Предмет, джерела та принципи земельного права

Земельне право як галузь правової науки вивчає суспільні процеси і проблеми, які виникають у зв'язку з регулюванням земельних відносин. Вони являють собою самостійний вид суспільних відносин і характеризуються істотними особливостями, які зумовлені предметом врегулювання - використанням та охороною земельних ресурсів країни. Для визначення земельного права самостійною правовою галуззю воно має всі специфічні ознаки: коло суспільних відносин, що становлять його предмет, методи регулювання цих відносин та нормативно-правовий акт у вигляді Земельного кодексу. В розвитку земельного права як самостійної галузі права об'єктивно заінтересоване й сучасне українське суспільство. Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це конституційне положення закріплено і в новому Земельному кодексі України, прийнятому 25 жовтня 2001 р. та введеному в дію з 1 січня 2002 р. Воно має принципово важливе значення для врегулювання земельних відносин.

Термін «земля» можна розглядати в різних аспектах: як об'єкт природного походження, планета, земна куля, частина космічної системи тощо. Як земна куля (планета) Земля виступає об'єктом правового регулювання міжнародного права. Землю можна також розглядати як середовище проживання людини і суспільства, що охоплює земну повітряну оболонку земної кулі, її надра, поверхню і ландшафт, тваринний і рослинний світ. У цьому значенні земля є об'єктом правового регулювання (наприклад, екологічного права).

Зовсім в іншому значенні земля виступає як об'єкт правового регулювання у земельному праві. В ньому під терміном «земля» розуміється частина земної поверхні, що розташована над надрами і називається ґрунтовим шаром, у межах території, на які поширюється суверенітет держави. Землі в такому значенні притаманні унікальні властивості, що використовуються людиною і суспільством.

Характерними рисами землі як природного ресурсу є її незамінність, обмеженість у просторі, локальність за місцем розташування і нерухомість.

Однією з найважливіших характеристик землі як засобу виробництва є її ґрунтова характеристика, адже тому що земля має унікальну властивість -родючість. Саме тому землі належить особлива роль у сфері сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Згідно зі ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Вони виникають між державою, її органами, органами місцевого самоврядування, юридичними особами та громадянами і становлять предмет земельного права. Формою земельного права є приписи нормативних актів, що регулюють весь комплекс земельних відносин, їх прийнято називати земельний законодавством.

Земельне право як галузь права відрізняється від земельною законодавства тим, що воно регулює переважно однорідні відносини. Земельне законодавство регулює пов'язані з ними різнорідні суспільні відносини, зокрема управлінські, фінансові.

Земельне право включає лише ті компоненти правового режиму земель, які безпосередньо пов'язані із земною поверхнею, її родючим шаром. Тому гірничі, лісові, водні, фауністичні та інші відносини що мають специфічні риси і властивості та становлять у вітчизняній правовій системі самостійні правові угруповання, розглядаються тією мірою, в якій це необхідно для аналізу земельних відносин та визначення поняття земельного права.

Суто гірничі, водні, лісові, фауністичні та інші природно-ресурсні відносини регулюються спеціальним законодавством, тому на них безпосередньо не поширюється земельне законодавство. Більше того, згідно зі ст. 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання саме земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави, раціонального використання та охорони земель. З цього випливає, що предмет земельного права охоплює лише земельні відносини.

Разом з тим, відповідно до ст. З Земельного кодексу України земельні відносини, що виникають під час використання надр, лісів, вод, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу. У таких випадках йдеться про земельно-правові норми, що були включені до відповідних природно-ресурсних кодексів та законів (Кодекс про надра, Лісовий кодек,. Водний кодекс, закони про інші природні ресурси) в період дії попереднього Земельного кодексу. Якщо ці норми суперечитимуть вимогам нового Земельного кодексу, то слід керуватися приписами цього Кодексу, який має певний пріоритет над іншими кодифікованими та звичайними актами природно-ресурсного законодавства.

Для існування самостійної галузі в системі права необхідна наявність: предмета правового регулювання, методів його регулювання, джерел права та заінтересованості суспільства у виділенні відповідної галузі права як самостійної правової єдності. Предметом земельного права як і будь-якої іншої галузі права, є певне коло суспільних відносин, врегульованих нормами даної правової галузі. Для визнання цих відносини предметом окремої галузі права об'єктивно необхідні специфічні ознаки, які відрізняють їх від інших суспільних відносин, урегульованих нормами права.

