентство, предназначенное для предоставления кредитов низкодоходным фермерским семьям. Трижды переименованнoe, это агентство существует и поныне под названием Администрация по делам фермеров (АДФ). Позднее АДФ было разрешено кредитовать не только фермеров, но и мелкий сельский бизнес. АДФ также предоставляла гарантии частным банкам но их кредитам фермерам.

К середине 1980-х гг. более половины американских фермеров прибегали к кредиту АДФ. Значительно льготированный кредит привел к резкому удорожанию сельскохозяйственной земли: за 1975-1980 гг. земельные цены выросли более чем вдвое. Затем ставки были увеличен и земельные цены начали снижаться.

Американское правительство с конца 1930-х годов проводит политику субсидирования урожаев. Однако в 1973 г, впервые были утверждены федеральные выплаты фермерам, пострадавшим от стихийных бедствий. Это несколько ослабило желание фермеров участвовать в программе страхования урожаев, гак как часть рисков стала гарантироваться новой программой.

Довольно большое значение в агропродовольственной политике США занимают природоохранные программы. Сельскохозяйственный акт 1985 г. установил лимит в 40-45 млн. га земель, подверженных эрозии и подлежащих выведению из производства. В 1990 г. эта программа была расширена. Фермер получает компенсацию годовой ренты и части затрат на облесение выведенной территории (для защиты от эрозии). Кроме того (фермер имеет право на получение 3,5 тыс. долл. в год за проведение специальной агротехнической обработки своей земли, нацеленной на защиту ее от эрозии, а также за водоохранные мероприятия. С 1985 г. фермеры должны представлять в специальные подразделения Министерства сельского хозяйства план охраны окружающей среды на своих фермах, это стало условием получения любых выплат из аграрного бюджета. Закон о распашке болот запрещает использовать заболоченные земли для сельскохозяйственного производства.

Процесс выработки агропродовольственной политики. Главным законодательным органом США является Конгресс, состоящий из двух палат - Сената и Палаты представителей. Центральная функция Конгресса заключается в принятии законов, которые формируют политику государства во всех сферах его деятельности, в том числе и в области агропродоволъственного сектора. Разработка законопроектов проходит в комитетах Сената и Палаты представителей, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В обеих палатах Конгресса есть аграрные комитеты, рассматривающие вопросы сельского хозяйства, агпродовольственных рынков, сельскохозяйственного кредита, сельского развития, продовольственной помощи, аграрных исследований, некоторых вопросов внешней торговли и т.д. Аграрный комитет Палаты Представителей более многочисленный.

Многие годы повестку дня работы аграрных комитетов определяет так называемый Аграрный истэблишмент - определенный союз аграрных комитетов Конгресса, фермерских организаций. Министерства сельского хозяйства. Однако с годами, особенно с 1970-х гг., контроль Аграрного истэблишмента начинает постепенно уменьшаться.

Помимо аграрных комитетов вопросы агропродовольственной политики рассматриваются комитетами по внешней торговле, экологии, труду и др.

После того как Конгресс принимает законы, исполнительная власть организует их исполнение. Исполнительную власть США возглавляет Президент. Эта власть состоит из служб собственно Президента и Кабинета министров. Вопросы агропродовольственной политики находятся в компетенции нескольких ведомств исполнительной власти, однако, основным является Министерство сельского хозяйства США (United States Agricultural Department - US AD). Министерство было создано при президенте Линкольне в 1862 г. С тех пор объем компетенции этого ведомства сильно расширился, структура неоднократно менялась.

Министерство сельского хозяйства США в разное время состояло из 15-20 департаментов, в нем занято более 100 тыс. служащих и оно является одним из крупнейших ведомств страны. Основными управлениями министерства являются управления по фермерскому обслуживанию, обеспечивающие все основные программы поддержки сельского хозяйства, управления продовольствия и потребителей, выполняющие все внутренние продовольственные программы, управление международных программ, управление научно-исследовательских программ, служба маркетинга и контроля, статистическая служба и др.

Формирование агропродовольственной политики на всех уровнях государственной власти подвержено сильному влиянию групп интересов. Такие группы включают лобби производителей. Лоббирующие организации производителей делятся на три группы: общие организации, организации производителей определенных продуктов и кооперативы. Крупнейшая общая фермерская организация США - Федерация американских фермерских бюро, возникшая в начале XX в. и тесно связанная со структурой Министерства сельского хозяйства, занимающаяся обучением фермеров. Федерация привержена идеям свободного предпринимательства в сельском хозяйстве и стоит обычно за низкий уровень поп держки цен. Другая общая фермерская организация - Национальный фермерский союз - поддерживает идем ценового паритета. Более мелкие фермерские организации США - Национальная фермерская организация, Американское сельскохозяйственное движение. Коалиция семейных ферм и др.

Крупнейшей и влиятельнейшей товарной организацией производителей является Национальная ассоциация производителей пшеницы. Так как значительная часть пшеницы экспортируется, то влияние этой организации распространяется не только на внутреннюю агропродовольственную политику, но и на внешнеторговую. Довольно консервативными товарными организациями являются ассоциации производителей сои и крупного рогатого скота. Также значительную силу представляет собой Ассоциация производителей кукурузы - культуры, возделываемой в США в 4 раза больших объемах, чем пшеница. Помимо этих организаций существуют Национальный совет по хлопку, Национальная федерация молокопроизводителей и др.

Кооперативы стали одной из самых эффективных лоббирующих фермерских организаций. Помимо чисто продуктовых кооперативов, отстаивающих интересы отдельных групп производителей, две общие кооперативные организации имеют заметное влияние на формирование политики. Это Национальный совет фермерских кооперативов и Национальная ассоциация кооперативов по сельской электрификации.

Организации агробизнеса представлены огромным количеством групп интересов. Они также могут быть подразделены на три группы: общие, товарные и вашингтонские представительства отдельных фирм. Из первой группы выделяются Производители продуктов питания Америки, Институт продовольственного маркетинга и Американский институт замороженных продуктов. Вторая группа представлена широким спектром ассоциаций производителей определенных продуктов: Национальная зерновая и кормопроизводяшдя ассоциации, Американская кормопроизводящая ассоциация. Североамериканская зерпоэкспортная Ассоциация американских пекарей, Американский мясной институт, Международная ассоциация молочных продуктов, Институт табака. Институт удобрений. Американская банковская ассоциация. Национальная агрохимическая ассоциация.

Агропродовольственная политика затрагивает интересы не только производителей в этом секторе, но и широкой публики. Поэтому возникают группы, лоббирующие эти общественные интересы. Ктаким группам относятся лобби потребителей продуктов питания: Общественный голос за политику продовольствия и здоровья. Потребительская ассоциация Америки, Потребительский союз, Общественный институт питания и т.д. Кроме того, в сферу общественных интересов в связи с агро-продовольственной политикой входят вопросы экологии и природных ресурсов, в этой области также создано несколько групп интересов.