Проблеми і перспективи розвитку функціональної структури органів внутрішніх справ України

Проблема визначення оптимальної функціональної структури правоохоронного органу, як про це свідчить історія, завжди була доволі складною. Не вдаючись глибоко в ретроспективу цього питання (воно потребує самостійного ретельного розгляду та дослідження), розглянемо лише декілька прикладів, які ілюструють вельми різні підходи до розв’язання цієї проблеми.

Так, якщо взяти Міністерство внутрішніх справ царської Росії в тому вигляді, в якому воно існувало на рубежі XIX – XX сторіч (МВС було створено в Росії у 1802 році; в 1811–1819 рр. у Росії існувало також Міністерство поліції), то не можна не помітити, що воно виконувало значний перелік функцій, які не мали безпосереднього відношення до охорони громадського порядку

⁵ Див.: Положення про Міністерство внутрішніх справ України від 7 жовтня 1992 р.

та боротьби зі злочинністю, але безумовно мали відношення до внутрішніх справ. МВС з такими функціями більшою мірою нагадувало Раду Міністрів. Воно, зокрема, виконувало функції управління поштами і телеграфами, видавничими справами, справами місцевого господарства, землею, ветеринарними справами і т. ін.

Становить інтерес функціональна структура МВС Великобританії того ж періоду. Так, у 1909 році у віданні цього міністерства були всі тюрми і колонії для малолітніх злочинців, лондонська поліція і пожежна охорона, контроль над імміграцією, дороги, мости, канали, шахти, сільське господарство, рибна ловля, громадська безпека, громадська мораль і т. д. Міністерство володіло певними повноваженнями щодо проведення парламентських виборів, воно давало поради королю відносно помилування злочинців. Міністр внутрішніх справ мав бути присутнім при народженні королівських принців та принцес. Він проголошував наслідника престолу та нового короля, який вступав на престол, а також виконував цілий ряд інших, доволі принципових обов’язків⁶.

Нині у Сполучених Штатах Америки є Міністерство внутрішніх справ, але воно займається справами, які зовсім не мають відношення до охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю. Одним з основних органів боротьби зі злочинністю в США є Федеральне бюро розслідувань (ФБР). Взагалі ж поліцейська система США дуже децентралізована, значна частина поліцейських функцій передана до ведення штатів, графств, міст і селищ. Певний обсяг роботи в цій сфері виконується приватною поліцією.

У більшості країн світу поліція е структурним підрозділом Міністерства внутрішніх справ. В деяких країнах функція забезпечення державної безпеки покладена або безпосередньо на поліцію, або є спеціальний структурний підрозділ, що входить в систему МВС. Теж саме можна сказати про функцію охорони державного кордону.

Функції колишнього Міністерства внутрішніх справ СРСР за період його існування неодноразово зазнавали змін, іноді доволі значних. Були періоди, коли МВС виконувало функції забезпечення державної безпеки і охорони державного кордону, геодезії та картографії, будівництва і експлуатації автомобільних доріг, запису актів громадського стану (ЗАГС) та деякі інші. Був період (1960–1968 рр.), коли МВС СРСР не існувало зовсім (були лише відповідні республіканські міністерства).

Оцінюючи стан і проблеми функціональної структури органів внутрішніх справ України, слід підкреслити насамперед ту обставину, що функціональна і суворо пов’язана з нею організа-

⁶ Див.: Трухановский В.Г. Уинстон Черчиль. Политическая био-графия. – М.: Ммсль, 1977. – С. 107. (У наш час функції МВС Великобританії значно змінені).