Аналіз норм земельного права дає підстави стверджувати, що регулювання земельних відносин ґрунтується на: поєднанні врегулювання використання землі як природного ресурсу, територіального базису та основного засобу виробництва; різноманітті форм власності на землю та інші природні ресурси; достатності повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо врегулювання земельних відносин на своїх територіях; визнанні рівності учасників земельних відносин у здійсненні захисту своїх прав на землю; державному управлінні використанням та охороною земельних ресурсів незалежно від форм власності та інших прав на землю.

У сучасному земельному законодавстві є норми, що регулюють відносини, які мають цивільно-правовий характер: угоди (правочини) щодо земельних ділянок, спадкування, відшкодування збитків тощо. Ці відносин регулюються нормами цивільного законодавства, лише якщо вони не врегульовані земельно-правовими нормами. Тому цивільно-правові норми є додатковими, субсидіарними для врегулювання земельних відносин.

У чинному земельному законодавстві є чимало адміністративно-правових норм. Вони стосуються управління і контролю у галузі використання та охорони земельних ресурсів, здійснення землевпорядкування та ведення земельного кадастру. Проте адміністративно-правові норми в земельному законодавстві мають спеціальне призначення, пов'язане із земельними відносинами. Це надає їм земельно-правового змісту, у зв'язку з чим їх не можна віднести до суто адміністративно-правових відносин.

Земля стає предметом земельних відносин у зв'язку з привласненням ЇЇ продуктів і використанням її корисних властивостей. При цьому вона залишається об'єктом природи. Особливості земельних відносин полягають у тому, що їх виникнення і розвиток безпосередньо пов'язані з об'єктивними закономірностями розвитку людського суспільства і суспільного виробництва. Таким чином, предметом земельного права є суспільні відносини, зумовлені особливими властивостями землі як об'єкта суспільних відносин у тій частині, у якій вони регулюються нормами земельного права.

Джерелом земельного права є Конституція України, а також підзаконні нормативні акти. Норми Конституції можна умовно розбити на дві великі групи: 1) присвячена безпосередньо земельним відносинам; 2) що безпосередньо бере участь в регулюванні земельних відносин. До підзаконних нормативних актів відносяться укази Президента України, ухвали Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств і відомств, рішення місцевих держадміністрацій і рішення органів місцевого самоврядування, а також закони Автономної Республіки Крим. Особливе місце серед нормативно-правових актів органів виконавчої влади, які є джерелом земельного права, займають обов'язкові для виконання нормативні укази Президента України: „Про основні напрями розвитку агропромислового комплексу України", „Про оренду землі", „Про захист прав власників земельних ділянок (паїв)" і т.п. Широке коло питань у сфері використання і охорони земельних ресурсів регламентується ухвалами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Він приймає нормативно-правові акти для розвитку і виконання Конституції і законів України, а також указів Президента України. Нормативні акти міністерств і інших центральних органів державної виконавчої влади, господарського управління і контролю, будучи джерелами земельного права, призначені також для підтримки чинних нормативно-правових актів.

Своєрідним джерелом земельного права є також галузева юридична наука, предметом дослідження якої є земельні відносини, земельне право як галузь права, його система, предмет та методи правового регулювання, земельно-правові норми та правові інститути, земельне законодавство як система, практика його застосування, а також окремі нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини з точки зору закономірностей їх виникнення, змісту, функціонування,

взаємодії, розвитку і напрямів удосконалення.

Специфічною рисою земельно-правової науки, що належить до групи суспільних (соціальних) наук, є її органічний зв'язок з науками екологічного, аграрного права, а також з природничими науками.

З початку 90-х років і дотепер спостерігається інтенсивний розвиток земельно-правової науки на якісно новій основи в умовах незалежної Української держави, який відзначається розширенням системи науки земельного права, її предмета за рахунок виникнення кола суб'єктів земельних відносин у зв'язку з проведенням земельної та аграрної реформ, радикалізацією земельного законодавства за умов переходу до ринкової економіки.

Розвиток сучасної української науки нерозривно пов'язаний з динамікою соціально-економічного життя в державі.

