Об улучшении административно-организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации

Об улучшении административно-организационного регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации

 

Существующая система органов, содействующих иностранным инвесторам и непосредственно регулирующих процесс вложения и функционирования иностранного капитала в экономике России, несовершенна. Так, некоторые органы, решая одинаковые задачи, обладают разным правовым статусом или просто дублируют друг друга, а иностранным инвесторам часто нелегко определить, с каким из многочисленных органов исполнительной власти следует взаимодействовать. Авторы приходят к выводу о необходимости создания единого федерального органа исполнительной власти, управляющего иностранными инвестициями.

В условиях глобализации одним из факторов, существенно влияющих на мировые экономические процессы, является международное перемещение капитала. "Сегодня половину валового мирового продукта, оцениваемого в 30 трлн долл., составляет так называемая "интернационализированная" мировая экономика, имеется в виду производство иностранных предприятий, принадлежащих иностранным компаниям и находящихся на иностранных территориях"*(1). Экономические перспективы не только развивающихся, но и развитых стран определяются степенью их участия в этом процессе.

Переход России к рыночной экономике, особенно после приобретения ею государственного суверенитета в 1991 г., существенно повысил интерес иностранных инвесторов к нашей стране. В российскую экономику иностранные инвестиции стали особенно активно поступать во второй половине 1980-х годов.

Эффективность процесса привлечения иностранных инвестиций во многом зависит от стабильности политической ситуации в государстве, осуществления единой продуманной инвестиционной политики*(2) с учетом национальных приоритетов. Формирование и проведение в жизнь такой политики невозможно без наличия системы административно-организационного регулирования иностранных инвестиций.

Под административно-организационным регулированием иностранных инвестиций понимается комплекс мер, заключающийся в создании (учреждении) специальных федеральных органов исполнительной власти, наделении их соответствующими полномочиями по осуществлению управленческих функций в сфере обеспечения притока иностранных инвестиций и контроля за этим процессом.

Анализ нормативно-правовой базы и других материалов, касающихся рассматриваемой темы, позволяет утверждать, что административно-организационное регулирование иностранных инвестиций в экономику России прошло несколько этапов.

Система органов, осуществляющих административно-организационное регулирование иностранных инвестиций, весьма разнородна. Она многократно подвергалась изменениям. Базовым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим административное регулирование иностранных инвестиций, является Правительство РФ, наделенное полномочиями в сфере выработки и реализации государственной инвестиционной политики, а также государственной политики в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества*(3).

В 1991-1995 гг. была создана организационная основа административно-правового регулирования иностранных инвестиций. Первым специализированным федеральным органом стал Комитет по иностранным инвестициям, образованный при Министерстве экономики и финансов Указом Президента РФ в 1991 г.*(4) Задачи Комитета по иностранным инвестициям были следующие: разработка стратегии привлечения и использования иностранных инвестиций; подготовка предложений по созданию правовых и экономических условий для активизации привлечения иностранного капитала; координация инвестиционной деятельности с участием иностранных инвесторов и др.*(5) Полный объем полномочий Комитета предполагалось закрепить в положении о нем. К сожалению, это положение так и не было принято.

После реорганизации Министерства экономики и финансов Комитет по иностранным инвестициям стал функционировать при Министерстве финансов, а в 1992 г. он был реорганизован в Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСИР) с более широкими полномочиями*(6).

Предметная компетенция РАМСИР была закреплена в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1992 г. N 995*(7). Пунктом 1 указанного постановления определялось, что Российское агентство международного сотрудничества и развития является центральным органом федеральной исполнительной власти Российской Федерации*(8). Исходя из этого, его правовой статус по сравнению с Комитетом по иностранным инвестициям был значительно выше. "Но едва работа РАМСИР стала давать положительные результаты, как в январе 1994 года Агентство было передано в ведение МВЭС России с туманной формулировкой "с преобразованием в государственное учреждение при этом министерстве", а фактически - ликвидировано"*(9).

