Заняття 2. Управляюча складова системи та етапи управлінської діяльності

 

Інтегрованою національною системою протидії НС виступає ЄДС ЦЗ.

Таким чином, з позиції системного підходу, сама національна система державного управління у сфері цивільного захисту в організаційному аспекті представляється як складна взаємодія трьох державних систем які в свою чергу є організованою державою сукупністю суб’єктів (державних органів, громад, посадових осіб, окремих громадян), об’єднаних цілями і завданнями із захисту населення, тварин, рослин, об’єктів економіки і територій від наслідків надзвичайних ситуацій. Кожна з трьох систем має власні територіальні і функціональні підсистеми та сама повинна бути ієрархічною частиною більш загальної системи забезпечення національної безпеки та підтримувати певні інформаційні зв’язки з іншими складовими загальної системи – політичної, воєнної, екологічної, техногенної, соціальної, економічної, науково-технологічної, інформаційної безпеки.

Слід також зазначити, що існування на законодавчому рівні в Україні трьох державних систем, дві з яких є єдиними, які будуються за однаковим територіально-виробничим принципом, мають практично єдині координуючі і постійні органи управління сили і засоби, певним чином дублюють одна одною є для держави проблемою системного характеру, яка вказує нанедосконалість, неузгодженість і суперечність основних положень законодавчо-нормативної бази у сфері цивільного захисту.

 

Побудова організаційної структури управляючої складової системи цивільного захисту, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв’язки, форма зв’язків формується під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх (демократизму і стилю державного управління тощо) факторів.

Лінійна (вертикальна підлеглість, ієрархічна піраміда) простота, оперативність управління, недоліки високі вимоги до всебічної підготовки керівників і фахівців, перевантаженість інформацією. Функціональна (формування органів пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій) висока компетентність спеціалістів, зменшення потреби у фахівцях широкого профілю, недоліки надмірна зацікавленість у реалізації «своїх» завдань. Лінійно-функціональна або штабна (одні органи приймають рішення і владно проводять у життя, інші забезпечують їх інформацією) недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації як правило участі не бере. Програмно-цільова (структура утворюється на час реалізації програми) можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань програми, недоліки відсутність належного зв’язку між розробниками і виконавцями програм. Матрична структура (поєднує лінійну та програмно-цільову структури) недоліки надмірна змагальність між керівниками програм, труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.

Побудова управляючої складової системи управління в умовах НС як поліструктури реалізує функціонально-територіальний принцип системи цивільного захисту, оскільки у цієї сфері практично переплітаються усі галузі функціонування суспільства і держави, а саме забезпечення безпеки у НС відноситься до складної міжвідомчої управлінської проблемі, яка включає в себе забезпечення екологічної, промислової, радіаційної, хімічної, гідротехнічної, воєнної та інших видів безпеки.

Функціонально-територіальний принцип дозволяє розподілити повноваження з державного управління між центральними органами виконавчої влади які створюють і управляють функціональними підсистемами і спеціалізованими службами в межах єдиної системи цивільного захисту та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування які забезпечують реалізацію політики держави у сфері цивільного захисту через створення і управління територіальними підсистемами цивільного захисту.

Організаційно така система повинна бути структурою з локальною автономією й глобальною координацією. Її різні елементи беруть участь у встановленні цілей і завдань на державному, регіональному і місцевому рівнях та спільними зусиллями домагаються їхньої реалізації.

Координуючим та контрольним органом за діяльністю Єдиної державної системи в умовах мирного або воєнного стану визнається РНБОУ.

Загальне керівництво Єдиною державною системою здійснює КМУ. Очолює Єдину державну систему – Прем’єр-міністр – якій за посадою є начальником цивільного захисту України.

Координуючим, колегіальним органом щодо діяльності центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у складі Єдиної державної системи є Державна комісія з питань ТЕБ та НС. На період ліквідування НС додатково утворюється Урядова комісія з ліквідації наслідків НС.

 

 

 

Поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності комісій здійснює МНС, як орган повсякденного управління процесами захисту населення і територій від НС техногенного, природного і воєнного характеру. З цієї метою МНС забезпечує роботу Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань НС.

Центральні органи виконавчої влади організують роботу із захисту населення і територій від НС техногенного, природного і воєнного характеру відповідно до сфери своєї діяльності та доручених ним галузях економіки, а також безпосередньо створюють і управляють функціональними підсистемами. Перелік суб’єктів та кількість функціональних підсистем визначається КМУ. На сьогодні цій перелік складає біля 50 функціональних підсистем. Внаслідок чого сама система стає дуже громіздкою, а більшість з підсистем існує лише документально, при цьому частина з них немає і достатнього рівня документального підтвердження.

МНС виконує функції постійного органу управління єдиною системою цивільного захисту. За своєю посадою Міністр з питань НС є заступником начальника цивільного захисту України.