Так, сучасна наука земельного права України аналізує різні аспекти земельної реформи в Україні, основними серед яких є: а) наукова розробка фундаментальних засад і стратегії земельної реформи, її правового забезпечення; б) визначення ролі земельної реформи в аграрних ринкових перетвореннях та ЇЇ місця в аграрній реформі; в) з'ясування змісту, стратегії та етапів розвитку земельної реформи; г) правовий аналіз організаційних форм та методів проведення земельної реформи; д) радикальна зміна відносин власності на землі; е) аналіз правового становища суб'єктів земельних відносин; є) роль держави у забезпеченні радикальних земельних перетворень; ж) законодавче забезпечення земельної реформи; з) охорона навколишнього природного середовища у процесі здійснення земельної реформи.

Нині відбувається розширення предмета науки земельного права України та її системного змісту за рахунок формування нових правових інститутів: інституту земельної реформи; інституту права приватної власності на землі; інституту паювання земель; інституту оренди земель; правового статусу суб'єктів сучасних земельних відносин тощо.

Важливим аспектом наукового дослідження представників науки земельного права України є проблема розмежування сфери дії Земельного та Цивільного кодексів України щодо правової регламентації інституту приватної власності на землю. Наука також аналізує питання щодо співвідношення Цивільного та майбутнього Екологічного кодексів.

Проблеми розвитку нових земельно-правових інститутів їх законодавчого забезпечення визначають пріоритетні напрями наукових теоретичних розробок, які знайшли своє відображення у новому Земельному кодексу України, який набрав чинності з 1.01.2002 року і який був наслідком земельної реформи, яка була започаткована в 1990 році і передбачала проведення комплексу інституційно-функціональних, економічних, соціальних, правових, екологічних та інших заходів, спрямованих на становлення нових за змістом і характером суспільних відносин, пов'язаних з використанням землі. При цьому побудова нової структури суспільних земельних відносин, і відносин власності зокрема, в Україні має базуватись на дії об'єктивних законів природи, економіки, суспільства. Без урахування цих об'єктивних факторів не можна визначити правильні і перспективні шляхи виходу з кризового стану, а також виробити таку юридичну модель регулювання земельних та інших відносин, яка б забезпечувала прогресивний розвиток суспільства.

До суб'єктивних передумов реформування земельних відносин належить діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, які реалізують свої функції і повноваження у сфері земельних відносин в межах, визначених Конституцією та іншими законами України. Державне і самоврядне регулювання земельних реформаційних правовідносин є складовою частиною зміни і утвердження нового земельного ладу.

Серед суб'єктивних чинників, які безпосередньо впливають на проведення земельної реформи, важливого значення набуває юридична база, яка має бути адекватною конкретним історичним та іншим умовам розвитку суспільства в Україні. Саме через призму законів можна проаналізувати основні тенденції, перешкоди і перспективи реформування земельних відносин у кожній країні.

У законодавчому забезпеченні здійснення земельної та аграрної реформи і регулювання земельних відносин в Україні за 13 років незалежності можна визначити три основні етапи: перший - з 1990 р. до 1992 р., другий - з 1992 р. до 1996 р.; третій - з 1996 р. і дотепер. На кожному з цих етапів приймалися законодавчі та нормативно-правові акти, спрямовані на юридичне забезпечення зміни суті і характеру відносин власності на землю як основу національного суверенітету територіальної цілісності держави і об'єкт права власності народу України, реформування суспільних відносин у сфері використання і охорони земель, створення гарантій захисту прав на землю громадян і юридичних осіб, визначення основних функцій державного управління земельним фондом України тощо.

Аналіз змісту законодавчих та інших нормативних актів, прийнятих протягом першого та другого етапів здійснення земельної реформи, дозволяє визначити основні напрями і тенденції реформування земельних відносин в Україні. Так, наприклад, на першому етапі у земельному законодавстві переважали норми і принципи, які перейшли у спадок від законів радянського періоду.

На другому етапі були прийняті законодавчі акти, які внесли суттєві зміни у реформування земельних відносин. Вони сприяли прискореному проведенню земельної реформи, наближенню земельного законодавства до аналогічних законів інших держав з розвинутою ринковою економікою та ринками землі.

Третій етап законодавчого забезпечення земельної реформи бере відлік з дати прийняття Конституції України 28 червня 1996 року, яка є нині базою для формування та удосконалення нового земельного законодавства відповідно до сучасних умов реформування земельних, відносин і визначає структуру земельного законодавства та основні засади регулювання земельних відносин на сучасному етапі.