В рассматриваемый период становления системы регулирования иностранных инвестиций возникли и другие организации в этой сфере. В 1992 г. согласно постановлению Правительства РФ*(10) появился Государственный центр содействия инвестициям, задачами которого являлись: разработка базы данных о российских предприятиях, содействие российским и иностранным фирмам и предпринимателям в поиске инвестиционных возможностей и др.

В 1993 г. была создана Государственная инвестиционная корпорация*(11). Она должна была осуществлять экспертизу, конкурсный отбор инвестиционных проектов и способствовать их реализации за счет централизованных капиталовложений, выделяемых целевым назначением Правительством РФ, а также за счет кредитов ЦБ РФ, привлеченных и собственных средств с учетом экономической эффективности проектов и приоритетов федеральных и региональных инвестиционных программ. Более полно компетенция Государственной инвестиционной корпорации очерчена в уставе, утвержденном распоряжением Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом от 7 сентября 1994 г. N 2301-р*(12).

Практика показала, что круг деятельности Корпорации был неоправданно расширен. Нередко ее усилия направлялись не на активное привлечение иностранных инвестиций, а на удовлетворение своих коммерческих интересов. Просуществовав 10 лет, Указом Президента РФ от 6 февраля 2003 г. N 135*(13) Корпорация была упразднена как не справившаяся с поставленными задачами.

Помимо названной Корпорации в марте 1993 г. согласно Указу Президента РФ*(14) была образована Российская финансовая корпорация. Она создавалась для повышения эффективности инвестиционного процесса, формирования условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов.

В соответствии с п. 2 Указа Российская финансовая корпорация признавалась государственным предприятием, реализующим приоритетные инвестиционные проекты. На Российскую финансовую корпорацию возлагались следующие функции:

- конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации;

- предоставление по поручению Совета Министров - Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБ РФ, а также привлеченных корпорацией средств;

- установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;

- организация контроля за эффективным использованием инвестиционных средств;

- привлечение на коммерческой основе средств инвесторов, в том числе иностранных;

- предоставление по поручению Совета Министров - Правительства РФ государственных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

- использование по поручению Совета Министров - Правительства РФ иностранных кредитов, включая их размещение на конкурсной основе.

Следует отметить, что в период 1991 - 1993 гг. кроме упомянутых организаций возникли и другие, деятельность которых была также направлена на привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику (например, Комиссия Правительства РФ по международному инвестиционному сотрудничеству, Международное агентство по страхованию иностранных инвестиций в Российской Федерации от некоммерческих рисков*(15)).

К числу важных направлений административно-организационного регулирования, способствующего привлечению иностранных инвестиций в Россию, а также обеспечению проведения последовательной и скоординированной государственной политики в этой области, следует отнести создание новой структуры - Консультативного совета по иностранным инвестициям в России*(16) (далее - Консультативный совет) под руководством Председателя Правительства РФ. Данный орган сам по себе не получил никаких властных полномочий, обеспечивая при этом обратную связь между инвесторами и властными структурами.

В июне 1995 г. распоряжением Правительства РФ*(17) был образован Постоянный комитет Консультативного совета по иностранным инвестициям, который возглавил министр экономического развития и торговли РФ. Комитету были поручены: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях реализации решений Консультативного совета по иностранным инвестициям в России; обеспечение деятельности Консультативного совета в период между заседаниями; разработка предложений для рассмотрения в Правительстве РФ и на заседаниях Консультативного совета.

Деятельность Постоянного комитета Консультативного совета регулируется Положением, утвержденным председателем Консультативного совета в решении от 26 декабря 2000 г. N 5142п-п5. В соответствии с данным Положением Постоянный комитет организует и координирует выполнение федеральными органами исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иностранных компаний и банков - членов Консультативного совета, а также заинтересованными российскими общественными и коммерческими организациями рекомендаций Консультативного совета, направленных на создание условий для активизации инвестиционной деятельности в России. Важной функцией Постоянного комитета является оказание указанным структурам необходимого информационного и консультационного содействия.