ційна структура є доволі консервативними феноменами і, як свідчить аналіз практики, змінюються вони дуже рідко, незважаючи на об’єктивні потреби в цьому. Наше суспільство тепер переживає такий історичний період, який потребує кардинальної перебудови діяльності всіх правоохоронних органів, у тому числі органів внутрішніх справ. Положення нової Конституції нашої держави потребують розробки принципово нової Концепції діяльності органів внутрішніх справ, насамперед міліції. Ця Концепція не може не враховувати вимог багатьох міжнародних документів, наприклад, Резолюції 34/169 Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй, яка прийняла Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку і яка підкреслює, що "характер функцій по підтриманню правопорядку на захист громадського порядку і те, яким чином вони здійснюються, справляють безпосередній вплив на якість життя окремих осіб, а також усього суспільства в цілому"⁷.

Саме традиційна багатофункціональність Міністерства внутрішніх справ у нашій державі дає підстави для висловлювань про те, що, незважаючи на значну штатну чисельність органів внутрішніх справ (більше ніж 1% від чисельності населення країни), боротьба зі злочинністю перебуває явно не на належному рівні. Не можна не враховувати й того, що більшість населення ототожнює МВС з міліцією, яка складає близько 70% від загальної штатної чисельності органів внутрішніх справ. Навряд чи хто візьме на себе сміливість стверджувати, що існуюча штатна чисельність міліції України використовується найкращим чином; без сумніву, є певні резерви в цьому плані. Концепцією розвитку системи Міністерства внутрішніх справ визнано, що "чисельність працівників МВС досить значна, на їх утримання витрачається багато коштів, тоді як реальною роботою, пов’язаною із захистом життя, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, займається менша їх частина"⁸.

Подальшому розвиткові системи МВС України, безумовно, перешкоджає відсутність законодавчого визначення поняття "органи внутрішніх справ", їхніх завдань та повноважень, структурної побудови системи МВС та інших умов їхньої діяльності. Правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ потребує приведення всієї її нормативної бази у відповідність до соціально-політичного і економічного становища держави, до положень нової Конституції.

Аналіз відповідних публікацій, в основному в іноземних періодичних виданнях, свідчить про те, що останніми роками в розвинутих країнах Заходу значно активізувався науковий пошук можливостей удосконалення діяльності правоохоронних органів і

⁷ Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №34/169 от 17 декабря 1979 г.

⁸ Наказ МВС України від ЗО червня 1996 р. № 455.

насамперед поліції. Робляться спроби теоретичного оновлення концепції функціонування поліцейської організації. При цьому виявляються вельми значні загальні і конкретні моменти, що дозволяють розмірковувати про деякі тенденції в підходах до формулювання поліцейської концепції.

Якщо в 60-х і. 70-х роках дослідження у сфері діяльності поліції в основному були зорієнтовані на пошук оптимальних структур внутрішньої організації поліцейської системи, то в останні два десятиріччя цей пошук зосереджується на зовнішній сфері, яка охоплює насамперед "соціальні" аспекти поліцейської діяльності. При цьому провідні напрями покращання роботи поліції пов’язують з підвищенням її ролі в суспільстві, зміцненням контактів з населенням, зростанням професіоналізму її співробітників у плані ефективності виконання "неполіцейських функцій" і т.д., а в кінцевому підсумку – з перетворенням поліції в свого роду "орган по наданню масових послуг населенню" (тобто в систему масового обслуговування). Багато елементів сучасної концепції діяльності поліції розробляються на міждисциплінарному теоретичному рівні із залученням не тільки спеціалістів у сфері управління поліцією, але й політологів, економістів, психологів, соціологів та ін.

Звичайно, далеко не все, що напрацьовано зарубіжною поліцейською наукою може бути використано у нас, але основні їх орієнтири треба знати, вивчати і певною мірою використовувати.