У чинному законодавстві України не дається визначення поняття «земельна реформа» як юридичної категорії. У науковій та навчальній юридичній літературі земельна реформа розглядається як складова економічних, екологічних, соціальних, науково-технічних, організаційних, державно-правових перетворень у суспільстві, державному устрою, політиці, ідеології. Однак такий підхід до визначення юридичної природи земельної реформи є надзвичайно широким. З точки зору предмета земельного права, земельну реформу необхідно розглядати через призму суспільних відносин, що виникають у процесі заміни основ існуючого на той чи інший історичний проміжок часу земельного ладу на новий земель ний устрій і потребують правового регулювання.

Відповідно до мети земельної реформи у законодавстві України визначаються основні напрями, завдання та організаційно-правові заходи щодо реформування земельних відносин. Основними напрямами земельної реформи є економічний, інституційно-функціональний і правовий (юридичний). Зміст кожного із вказаних напрямів здійснення земельної реформи визначений в Указі Президента України «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки» від 30 травня 2001 року, а також в Указі Президента України від 4 лютого 2000 року щодо розвитку ринку земель населених пунктів та іншого несільськогосподарського призначення. У Постанові Верховної Ради України «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» від 24 грудня 1999 року, а також у Перехідних положеннях (Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року. На основі аналізу цих та інших нормативно-правових актів визначаються напрями державної політики у здійсненні земельної реформи і регулюванні земельних відносин.

Земельні реформаційні правовідносини є самостійним видом суспільних відносин, що потребують регулювання нормами земельного, екологічного, конституційного, цивільного та інших галузей права. В системі земельного права України ці правовідносини вирізняються специфічним об'єктним і суб'єктним складом, а також змістом.

Реформування земельних відносин поширюється на всю землю України в межах існуючих територіальних кордонів держави. При цьому здійснення основних напрямів земельної реформи має базуватись на конституційних положеннях щодо землі як об'єкта права власності українського народу і основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави.

Саме у такому значенні земля має розглядатись як цілісний загальний об'єкт земельної реформи на національному рівні. Водночас на регіональному і місцевому рівні у Земельному кодексі України, інших законодавчих актах об'єктами реформування визнаються землі державної і комунальної власності, землі окремих категорій, а також окремі земельні ділянки.

Суб'єктами земельних реформаційних правовідносин є Український народ, держава і територіальні громади, органи державної влади та місцевого самоврядування, фізичні і юридичні особи, об’єднання громадян, релігійні організації. Правове становище цих суб'єктів визначається Конституцією України, а також іншими нормативно-правовими актами.

Особливість змісту земельних реформаційних правовідносин полягає у тому, що права і обов'язки різних суб'єктів обумовлені необхідністю здійснення основних напрямів і виконання завдань земельної реформи на національному, регіональному і місцевому рівні, а також на рівні окремої земельної ділянки.

Відповідно до названого Указу Президента України від ЗО травня 2001 року щодо основних напрямів земельної реформи забезпечення подальшого розвитку відносин власності на землю передбачається: розмежування земель державної і комунальної власності; визначення механізмів управління ними та порядку придбання земельних ділянок для державних потреб і потреб територіальних громад сіл, селищ і міст; приватизацію громадянами і юридичними особами України земельних ділянок різного функціонального призначення, за винятком тих, які відповідно до закону не можуть передаватися у приватну власність; задоволення потреб громадян у земельних ділянках для ведення особистого підсобного господарства, селянського (фермерського) господарства, сінокосіння і випасання худоби, садівництва і городництва, індивідуального житлового будівництва; задоволення потреб працівників соціальної сфери села в земельних ділянках; забезпечення ефективного використання земельних ділянок, що перебувають у державній та комунальній власності, шляхом передачі цих ділянок у довгострокову оренду громадянам та юридичним особам, як правило, на конкурентних засадах.

В основі правового регулювання земельних відносин лежать принципи, які відображають характер і тенденції розвитку всього змісту земельного права. Ці принципи закріплені у ст. 5 чинного Земельного кодексу України.

Принципами права прийнято вважати головні положення та основні ідеї, які характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю та відображають істотні положення права. Принципи земельного права реалізуються шляхом відтворення основних положень у земельному законодавстві, які пронизують його систему та вдосконалюються разом з їх розвитком. Виходячи з цього земельний законодавство поділяють на конституційні, загальні та спеціальні.