На МНС безпосередньо покладається створення і управління функціональними підсистемами: оповіщення населення при НС; реагування на НС; проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт; захисту населення і територій при виникненні НС.

Крім цього Законом України " Про правові засади цивільного захисту" на Міністерство покладене додаткове завдання в єдиної системи цивільного захисту із створення і управління державною службою особливого характеру – службою цивільного захисту, яка визначена правонаступником військ Цивільної оборони України та органів і підрозділів державної пожежної охорони. Саме ця державна служба стає основою для створення та управління підсистемами реагування на НС та проведення аварійно-рятувальних робіт.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласні і міські Ради, як представницькі органи делегують повноваження і функції щодо «вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків НС відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення» місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування.

Саме вони забезпечують виконання законів України, актів Президента, КМ України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, зокрема і МНС, в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці та реалізуючи належні їм функції мають право в односторонньому порядку видавати юридичні акти нормативного характеру, тобто мають реальний засіб впливу на об'єкти управління.

Повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту:

- здійснюють на відповідній території управління об’єктами, що перебувають у державній власності;

- організовують обробку та проведення експертизи містобудівної документації;

- інформують населення про екологічно небезпечні аварії і ситуації, організовує роботу по ліквідації їх наслідків, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації;

- вживають заходів щодо запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям, епізоотіям та їх ліквідації;

- оголошують у разі надзвичайних подій зони надзвичайних ситуацій, здійснює заходи з підтримання громадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров’я і прав, збереженням матеріальних цінностей;

- сприяють діяльності аварійно-рятувальних служб;

- забезпечують своєчасне інформування населення про загрозу та виникнення НС;

- здійснюють заходи пов’язані з мобілізаційною підготовкою та цивільною обороною на відповідній території.

Для місцевих адміністрацій і виконкомів міських Рад, як суб’єктів державного управління на регіональному і місцевому рівнях, відповідними Законами про них визначені повноваження із «здійснення заходів пов’язаних з цивільною обороною на відповідної території». Зазначені повноваження реалізуються ними в галузі оборонної роботи. Інші питання які в той чи іншої мірі пов’язані зі сферою цивільного захисту - оголошення зон НС, врятування життя людей, ліквідація наслідків екологічних аварій, вжиття заходів щодо запобігання епідеміям, епізоотіям та їх ліквідації визначаються їх повноваженнями у галузях правопорядку, охорони довкілля, здоров’я, тобто на регіональному і місцевому рівнях, як і на державному зведених в окрему галузь цивільного захисту повноважень державних органів визначених Законами України про місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування на сьогодні не існує.

Таким чином місцеві адміністрації і виконкоми міських Рад є єдиним державним органом управління, які в межах відповідної території можуть здійснювати керівництво заходами пов’язаними з цивільним захистом. Для здійснення своїх повноважень місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, у межах бюджетних асигнувань, визначають свою структуру та розподіляють функції з управління у тому числі і у сфері цивільного захисту. Створюють та управляють територіальними підсистемами ЄС ЦЗ.

 

 

 

Територіальні підсистеми очолюють керівники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування – начальники цивільного захисту. До складу територіальних підсистем входять відомчі органи і підрозділи МНС на відповідної території.

Функціональні підсистеми на регіональному та місцевому рівнях представлені відповідними структурами центральних органів виконавчої влади засновників цих підсистем.

Розмежування повноважень та функцій між структурами у складі функціональних та територіальних підсистем на рівні території здійснюється по сферам: нормування і координація; контроль і нагляд; управління державним майном та надання державних послуг.

Органи і підрозділи ЦЗ є силами постійної готовності на їх базі створюється служба порятунку за єдиним телефонним номером МНС.

Територіальні структури інших центральних органів виконавчої влади засновників функціональних підсистем організують моніторинг (державна експертиза, сертифікація, ліцензування, декларування, нагляд і контроль, аудит) та здійснюють прогноз у сферах техногенної та природної безпеки.

Координуючим органом щодо діяльності підприємств, установ, організацій у складі територіальної підсистеми є комісії з питань ТЕБ та НС при відповідних місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування. Організаційне забезпечення діяльності комісії здійснює спеціально утворений у складі відповідного місцевого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування структурний підрозділ з питань цивільного захисту. Зазначений підрозділ є органом повсякденного управління процесами захисту населення на відповідної територій від НС техногенного, природного і воєнного характеру. Відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» керівник цього структурного підрозділу призначається на посаду та звільняється з посади за погодженням з МНС та підзвітний і підконтрольний йому.

При виборі організаційної структури у період ліквідації НС базуються на основних положеннях ситуаційного управління. Згідно з яким ефективність функціонування системи зв'язують із тим, наскільки вдало вона реагує на зовнішні зміни, та наскільки ефективно використовує свої потенційні можливості.

