Правовий стан іноземців

У принципі, правовий стан іноземців, як і правовий стан власних громадян і апатридів, встановлюється державою, на території якої вони знаходяться, але з ура­хуванням відповідних загальновизнаних норм загаль­ного міжнародного права, зокрема, що стосуються мож-

 

ливості захисту їх прав, і державою їхньої національ­ної приналежності.

Іноземцями називаються особи, які, проживаючи на території певної держави, не є її громадянами і мають громадянство іншої держави або не мають такого вза­галі. Як відзначалося, поняття «іноземець» носить ком­плексний характер і охоплює іноземних громадян і осіб без громадянства (апатридів). Таке поняття відповідає Закону України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року.

Проте в різних державах спостерігається неоднако­ве відношення до поняття «іноземець», від якого прямо залежить визначення правового стану іноземців. Деякі держави, як відзначалося, відносять до таких осіб, що мають громадянство іноземної держави, і осіб без гро­мадянства. Хоча в поточному законодавстві України це поняття Носить комплексний характер, Конституція України закріплює поняття «іноземець» і «особа без громадянства» окремо. Інші держави вважають інозем­цями лише осіб, що мають громадянство іншої держа­ви. Так, відповідно до законодавства колишнього СРСР, іноземними громадянами в СРСР признавалися особи, що не були громадянами СРСР і які мали доказ своєї приналежності до громадянства іноземної держави. При відсутності такого доказу вони розглядалися як особи без громадянства.

Кожна країна установлює свій правовий режим пе­ребування іноземців. Проте сучасне міжнародне право вкрай негативно ставиться до будь-яких форм дискри­мінації іноземців, і держави негайно вживають відпов­ідних заходів до тих, хто обмежує права їхніх грома­дян. Достатньо пригадати бурхливу реакцію влади Російської Федерації на початку 1998 року у відповідь на звернення громадян Росії і російськомовних осіб, що мешкають у Латвії, і вжиті ними репресалії стосовно цієї держави, де обмежувалися права такого населен­ня. Такі дії стали проявом дипломатичного захисту.

Дипломатичний захист є важливим інститутом у за­безпеченні прав і законних інтересів іноземних грома­дян державою їхнього громадянства.

Під дипломатичним захистом розуміється звичай­но заява протесту відповідній державі, вимоги віднови­ти порушені права даних іноземців і компенсувати на­несену їм матеріальну та іншу шкоду. При цьому слід пам'ятати, що дипломатичний захист повинен здійсню­ватися в межах норм законодавства держави перебу­вання і її міжнародних зобов'язань. Адже її мета по­лягає в забезпеченні правового режиму іноземців сто­совно своїх громадян на території певної держави.

У разі порушення громадянином патримоніальної держави законодавства держави перебування, диплома­тичний захист зводиться до з'ясовування істинних фактів правопорушення і надання йому необхідної пра­вової допомоги (добір адвокатів, представлення його інтересів у суді і т.д.).

Дипломатичний захист виступає в якості інституту як міжнародного, так і внутрішньодержавного права. За міжнародним правом будь-яка держава має право, але не зобов'язана надавати дипломатичний захист своїм громадянам на території інших держав. Держави у своїх взаємовідносинах повинні шанувати це право.

Умови виникнення в держави права на дипломатич­ний захист містяться в даний час у статті 22 розроблю-вального Комісією міжнародного права ООН Проекту статей про відповідальність держав. Вона говорить: «Якщо поводження держави створило ситуацію, що не відповідає результату, передбаченому міжнародним зо­бов'язанням про відповідне поводження з іноземними фізичними або юридичними особами, але з зазначеного зобов'язання випливає, що даний або еквівалентний результат може проте бути забезпечений наступним поводженням держави, порушення цього зобов'язання в наявності лише в тому випадку, якщо дані фізичні або юридичні особи безуспішно вичерпали доступні їм ефективні внутрішні можливості з метою досягнення передбаченого цим зобов'язанням відповідного звер­нення, або, якщо це було недосяжно, еквівалентного по-водження».