Конституційні принципи є універсальними і властивими усім галузям вітчизняного права. Загальні принципи є результатом відтворення конституційних принципів права. Конституційні та загальні принципи відображаються в земельному законодавстві, набуваючи характеру і змісту спеціальних земельно-правових принципів. Тому наявний взаємозв'язок конституційних, загальних та спеціальних принципів. Проте особливий інтерес тут становлять спеціальні принципи земельного права.

Відомо, що земельне законодавство базується на принципах: поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу та основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення раціонального використання та охорони земель; забезпечення гарантій прав на землю; пріоритет вимог екологічної безпеки.

На жаль, у змісті зазначеної норми серед принципів земельного права не знайшли відображення такі його принципові базові засади, як першочергове забезпечення прав на землі громадян України; поєднання публічних та приватних інтересів у землекористуванні; пріоритетність правового режиму земель сільськогосподарського призначення; посилена охорона ґрунтів тощо.

Система спеціальних принципів ґрунтується на структурній організації системи земельного права. Під спеціальними принципами земельного права слід розуміти закріплені чинним земельним законодавством основні керівні засади, які виражають сутність норм земельного права та головні напрями в галузі правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних з раціональним використанням та ефективною охороною земельних ресурсів. Такі керівні засади та головні напрями регулювання земельних відносин закріплені у багатьох нормах земельного законодавства, але найважливіші з них виділяють особливо.

Принцип цільового і раціонального використання земель пронизує зміст усіх інститутів земельного права. Цільове призначення земель - це встановлені законодавством порядок, умови та межі експлуатації (використання) земель для конкретних цілей відповідно до категорій земель, які мають особливий правовий режим.

Суть раціонального використання земель полягає в забезпеченні водночас ефективного використання земель та їх охорони. Законодавством встановлено спеціальні вимоги з метою збереження ґрунтової родючості земель, підвищення їх врожайності, забезпечення збереження і відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і придбаних якостей землі. Земельно-правові норми передбачають певні вимоги щодо розміщення промислових і будівельних об'єктів, запобігання негативному впливу на стан земель та навколишнє середовище тощо. Наведені заходи істотно впливають на стан забезпечення цільового і раціонального використанню земельних ресурсів та реалізації цього принципу.

Принцип встановлення особливого правового режиму земель відповідних категорій безпосередньо передбачений у ч. 2 ст. 18 Земельного кодексу України.

Під правовим режимом земель слід розуміти встановлений правовими нормами порядок та умови використання земель всіх категорій за цільовим призначенням, забезпечення й охорону прав власників землі та землекористувачів, здійснення державного управління земельним фондом та контролю за використанням землі, додержанням вимог земельного законодавства, ведення земельного кадастру, проведення землеустрою та здійснення земельного моніторингу, внесення плати за землю і застосування заходів заохочення за використання земельних ресурсів та мір юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Принцип пріоритету сільськогосподарського використання земель та їх охорони базується на пріоритетності розвитку правового регулювання земель сільськогосподарського призначення. Це означає, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Для несільськогосподарських потреб мають надаватися землі, не придатні для ведення сільського господарства, або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Враховуючи обмежену кількість та особливу якість сільськогосподарських земель, такі заходи є обґрунтованими й випливають зі змісту пріоритетності використання земель для сільськогосподарських потреб. Земельне законодавство також встановлює спеціальні вимоги щодо охорони земель сільськогосподарського призначення з введенням стандартів і нормативів охорони земель та відтворення родючості ґрунтів.

Принцип здійснення контролю за використанням та охороною земель полягає в наявності спеціальних організаційно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється контроль за використанням та охороною земельних ресурсів. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноважені органи з питань екології та природних ресурсів.

Поряд з державним контролем за використанням та охороною земель здійснюється самоврядний та громадський контроль у цій сфері. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюють сільські, селищні, міські, районні та обласні ради. Громадський земельний контроль покладено на громадських інспекторів, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на основі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.

Принцип платності використання земель був запроваджений Законом України «Про плату за землю» від 3 липня 1992 р., який діє у редакції від 19 вересня 1996 р..

Принцип забезпечення захисту прав юридичних осіб та громадян на землю закріплений у багатьох нормах земельного законодавства і передбачає такі спеціальні способи їх захисту: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків, а також інші методи передбачені законом.