 

Органи і підрозділи ЦЗ у разі загрози або виникнення НС вживають заходи з оперативного реагування на НС, через штаб з ліквідації НС залежно від її рівня організують і координують проведенням аварійно-рятувальних робіт. Керівники органів і підрозділів ЦЗ можуть призначатися уповноваженими керівниками з ліквідації НС або очолювати спеціальні комісії з ліквідації НС.

Сили територіальних підсистем у разі загрози або виникненні НС забезпечують відповідно до свого призначення виконання завдань органами і підрозділами ЦЗ у період негайного реагування, локалізації і ліквідації НС та в наступному безпосередньо виконують відновлювальні роботи.

Найбільш прийнятною структурою управління у період ліквідації НС вважається штаб. В ньому, з одного боку, є ієрархічна взаємодія підрозділів (" по вертикалі"), а з іншого, передбачене рішення конкретних завдань, проектів, що відносяться до різних галузей ієрархії, але до одного її рівня (взаємодія " по горизонталі"). Така структура робить систему більше діючої, гнучкої й динамічної. Проте центром такої системи залишається її штаб на чолі з керівником, що може швидко сформувати мобільний дієздатний колектив зі співробітників різних підрозділів.

 

 

Постійною функціональною частиною штабу виступають групи управління, інформаційного забезпечення, або інформаційної підтримки. Взаємодія у подоланні НС організується через спеціально визначені оперативні групи, представників відповідних функціональних та територіальних підсистем.

В обов'язки штабу входить виявлення тенденцій розвитку НС, оцінка її масштабів, розрахунок необхідних для її ліквідації часу й ресурсів, попередження керівників про раптові зміни. Штаб регулярно коректує перелік зон НС і їхні пріоритети, контролює хід роботи в цих зонах по всіх об'єктах захисту.

З метою здійснення оперативного управління органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства і в межах повноважень застосовують акти (правова форма) та процедури – засідання, наради тощо (організаційна форма) управлінської діяльності, які складають зміст поняття «форми управлінської діяльності».

Для державного управління, яке є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законодавством і правосуддям), мета полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об’єктів.

Способи здійснення юридично визначених управляючих впливів. відображають функції державного управління, які за критерієм змісту, характером і обсягом впливу поділяються на:

- загальні які мають місце в будь якій управлінській взаємодії органів управління з об’єктами управління (аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль);

- спеціальні реалізуються як правило в окремих сферах, галузях і визначаються в основному запитами об’єктів управління. Ці функції є основними бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Загальні функції або етапи управлінської діяльності мають відносну самостійність і своє цільове призначення.

Збирання та аналіз інформації забезпечений інформатикою до якої входять перекладені на технічне виконання системи АСУ, комп’ютерні системи, що забезпечують функціонування міських, заміських, запасних та пересувних пунктів управління, кризових центрів в надзвичайних ситуаціях. Підготовка й прийняття рішення забезпечена теорією рішень.

Прогнозування є визначальною функцією управління, такою що створює гарантії певної ефективності управлінського рішення. Функція прогнозування тим відповідальніша, чим “відповідальнішого ”, з точки зору небезпеки об’єкту, вона стосується. Прогностична функція здійснюється за аналізом джерел небезпеки, з врахуванням зовнішнього впливу, можливих комбінацій подій та розрахунку імовірності виникнення НС даного виду, а також формуванням сценаріїв розвитку НС на підставі конкретних умов та вихідних даних з урахуванням вторинних факторів ураження та оцінки імовірних втрат. Будь якій сценарій це спроба зняти невизначеність, яка обов’язково є супутником прогнозуванню. Складання сценаріїв відбувається роздільно з урахуванням та без урахування заходів протидій, які вживаються об’єктом. Інформаційною підставою побудови сценаріїв розвитку є паспорта ризику регіонів та декларації безпеки об’єктів підвищеної небезпеки, методологічною основою методи структурного та матричного аналізу, які дозволяють виділяти структуру осередків, аналізувати їх взаємодію та процес розвитку надзвичайної ситуації в цілому. Організаційною основою виступає структура систем управління забезпечення безпеки та ліквідації наслідків надзвичайної ситуації на державному, регіональному та місцевому рівнях.

Функція прогнозу входить як складова до планової функції. На її основі розробляються програми і плани функціонування об’єкту. В системі цивільного захисту саме планування як функція – досить поширена управлінська дія. За суттю планування – це прийняте завчасно рішення про те, що роботи, коли роботи і хто буде робити. Планування здійснюється за комплексом превентивних та оперативних заходів та дій.

Інші функції управління –організації, координації, контролю – це функції оперативного, технологічного характеру.

 

Для нотаток.

_____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________