Звідси звернення держави до дипломатичного захисту фізичних осіб її національної приналежності можливо

 

лише за умови вичерпання ними внутрішніх можливос­тей, передбачених законодавством держави, на території якої вони знаходяться, тобто після безуспішного звернен­ня до компетентних органів держави перебування.

За внутрішньодержавним правом більшості держав надання дипломатичної допомоги своїм громадянам за рубежем — їхній обов'язок. У статті 25 Консти­туції України проголошується: «Україна гарантує піклу­вання і захист своїм громадянам, що знаходяться за її межами». У цьому випадку громадяни мають право вимагати від своєї держави надання їм дипломатично­го захисту при перебуванні в іншій державі, а держава громадянства зобов'язана надавати їм цей захист.

Якщо дипломатичний захист не призвів до бажано­го результату, то в наявності правопорушення відповід­ної держави і виникнення ЇЇ міжнародної відповідаль­ності з усіма наслідками, що випливають із цього.

Таким чином, стосовно індивідів право захисту їхніх знехтуваних прав виникає не тільки в держави їхньої національної приналежності, але й у всіх інших дер­жав і в міжнародного співтовариства держав у цілому, коли, зокрема, мова йде про їхню дискримінацію за будь-якими ознаками або у випадках серйозних порушень міжнародних зобов'язань, що стосуються захисту люд­ської особистості як такої, таких, як міжнародні зобов­'язання, що забороняють рабство, геноцид, апартеїд та інші аналогічні нелюдські дії

Тому потрібно мати на увазі, що режим іноземців визначається не тільки внутрішнім законодавством, але і нормами міжнародного права, у тому числі й двосто­ронніми договорами держав, у яких сторони встанов­люють становище своїх громадян в іншій державі, що домовляється.

Держава перебування встановлює правовий режим іноземців, що не повинний суперечити загальновизна­ним принципам і нормам міжнародного права, міжна­родним зобов'язанням держави, узятим у рамках дво­сторонніх і багатосторонніх договорів.

Правовий режим іноземців являє собою сукупність їхніх прав і обов'язків на території даної держави.

Еволюційний розвиток поглядів і практики на виз­начення правового стану іноземців від мінімального міжнародного стандарту до існуючих нині правових режимів відбувався в XX сторіччі. Він прямо був по­в'язаний насамперед із бурхливим розвитком загаль­них і різнобічних зв'язків між людьми. Домінували тут, безумовно ж, економічні зв'язки, але свою роль зіграв і факт прогресуючого росту чисельності людства, якому стає тісно в рамках однієї держави. Бурхливий розви­ток транспортних засобів дав людям можливість стрімко пересуватися з одного кінця земної кулі в інший. Тому від практики мінімального міжнародно­го стандарту для іноземців державами був зроблений достатньо швидкий перехід до правового режиму.що встановлюється конкретною державою.

Мінімальний міжнародний стандарт визначався як сукупність певних прав, якими повинний володіти іно­земець у даній державі. На практиці визначення цієї сукупності виявлялося достатньо складним у силу того, що нерідко виникала колізія між питанням про зміст стандарту і методом його реалізації: наприклад, право­суддя, що погано працює, зводило нанівець наданий іно­земцю обсяг судового захисту. Недоліком також вияв­лялася відсутність єдиного стандарту, що утрудняло застосування державами принципів взаємності. Спро­би уточнення стандарту шляхом уведення додаткових визначень («розумне піклування» або «належна дбай­ливість» про іноземця, потім «основні права людини») хоча і допомогли певним чином просунути вирішення проблеми, але залишалися недостатніми і вимагали якісно іншого рішення, що і було знайдено за допомо­гою введення національного режиму.

Національний режим у даний час є одним із двох видів правового режиму, включаючи режим найбіль­шого сприяння, що встановлюються державами стосов­но іноземців.

Національний режим припускає наявність такого обсягу прав і обов'язків в іноземців, що практично нічим не відрізняється від обсягу прав і обов'язків, наданих державою їхнього перебування для власних громадян.

Мова, таким чином, йде про фактичне зрівняння стату­су іноземців у тій або іншій сфері з громадянами краї­ни перебування, за деякими, звичайно, винятками.