Кроме того, Постоянный комитет в соответствии с указанным Положением организует подготовку и проведение заседаний Консультативного совета и его рабочих групп, включая разработку всех необходимых для этого материалов, в том числе проектов соответствующих решений Правительства РФ, а также разрабатывает мероприятия по реализации предложений и замечаний, высказываемых на заседаниях Консультативного совета, осуществляет проверки выполнения указанных мероприятий и контролирует ход осуществления рекомендаций, принятых на заседаниях рабочих групп Консультативного совета.

Консультативный совет играет существенную роль в формировании инвестиционной политики в нашем государстве, способствует повышению авторитета российского инвестиционного рынка. В то же время нельзя не согласиться с мнением Н.Г. Дорониной и Н.Г. Семилютиной, в соответствии с которым "по своему статусу Консультативный совет, скорее, относится к организациям, содействующим иностранным инвестициям. Участие в нем высших должностных лиц обеспечивает этой организации большое влияние на принятие решений в отношении отдельных иностранных инвесторов, попавших в поле зрения указанной организации"*(18).

В период 1995-1997 гг. наблюдалась тенденция к передаче некоторых функций регулирования инвестиционной деятельности и организации взаимодействия с иностранными инвесторами ряду министерств (прежде всего Министерству экономики, Министерству внешнеэкономических связей, а также таким отраслевым министерствам, как Минатом, Минсвязи и др.). В результате иностранные инвесторы оказывались во многом зависимыми от многочисленных чиновников разного уровня*(19).

В мае 2002 г. благодаря постановлению Правительства РФ*(20) изменился порядок регистрации юридических лиц. Эта процедура была возложена на Министерство РФ по налогам и сборам (ныне - Федеральная налоговая служба).

Создание перечисленных организаций в области иностранных инвестиций объясняется стремлением сформировать наиболее эффективную административно-организационную основу системы государственного регулирования в данной сфере. В то же время их деятельность не была тщательно продумана, что препятствовало реализации единой государственной инвестиционной политики.

Существенную роль сыграл порядок, установленный Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ: "Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" (ст. 24)*(21) Согласно п. 1 постановления Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1419 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц"*(22) ответственность за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций была возложена на Министерство экономики РФ.

При Министерстве экономики РФ в марте 2001 г. было образовано федеральное государственное унитарное предприятие "Агентство содействия торговле и инвестициям - "ИнформВЭС""*(23). Неоправданно затянулись формирование структуры и определение компетенции Агентства. Только 24 марта 2004 г. приказом Министерства экономического развития и торговли РФ N 80 был утвержден устав федерального государственного унитарного предприятия "Агентство содействия торговле и инвестициям - "ИнформВЭС"". В уставе определено, что Агентство создано для обеспечения поддержки внешнеэкономической и инвестиционной деятельности в Российской Федерации, оказания информационного и консультационного содействия российским и иностранным предприятиям и организациям, формирования единой информационной и организационной системы продвижения инвестиций для увеличения притока прямых иностранных инвестиций в Россию и др. Предполагалось, что с помощью Агентства иностранный инвестор сможет решать свои проблемы, не прибегая к многочисленным согласованиям с отдельными государственными ведомствами.

Однако с появлением Агентства заметного притока иностранных инвестиций не произошло. Одной из причин, не позволивших Агентству выполнить поставленные перед ним задачи, стало лишение его статуса координатора процессов в области иностранного инвестирования. Данная обязанность была возложена на Департамент инвестиционной политики и государственных инвестиций Министерства экономического развития и торговли РФ.

Таким образом, в Российской Федерации были опробованы разные схемы организационной структуры административно-организационного регулирования иностранных инвестиций, основанные на принципах как централизации, так и децентрализации.

