У межах існуючої радянської системи бюджетний процес і міжбюджетні зв'язки спираються на традиційну модель бюджетної "матрьошки". Як перший крок у послідовному бюджетному процесі Міністерство фінансів України готує проект державного бюджету, а також.прогнозні показники консолідованого бюджету і подає законодавцям пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним та обласними бюджетами. Дотепер обласні бюджети формувалися за рахунок суперечливого поєднання розщеплених податків та дотацій із державного бюджету, при чому з часом розщеплення поступилися місцем 100-відсотковому закріпленню окремих податків, як-от прибуткового податку з громадян, за певними видами бюджетів.
Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів між областями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видаткові вимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обґрунтовували свої потреби для надання пільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення доходної бази розрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами та доступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці між-бюджетної ієрархії.
Після того, як до обласних бюджетів доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм власним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим бюджетам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.
Примітною рисою цієї системи "бюджету в бюджеті" була і залишається значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використовувати цю владу для "винагородження друзів та покарання ворогів". Чіткі та об'єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими. Втім, вимога їх запровадження все більше лунала у резолюціях нарад представників органів місцевого самоврядування.