У відповідності зі статтею 26 Конституції України іноземці й апатриди, що знаходяться в Україні на за­конних підставах, користуються тими ж правами і свобо­дами, а також несуть такі ж обов'язки, як і громадяни України — за винятками, встановленими Конституцією, законами або міжнародними договорами України. Зак­ріплений Конституцією національний режим для іно­земців знаходить свою детальну регламентацію і конк­ретизацію в Законі України від 4 лютого 1994 року «Про правовий статус іноземців». У цьому законі містяться обмеження в правовому статусі іноземців у

таких сферах:

— політичній (іноземці не можуть бути членами
політичних партій України; вони не можуть обирати
і бути обраними в органи державної влади і місцево­
го самоврядування, а також брати участь у референ­
думах; їм обмежений доступ до державної служби);

— відношення до військової служби (на іноземців
не поширюється загальний військовий обов'язок, вони
не проходять військову службу в Збройних Силах
України й інших військових формуваннях, створе­
них відповідно до законодавства України);

— право на пересування (вони можуть пересува­
тися на території України й обирати місце прожи­
вання в ній відповідно до порядку, установленого
Кабінетом Міністрів України; такий порядок може
містити певні обмеження в пересуванні і виборі місця
проживання, що допускаються, коли це необхідно, для
забезпечення безпеки України, охорони суспільного
порядку, охорони здоров'я, захисту прав і законних
інтересів її громадян та інших проживаючих в Ук­
раїні осіб);

— право в'їзду-виїзду іноземців (може встановлюва­тися безвізовий режим в'їзду-виїзду іноземців, або на­впаки, дозвільний порядок в'їзду і виїзду громадян пев­ної держави);

— установлення меж карної, цивільної й адміністра­тивної юрисдикції (іноземці, наприклад, не можуть бути суб'єктами деяких правопорушень, наприклад зрада Батьківщині, ухилення від військового обов'язку, вони не вправі придбати у власність землю і т.д.).

Режим найбільшого сприяння виражається в наданні іноземцям такого обсягу прав і обов'язків, що нічим не відрізняється від обсягу прав і обов'язків, наданого державою перебування громадянам будь-якої третьої держави на своїй території. Режим найбільшого спри­яння передбачається звичайно в міжнародних догово­рах, дуже часто в торгових угодах. Він використовується для виключення дискримінації серед іноземців.

У деяких випадках до іноземців може застосовува­тися спеціальний режим, відповідно до якого їм дають­ся в якійсь сфері певні права або покладаються від­повідні обов'язки. При цьому характер і обсяг таких прав і обов'язків звичайно відрізняється від прав і обо­в'язків своїх громадян. Такий режим характеризуєть­ся певною двоїстістю: при ньому іноземці можуть мати або більше прав, ніж свої громадяни, або бути обмеже­ними в правах у порівнянні з ними.

Слід враховувати, що в чистому виді жодний із заз­начених вище режимів, як правило, не застосовується. Частіше усього в одній сфері іноземці мають національ­ний режим, а в інший (або інших) — спеціальний. Крім того, на режим іноземних громадян із конкретної дер­жави впливає характер відносин між цією державою і державою перебування.

В даний час більшість держав використовує дозвіль­ний порядок в'їзду і виїзду як іноземців, так і своїх гро­мадян. Хоча в силу укладених міжнародних угод цей порядок може носити спрощений (безвізовий) характер. Наприклад, 25 червня 1996 року була укладена Угода між Україною і Польщею про взаємні безвізові поїздки (набрала сили з 17 вересня 1997 року), що передбачає безвізовий режим. За станом на 1 січня 2001 року в України було понад 20 угод з різними державами про безвізовий режим в'їзду, у тому числі з Аргентиною, В'єтнамом, Туреччиною, Чилі й ін. Проте останнім ча-

сом спостерігається зворотна тенденція, пов'язана з роз­ширенням Європейського Союзу, держави-члени якого хочуть захистити себе візовою політикою від нелегаль­ної імміграції. Так, у квітні 2000 року уряди Чехії і Словаччини денонсували угоду про безвізовий в'їзд гро­мадян України, укладену ще СРСР і Чехословаччиною в 1981 році, відповідно до чого із 28 червня 2000 року був уведений візовий режим між Україною і Чехією, Украї­ною і Словаччиною. В міру розширення ЄС на Схід візо­вий режим для громадян України буде введений Угор­щиною, Румунією і Польщею.