Организации первого типа - Комитет по иностранным инвестициям и пришедшее ему на смену Российское агентство международного сотрудничества и развития, имея низкий статус в структуре Правительства РФ, отличаясь ограниченностью компетенции и испытывая постоянное недофинансирование и слабое кадровое обеспечение, не оправдали ожиданий.

С 1995 г. начала строиться несколько иная административно-организационная система регулирования, которая характеризовалась высокой степенью децентрализации функций и нечеткостью их распределения. Действующая система органов, содействующих иностранным инвесторам и непосредственно регулирующих процесс вложения и функционирования иностранного капитала в экономике России, является несовершенной по ряду причин.

Во-первых, некоторые органы, которые призваны содействовать увеличению притока иностранных инвестиций, решая одинаковые задачи, обладают разным правовым статусом. Например, Министерство экономического развития и торговли РФ и Российская финансовая корпорация.

Во-вторых, на разные органы возложены сходные задачи (например, за проведение экспертизы инвестиционных проектов ответственны Министерство экономического развития и торговли РФ и Российская финансовая корпорация).

В-третьих, наличие значительного числа органов исполнительной власти вызывает затруднения у иностранных инвесторов, так как в ряде случаев трудно определить, с каким из органов исполнительной власти необходимо взаимодействовать*(24).

Изложенные причины не позволили достичь серьезных успехов в деле привлечения в экономику Российской Федерации иностранных инвестиций. В этих условиях невозможно будет решать задачу удвоения ВВП к 2010 г., поставленную Президентом РФ 26 мая 2004 г. в послании Федеральному Собранию РФ*(25).

Исходя из сказанного, для оптимизации управления стратегически важным процессом привлечения иностранных инвестиций в рамках административной реформы, определенной Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(26), представляется необходимым создать единый федеральный орган исполнительной власти, управляющий иностранными инвестициями. Таким органом может стать Агентство по иностранным инвестициям (один из видов федеральных органов исполнительной власти), которое должно находиться в непосредственном подчинении Правительству РФ*(27). Его можно было бы организовать на базе существующего федерального государственного унитарного предприятия "Агентство содействия торговле и инвестициям - "ИнформВЭС"". Желательно при этом сформировать вертикально интегрированную систему административного управления процессом увеличения потока иностранных инвестиций и их продвижения в регионы, учитывая, что на региональном уровне с иностранными инвесторами ведется большая работа*(28).

По нашему мнению, среди основных функций Агентства по иностранным инвестициям должны быть следующие:

- выработка государственной инвестиционной политики Российской Федерации и ее реализация, а также обеспечение последовательности и единства принципов и подходов в работе с инвесторами на всей территории России;

- проведение экспертизы международных проектов, разработка федеральных и региональных инвестиционных программ с иностранным участием;

- сбор, накопление, формирование и сопровождение реестра инвестиционных проектов и предложений российских предприятий;

- выработка предложений по реструктуризации задолженности России перед иностранными кредиторами и инвесторами;

- поиск и отбор иностранных инвесторов;

- обобщение практики государственного регулирования иностранных инвестиций, разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства в этой области;

- организация конгрессов, конференций, семинаров и т.д. в установленной сфере деятельности Агентства;

- разработка и внедрение новых форм и методов участия иностранного капитала в решении задач экономического развития России в целом и ее регионов в частности, в том числе механизмов, процедур организации и проведения инвестиционных конкурсов и тендеров, обеспечения участия в них широкого круга иностранных инвесторов;

- взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международных организаций.

Указанный перечень функций не является исчерпывающим - он может быть дополнен, уточнен. Для реализации указанных задач Агентство следует наделить определенным статусом и полномочиями, которые должны быть закреплены в положении об этом федеральном органе исполнительной власти.

 

А.И. Грищенко,

кандидат юрид. наук

 

А.А. Мироненко

 

"Законодательство", N 1, январь 2006 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт (сравнительно-правовой комментарий). М., 2001. С. 3.

