Формы государственного кредита

Государственный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля государственных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие получает внутренний государственный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам – все это обусловливает интенсивное развитие международного государственного кредита, осуществляемого в иностранной валюте. В систему госкредитных отношений включается также условный государственный кредит, когда государство выступает в роли гаранта по кредитам, предоставляемым иностранным заемщикам, местным органам власти, государственным объединениям и т.п.

Внутренний государственный кредит может выступать в следующих формах:

· государственные займы;

· обращение части вкладов населения в государственные займы;

· позаимствование средств общегосударственного ссудного фонда;

· казначейские ссуды;

· гарантированные займы.

Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и реализации облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг.

Государственные займы можно классифицировать по ряду признаков:

· по субъектам заемных отношений – займы, размещаемые центральным и территориальными органами власти;

· по обращению на рынке – рыночные, которые свободно покупаются и продаются, и нерыночные, которые не могут менять своих владельцев;

· по валюте заимствований – внутренние и внешние;

· в зависимости от срока привлечения средств – краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5 лет и выше);

· по методу определения дохода – долговые обязательства государства бывают с твердым или плавающим доходом;

· по обеспеченности – закладные и беззакладные;

· по характеру выплачиваемого дохода – выигрышные, процентные, беспроигрышные;

· и др. признакам.

Обращение части вкладов населения в государственные займы подразумеваетпредоставление кредита государству сберегательными учреждениями за счет заемных средств.

Позаимствование средств общегосударственного ссудного фонда проявляется в том, что государственные кредитные учреждения непосредственно передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма государственного кредита функционировала в тоталитарном государстве.

Казначейские ссуды выражают отношения оказания финансовой помощи предприятиям и организациям органами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности. Казначейские ссуды выдаются на льготных условиях в случае финансовых затруднений предприятий и организаций и являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур.

Международный государственный кредит представляет совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика или кредитора. Сумма полученных внешних займов с начисленными процентами включается в государственный долг страны.

Предоставление внешних займов осуществляется за счет бюджетных средств или специальных правительственных фондов. Получателями займов могут быть центральные правительства, республиканские и местные органы власти. Кредиторами могут выступать правительства, финансово-кредитные учреждения и другие юридические лица иностранных государств, частные лица, также международные финансовые организации, клубы кредиторов[108].

Основной целью государственных внешних займов является содействие укреплению экономического потенциала, преодоление финансовых трудностей страны-получателя, оказание продовольственной помощи.

Государственные внешние займы предоставляются в денежной или товарной форме. Как правило, они бывают среднесрочными или долгосрочными. Денежные займы выпускаются в валюте страны-кредитора, страны-заемщика или валюте третьей страны. Погашение займов по соглашению сторон осуществляется товарными поставками или валютой.

Основными кредиторами нашей страны выступают развитые страны с развитой рыночной экономикой. Помощь оказывается в форме межправительственных займов и межбанковских кредитов. Обычно они предоставляются для финансирования товарных поставок по межправительственным соглашениям, компенсационных сделок и регулирования платежного баланса. В значительно меньших размерах государственные внешние займы предоставляются восточноевропейскими и некоторыми развивающимися странами. По мере оформления членства в международных финансовых организациях страна может получать займы и кредиты из Международного валютного фонда, Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития для Восточной Европы и т.п.[109]

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга.

Основополагающим документом, регулирующим отношения, возникающие в процессе функционирования государственного кредита и государственного долга, является Бюджетный кодекс РФ, по которомупод государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ (ст. 97).

По уровням бюджетной системы различают: государственные долг РФ, долг субъекта РФ и муниципальный долг.

Долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Они погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Долговые обязательства субъекта РФ могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно). Долговые обязательства муниципального образования не могут превышать 10 лет.

Различают капитальный государственный долг, представляющий собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам, и текущий, включающий расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Наличие государственного долга предполагает управлением им. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальных образований – уполномоченным органом местного самоуправления.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Основными целями управления государственным долгом являются:

· сохранение объёма государственного долга на экономически безопасном уровне;

· сохранение стоимости обслуживания государственного долга;

· обеспечение исполнения обязательств государства в полном объёме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры в области управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирования займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолида-
цией, но может быть проведена и вне ее.

Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.

Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита.

В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу).

Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей[110].

Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке.

При управлении государственным долгом используется также его реструктуризация – погашение долговых обязательств с согласия кредиторов, с рассрочкой платежа (т.е. принятии других долговых обязательств) в объёмах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга).

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга:

· обмен одних долговых обязательств на другие (схема «облигации – облигации»);

· обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема «облигации – акции»);

· досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема «выкуп»);

· списание части долговых обязательств.

Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

В целях управления государственным долгом и его снижения[111] в России разрабатывается программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с указанием цели, источников и объёмов заимствований, а также сроков возврата.

Разрабатывается также программа государственных внутренних заимствований РФ на покрытие дефицита.

Все средства, поступающие в бюджет от заимствований, включая средства, расходуемые на обслуживание и погашение государственного долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Предельные объемы государственного долга РФ, долга субъекта РФ и муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются законом (решением) о соответствующем бюджете[112].

Погашение основной суммы долга РФ, долга субъекта РФ, муниципального долга, возникшего из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Государственные заимствования осуществляются путем эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, предельных объемов их выпуска принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с верхним пределом государственного или муниципального долга. Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

РФ предоставляет государственные или муниципальные гарантии – способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого РФ, субъект РФ или муниципальное образование – гарант – дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать: надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства); возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение этого условия влечет ее недействительность (ничтожность).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ организуется обслуживание государственного (муниципального) долга, под которым понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Функцию генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению выполняет Центральный банк РФ, кредитная организация или другая специализированная финансовая организация на основе агентских соглашений.

Центральный банк РФ осуществляет эту функцию безвозмездно, оплата услуг других агентов производится за счет средств федерального бюджета, субъекта Федерации или местного.

В РФ установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования. Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную долговую книгу РФ, государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Информация о долговых обязательствах подлежит передаче Министерству финансов РФ. Объем передаваемой информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов РФ.

В рамках международного сотрудничества Россия предоставляет кредиты иностранным государствам, в результате которых у них возникают финансовые обязательства перед РФ, а у РФ – внешние долговые требования.

Государственный финансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой РФ предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства.

Государственный экспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика – импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком – агентом Правительства РФ и иностранным заемщиком – импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу РФ.

Внешние долговые требования РФ формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ.

Долг иностранных государств может быть реструктурирован. Под реструктуризацией долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед РФ понимается пересмотр условий погашения указанного долга. Реструктуризация долга иностранных государств перед РФ может быть осуществлена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов.

Уступка прав требования по внешним долговым требованиям РФ к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ[113].

В рамках управления государственным долгом раздельно ведутся две книги по учёту государственного долга:

· государственная долговая книга РФ в отношении государственного внутреннего долга;

· государственная долговая книга РФ в отношении государственного внешнего долга.

Ведение долговой книги осуществляется Департаментом международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов. Он несет ответственность за сохранность, своевременность, полноту и правильность ведения долговой книги.

Долговая книга ведется в виде электронных реестров (таблиц) по видам долговых обязательств и содержит общую информацию о параметрах государственных долговых обязательств[114].