Водночас слід зазначити, що держави-члени ОБСЄ, у тому числі й Україна, у Гельсінському заключному акті 1975 року й інших документах цієї організації, зокре­ма, що стосуються «людського виміру» загальноєвро­пейського процесу, узяли на себе зобов'язання зі спро­щення процедур в'їзду і виїзду як для своїх громадян, так і іноземців, із метою розширення можливостей взаєм­них контактів людей із різних держав у професійній, науковій, культурній, особистій і інших сферах. Крім того, слід пригадати зміст статті 13 Загальної декла­рації прав людини, що встановлює: «І. Кожна людина має право вільно пересуватися і вибирати собі місце проживання в межах кожної держави. 2. Кожна люди­на має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну, і повертатися у свою країну». Загальновідомо, що саме ці положення явилися підставою для позиції СРСР, що утримався при голосуванні в 1948 році за ре­золюцією Генеральної Асамблеї ООН про прийняття Загальної декларації прав людини. І для цього були свої доводи, адже «залізна завіса», як добровільне жор­стке обмеження контактів населення своєї країни з зовнішнім світом, дотепер є одним із символів тоталі­тарних режимів. Демократичні ж держави, як вважаєть­ся, повинні бути зацікавлені як із політичної, так і з економічної точки зору в послідовному і неухильному виконанні ст. 13 Загальної декларації прав людини.

Стаття 25 Закону України «Про правовий статус іно­земців» від 4 лютого 1994 року містить перелік підстав, що перешкоджають в'їзду іноземця в Україну:

 

— якщо цей в'їзд завдасть шкоди безпеці України,
охороні суспільного порядку, охороні здоров'я,
захисту прав і законних інтересів громадян України
й інших осіб, що мешкають в Україні;

— якщо при оформленні візи були подані свідомо
неправильні відомості або підроблені документи;

— якщо паспорт або документ, що його заміняє, і
віза фальсифіковані або зіпсовані чи не відповідають
установленому зразкові;

— якщо в пункті пропуску через державний
кордон ним були порушені прикордонні або інші
правила перетинання кордону України;

— якщо виявлені факти порушення законодавства
України під час попереднього перебування в ній.
Як вважається, перша вищевказана підстава, що не

дозволяє іноземцю в'їхати в Україну, є дуже розпливча­стою, а тому потребує більшої конкретизації за допомо­гою вказівки родових або конкретних складів правопо­рушень.

Виїзд іноземців з України також здійснюється по дійсних національних паспортах або документах, що їх заміняють. При цьому вони повинні одержати виїзну візу, якщо інше не передбачено українським законо­давством.

Відповідно до законодавства України виїзд інозе: -цю з України не дозволяється, якщо проти нього в ■ деться дізнання або попереднє слідство, або криміналь­на справа розглядається судом, — до закінчення спра­ви; якщо він засуджений за вчинення злочину, — до відбуття терміну покарання або звільнення від пока­рання; якщо його виїзд суперечить інтересам безпеки України. Виїзд іноземця може бути відкладений до виконання ним майнових зобов'язань перед фізични­ми і юридичними особами в Україні (стаття 26 Закону України «Про правовий статус іноземців»).

У цьому Законі також регламентується порядок тран­зитного проїзду іноземців через територію України, він дозволяється при наявності транзитних віз, якщо інше не передбачено законодавством України. Правила в'їзду в Україну іноземців, їхнього виїзду з України і тран-

зитного проїзду через її територію установлюються відповідно до дійсного Закону Кабінетом Міністрів України і підлягають опублікуванню (статті 27 і 28).

Правовий стан іноземців подвійний. З одного боку, вони, являючись громадянами своєї держави, повинні ви­конувати закони цієї держави, а з іншого, — підпорядко­вуватися законодавству держави перебування і, отже, підпа­дають під юрисдикцію цієї держави. Ситуація може ус­кладнитися, якщо закони двох держав, обов'язкові для виконання іноземцем, суперечать один одному. У такому випадку говорять про конкуруючу юрисдикцію держав.

