Предложения по отдельным направлениям взаимодействия (пригородные пассажирские перевозки).

 

Важнейшим элементом взаимодействия ОАО «РЖД» с субъектами Российской Федерации являются пригородные перевозки, социально значимые для регионов, но убыточные для ОАО «РЖД» [3].

За 9 месяцев 2009 г. убытки от пригородных перевозок составили 18,4 млрд. руб., а без расходов по льготному проезду железнодорожников — 13 млрд. руб., которые компенсированы регионами в сумме 7 млрд. руб., в том числе прямыми денежными дотациями только 2,4 млрд. руб.

Вопрос преодоления убыточности пригородных перевозок в условиях деятельности акционерного общества является одним из важнейших.

Доходы от продажи билетов покрывают расходы только на 20 %, но решить вопрос простым пятикратным увеличением тарифа невозможно ввиду слабой социальной защищенности и низкой платежеспособности большинства населения.

В решении данного вопроса актуальным является рациональная организация пригородных перевозок, которая должна совершенствоваться на нормативной основе.

Основными направлениями такой работы являются:

- совершенствование методик расчета себестоимости перевозок с целью исключения отнесения необоснованных затрат на пригородные перевозки;

- разработка механизма компенсации выпадающих доходов от проезда военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, льготы которым предусмотрены федеральными законами;

- совершенствование порядка компенсации выпадающих доходов от проезда ветеранов и инвалидов;

- разработка порядка установления тарифов на пригородные перевозки, предусматривающего, что в случае регулирования тарифов субъектами Российской Федерации и установления их ниже себестоимости компенсация потерь в доходах ОАО «РЖД» должна осуществляться из бюджетов субъектов Российской Федерации. При отсутствии регулирования со стороны субъекта Российской Федерации тарифы должны устанавливаться на уровне не ниже, чем экономически обоснованные затраты;

- создание правовой основы на законодательном уровне для перевода организации пригородных перевозок на договорную основу в качестве государственного заказа субъектов Российской Федерации;

- разработка методических рекомендаций по созданию пригородных пассажирских компаний.

В настоящее время на всей сети железных дорог, кроме Западно-Сибирской, поддержка пассажирских перевозок в пригородном сообщении субъектами Российской Федерации осуществляется в форме компенсации убытков.

Получение компенсаций является неперспективным направлением при организации пригородных перевозок, поскольку не имеет достаточной правовой основы.

Согласно Гражданскому кодексу РФ сторонами договора перевозки являются перевозчик и пассажир. Субъект Российской Федерации не является участником этого процесса.

Однако законодательно данный вопрос отчасти урегулирован. Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 субъектам Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров в пригородном сообщении при условии возмещения возникающих убытков за счет их бюджетов. Поэтому железные дороги имеют право на компенсацию убытков в этой части.

Также в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются средства на компенсацию выпадающих доходов от льготного проезда ветеранов и инвалидов, которые перечисляются в виде трансфертов в региональные бюджеты для их дальнейшей передачи транспортным организациям.

Этих средств недостаточно, и уровень покрытия регионами убытков составляет 53 %, а прямыми денежными средствами — только 19 %.

В то же время пригородные перевозки имеют по преимуществу региональное значение, но законодательно это не закреплено, в связи с чем администрация субъектов Российской Федерации ответственности за их организацию и качество фактически не несет.

Взаимоотношения организаций железнодорожного транспорта с регионами строятся на основе соглашений о сотрудничестве, которые в соответствии с Гражданским кодексом РФ заключаются в добровольном порядке. На этом основании не представляется возможным убедить какую-либо из сторон заключить соглашение с включением в него неприемлемых для нее условий.

Одним из вариантов решения вопроса мог бы стать перевод организации пригородных перевозок на договорную основу в качестве государственного заказа субъекта Российской Федерации с полной оплатой заказанных и выполненных перевозок. Но несмотря на то, что железные дороги несут существенную социальную нагрузку в регионах, выражающуюся в убытках от осуществления пригородных перевозок, у них нет правовых оснований требовать от регионов полной компенсации затрат по договору.

Поэтому разработанный МПС России типовой «Договор о государственном заказе» не получил практического применения на железных дорогах. Регионы, используя свое право добровольности, отказываются его заключать, понимая, что вся финансовая нагрузка в этом случае ляжет на их бюджеты.

В связи с тем что финансовое обеспечение и ответственность за организацию пригородного движения (всеми видами транспорта) возлагаются с 2005 г. на субъекты Российской Федерации, то последовательность действий ОАО «РЖД» при совместной с регионами организации пригородных перевозок может состоять в следующем:

1. Необходимо уточнение объемов железнодорожных пригородных перевозок в конкретных регионах. Может сложиться ситуация, что администрация какого-либо региона как заказчик и организатор пригородного движения захочет его организовать на основе других видов транспорта (автобусного, автомобильного, речного). В таком случае убыточные железнодорожные пригородные перевозки в этом регионе должны уменьшаться или прекратиться. На прибыльных направлениях ОАО «РЖД» осуществляет перевозки самостоятельно без участия администрации региона;

2. Большинство регионов крайне нуждаются в железнодорожных пригородных перевозках. Поэтому ОАО «РЖД» должно предложить осуществлять их на договорной основе в качестве государственного заказа с полной оплатой расходов из средств бюджетов субъектов РФ. Администрация региона, полностью принимая расходы, относимые на пригородные перевозки и рассчитанные по соответствующей методике, определяет размеры движения и составность поездов.

Безубыточность пригородных перевозок для ОАО «РЖД» может быть обеспечена за счет доходов от продажи билетов и покрытия расходов по моторвагонной, инфраструктурной и вокзальной составляющим и выделенной нитке графика по договору из бюджета региона;

3. С учетом того, что организация пригородного движения на основе государственного заказа для бюджетов большинства регионов является сложной задачей, в целях повышения эффективности пригородных перевозок в этих регионах должны создаваться пригородные компании при самом активном участии и по инициативе администрации региона. Такие компании должны осуществлять пригородные перевозки не только на прибыльных, но и на убыточных социально значимых направлениях.

Отдельным вариантом может быть ситуация, когда созданная компания осуществляет перевозки на прибыльных направлениях, а социально значимые перевозки администрация региона переключает с железнодорожного на другие виды транспорта.

Безубыточность пригородных перевозок для ОАО «РЖД» обеспечивается за счет полного расчета пригородной компании с обществом за предоставленные по договору услуги инфраструктуры.

Существенной проблемой является проезд льготных пассажиров. Железные дороги недополучают значительные доходы от бесплатного проезда военнослужащих и других категорий пассажиров, льготы которым установлены федеральными законами. Льгота установлена, а финансовый механизм ее обеспечения недостаточно отработан.

Для разрешения ситуации разработан проект федерального закона «Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности». С принятием этого закона доходы железных дорог в пригородном движении могут увеличиться почти в 2 раза (на 3...4 млрд. рублей в год). Закон встречает сильное противодействие в ряде причастных министерств и ведомств, и принятие решения затянулось на несколько лет.

В настоящее время проводится взаимодействие с субъектами Российской Федерации по инициированию их обращений в Правительство Российской Федерации и Государственную думу с поддержкой и просьбой об ускорении принятия законопроекта. В результате проведенной работы и благодаря направленным обращениям 29 сентября 2003 г. в правительстве состоялось согласительное совещание по законопроекту, на котором принято решение о поэтапном введении механизма компенсации установленных льгот.