*(2) Под инвестиционной политикой государства понимается комплекс проводимых государством мероприятий, направленных на создание благоприятных условий для всех субъектов хозяйствования в целях оживления инвестиционной деятельности, подъема экономики, повышения эффективности производства и решения социальных проблем. См.: Сергеев И.В., Веретенников И.И. Организация и финансирование инвестиций. М., 2000. С. 44.

*(3) См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Ст. 14 // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

*(4) См.: Указ Президента РФ от 14 декабря 1991 г. N 176 "О Комитете по иностранным инвестициям при Министерстве экономики и финансов РФ" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1836.

*(5) См.: Распоряжение Правительства РФ от 4 января 1992 г. N 14-Р "Вопросы Комитета по иностранным инвестициям при Министерстве экономики и финансов Российской Федерации". Текст распоряжения официально опубликован не был.

*(6) См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. N 889 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 7. Ст. 434.

*(7) Собрание постановлений Правительства РФ. 1992. N 12. Ст. 995.

*(8) Положением на РАМСИР возлагались: участие в формировании и реализации государственной политики в области иностранных инвестиций, проведение экспертизы международных инвестиционных проектов, разработка федеральных и региональных инвестиционных программ с иностранным участием. РАМСИР наделялось правом участвовать в подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам, касающимся иностранных инвестиций, разрабатывать и издавать инструкции, положения, правила и др.

*(9) Вознесенская Н.Н. Указ. соч. С. 89.

*(10) См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 1992 г. N 908 "О мерах по организации информационного обеспечения российских и иностранных инвесторов о приватизации государственных предприятий" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 22. Ст. 1914.

Государственный центр содействия инвестициям неоднократно подвергался реорганизации. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ (п. 12) от 29 сентября 1994 г. N 1108 "Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" он был преобразован в Государственный информационный центр содействия инвестициям при Министерстве экономики России и Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом" (СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2637). Подробнее о российском центре содействия иностранным инвестициям при Министерстве экономики РФ см.: Гончаров П.П. Государственное регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 95-96.

*(11) См.: Указ Президента РФ от 2 февраля 1993 г. N 184 "О создании Государственной инвестиционной корпорации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6. Ст. 513.

*(12) Панорама приватизации. 1994. N 22.

*(13) СЗ РФ. 2003. N 6. Ст. 512.

*(14) См.: Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. N 339 "О создании Российской финансовой корпорации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 12. Ст. 991. См. также: постановление Правительства РФ от 17 апреля 1993 ". N 336 // Там же. 1993. N 17. Ст. 1548.

*(15) См:. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Государство и регулирование инвестиций. М., 2003. С. 51-52.

*(16) Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. N 1108 "Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" //СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2637.

*(17) См.: распоряжение Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 867-р // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2621.

*(18) Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Указ. соч. С. 53.

*(19) Подробнее см.: Максимов И.Б. Регулирование привлечения иностранных инвестиций в условиях реформируемой экономики: Дис.... канд. юрид. наук. Иркутск, 2000. С. 148.

*(20) См.: постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских хозяйств), физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1872. Это постановление было принято во исполнение Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431).

*(21) СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

*(22) Там же. N 52. Ст. 6412.

*(23) Известия. 2001. 26 марта.

*(24) Подробнее см.: Гончаров П.П. Указ. соч. С. 100-101.

*(25) Российская газета. 2004. 27 мая.

*(26) Там же. 22 мая.

*(27) В настоящее время имеется практика подчинения федеральных агентств Правительству РФ (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по физической культуре и спорту и др.). См.: распоряжение Администрации Президента и Правительства РФ от 6 августа 2004 ". N 1363/1001.

*(28) Предложения о создании специального органа по управлению иностранными инвестициями неоднократно высказывались как зарубежными, так и отечественными авторами. Например, И.Б. Максимов предлагает создать Министерство по иностранным инвестициям (см.: Максимов И.Б. Указ. соч. С. 150).

 

· Понятие "инвестиции" в современном российском законодательстве (С.С. Жилинский, "Законодательство", N 3, март 2005 г.)