Щоб уникнути подібних правових колізій, у сучас­ному міжнародному праві спостерігається стійка тен­денція поширювати права людини, зафіксовані в найбільш важливих міжнародних актах, на іноземців і осіб без громадянства. На практиці дана тенденція виявляється в тому, що багато держав, у тому числі й Україна, надають іноземцям національний режим. Іно­земець, знаходячись на території якоїсь держави, має права, надані йому на основі норм внутрішньодержав­ного і міжнародного права. Водночас іноземець повин­ний виконувати і певні обов'язки, головний з яких по­лягає в дотриманні конституції і законодавства держа­ви перебування. За невиконання своїх обов'язків іно­земець може притягатися до цивільної, адміністратив­ної і кримінальної відповідальності, якщо на нього не поширюються дипломатичні привілеї та імунітети.

Іноземець притягається до зазначених видів відпові­дальності на тих же підставах, що і громадяни держави, де перебуває іноземець, якщо інше не передбачено в за­конодавстві і міжнародних договорах цієї держави. Що стосується карної юрисдикції, то іноземець, як пра­вило, не несе відповідальності на території держави перебування за злочини, вчинені ним на території якоїсь іншої держави, якщо ці злочини не торкаються закон­них інтересів держави перебування. У такому випадку заінтересована держава може просити іншу державу про видачу злочинця, що знаходиться на її території.

Видача злочинця (зкстрадиція) — це передача його однією державою, на території якої він знаходиться, іншій

державі, громадянином якої він є або на території якої він учинив злочин, або державі, що потерпіла від цього злочину, для притягнення його до кримінальної відпов­ідальності або для приведення вироку у виконання.

Якщо вимога про видачу того самого злочинця над­ходить від декількох держав, превага віддається державі, на території якої було вчинено злочин. Право видачі злочинців є суверенним правом кожної держави.

При видачі злочинців дотримуються такі правила:

1) власні громадяни, як правило, не видаються;

2) звичайно не підлягають видачі особи, що
учинили політичні злочини;

3) видача злочинця є обов'язковою в тому випадку,
якщо інкримінований йому злочин підпадає під дію
договору про видачу і карно як за законами держави,
що вимагає видачі, так і за законами держави, що
видає;

4) особи, які видаються, можуть бути засуджені
тільки за той злочин, що послужив підставою для
вимоги видачі;

5) видача злочинців відбувається за розпоряджен­
ням органів держави, що здійснює видачу.

У видачі злочинця може бути відмовлено, якщо він учинив у державі, що вимагає його видачі, злочин, який по законодавству країни перебування не є злочином, або якщо за вчинений ним злочин у державі, що вимагає його видачі, передбачене покарання у виді страти.

Переговори з питань видачі ведуться по диплома­тичних каналах. Видача злочинців регулюється як наці­ональним законодавством держав, так і міжнародни­ми договорами.

Зкстрадиція звичайно здійснюється на умовах двос­торонніх або багатосторонніх договорів про надання правової допомоги у кримінальних справах. У міжна­родному праві існують звичайна і договірна норми про невидачу власних громадян у руки правосуддя іншої держави. Виключенням є військові злочинці: їх вида­ють державі, на території якої вони чинили свої зло­діяння, або в руки міжнародних трибуналів відповідно до договірного або звичайного права.

 

Слід зазначити, що в законодавстві багатьох держав передбачена така міра відповідальності іноземців, як виселення з країни. У статті 32 Закону України «Про правовий статус іноземців» міститься указівка на те, що іноземець може бути виселений за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпе­ки України, якщо:

— цього вимагають інтереси забезпечення безпеки
України або охорони суспільного порядку;

— це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і
законних інтересів громадян України;

— він грубо порушив законодавство про правовий
статус іноземців в Україні.

Виходячи з позицій об'єктивності і примату прав і свобод людини, варто знову зазначити на дуже роз­пливчастий характер формулювань, що можуть тлума­читися державними органами України розширювально і досить довільно.

Відповідно до положень статті 32 іноземець може звернутися в суд для оскарження рішення про його виселення. Проте це звернення не припиняє виконан­ня рішення про виселення.