Зміна у свідомості населення, а також уявлення самої міліції про міліцію як каральний орган на орган (систему масового обслуговування), який насамперед уповноважений обслуговувати населення, надавати йому досить специфічні послуги, потребуватиме значної роботи і часу. В цій роботі головнішим напрямом є чітке та об’єктивне визначення функцій системи органів внутрішніх справ взагалі і, зокрема, міліції як найбільш чисельного та важливого її загону. Саме в цьому напрямі варто керуватися положенням про поступовий перехід від безпосередньої охорони інтересів держави до поліцейського обслуговування громадян. Слід звільнити Міністерство внутрішніх справ від невластивих йому функцій, передавши їх іншим міністерствам і відомствам, надавши таким чином системі органів внутрішніх справ можливість зосередитись на розв’язанні питань безпосередньої охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю.

За МВС доцільно закріпити, насамперед, такі функції, як:

забезпечення здійснення єдиної політики в галузі побудови та розвитку системи МВС;

аналіз і прогнозування розвитку оперативної обстановки, розроблення стратегії реагування на її негативні зміни;

оперативне реагування на надзвичайні ситуації та події, які потребують втручання центрального апарату і безпосереднього вжиття оперативно-службових заходів;

організація та здійснення загальнодержавних міжрегіональних і міжнародних заходів боротьби зі злочинністю;

інформаційне обслуговування всіх ланок системи МВС;

представництво інтересів системи МВС в центральних органах державної влади;

організація взаємодії з правоохоронними та іншими державними органами України, органами правопорядку інших держав;

правове забезпечення діяльності органів внутрішніх справ, здійснення заходів щодо правового та соціального захисту працівників органів внутрішніх справ;

фінансове та матеріально-технічне забезпечення органів внутрішніх справ.

Значним резервом системи органів внутрішніх справ є упорядкування внутрішньоорганізаційних функцій, більш чітке визначення і розподіл функцій між органами управління різного рівня і їх галузевими службами. Це дасть можливість, передусім, скоротити управлінський, апарат, звільнити значну штатну чисельність і передати її в органи низового рівня, які ведуть безпосередню боротьбу зі злочинністю і охороняють громадський порядок.

Частину своїх функцій МВС має делегувати ГУМВС, УМВС, УМВСТ, котрі, у свою чергу, частину власних функцій делегуватимуть міськрайлінорганам внутрішніх справ.

У вказаній Концепції йдеться про те, що вживатимуться заходи щодо звільнення міліції громадської безпеки від деяких невластивих їй функцій – паспортної та візової роботи, а також роботи, пов’язаної з медичним витвережуванням, утриманням осіб, які ведуть бродячий спосіб життя. Ці функції передбачається передати місцевим органам державної виконавчої влади, іншим міністерствам і відомствам. Функції організації дорожнього руху, які тепер виконуються Державтоінспекцією, поступово передаватимуться державним адміністраціям на місцях.

Передбачене Концепцією функціональне реформування МВС не носить революційного, кардинального характеру і розраховано на 1996–1998 рр., однак, безумовно, реалізація положень Концепції сприятиме подальшому розвитку системи. В той же час не можна не визнавати необхідності створення повноцінної та довгострокової Концепції розвитку системи органів внутрішніх справ України, яка б охоплювала її завдання, функції, принципи, форми, методи діяльності та ін. Ця Концепція повинна органічно входити до Концепції розвитку всієї правоохоронної системи, оскільки дуже важливий розподіл правоохоронних функцій між різними органами, а також взаємодія між ними. Навряд чи можна визнати доцільним те, що сьогодні функцію боротьби з організованою злочинністю виконують три правоохоронних органи:

прокуратура, служба безпеки та органи внутрішніх справ, а в найближчий час до них приєднаються щойно створене Національне бюро розслідувань, а також Державний митний комітет у разі реалізації пункту 85.6 Комплексної цільової програми боро-

тьби зі злочинністю на 1996–2000 роки, який передбачає створення відповідних підрозділів у його структурі.

Створення такої Концепції вимагатиме значних зусиль насамперед в плані аналітичної роботи. Однак створення Концепції виправдає усі витрати і створить умови для об’єктивного та планомірного розвитку системи органів внутрішніх справ у потрібному напрямі.