Тема 5. Менталитет, корпоративная культура и служебная этика чиновничества в ретроспективе российской истории

 

В этом параграфе перед нами стоит задача, которая заключается в том, чтобы проследить, как в ходе истории России происходила эволюция нравов российского чиновничества, складывались его формы самосознания и самоидентификации, формировались его традиции, социокультурное наследие, духовный опыт, какие долговременные устойчивые психологические ожидания со стороны общества влияли на его становление.

В качестве обобщающего исследования, отражающего современный уровень исследования этих проблем можно рекомендовать монографию Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой, А.С. Сенина «История государственной службы в России XVIII – XX века»[15], — именно на материалы этого исследования мы в основном будем опираться в приводимых ниже исторических реконструкциях. Анализируя процесс возникновения государства и его роль в историко-цивилизационном развитии России, специалисты подчёркивают, что история отечественной государственной службы насчитывает несколько столетий, и её возникновение неразрывно связано с созданием русского централизованного государства. Выживаемость этого государства в сложных геополитических условиях во многом обуславливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Это своеобразие складывания русского общества проявилось в том, что отнюдь неслучайно сложились представления о Руси 16-17 вв. как о «служилом государстве» [16].

Служилое сословие на Руси до XVII века. Исторические исследования показывают, что в Киевской Руси, в сущности, не было служебной повинности. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. «Муж», явившийся к князю, обладал относительно независимым статусом, он не подчинялся правилам служебной дисциплины. Более того, его «переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей. Дружинник смотрел на службу как на средство удовлетворить честолюбие, возможность показать свою удаль. По важным вопросам управления великий князь советовался с наиболее авторитетными дружинниками»[17].

Объединение княжеств северо-восточной Руси под властью московского князя сформировало совершенно иной тип служилого сословия. Историки отмечают, что «чем раньше владельцы уделов переходили в положение великокняжеских слуг, тем более высокие места на службе они получали. Великий князь стремился гарантировать привилегированное положение при распределении государственных должностей и их прямым потомкам». При этом, в новой модели служебных отношений предполагалось безусловное подчинение московскому князю. Весьма показательно, что начиная с правления Ивана III, любой служилый человек (включая князей) официально обращался к государю так: «Се аз, холоп твой…». Он подписывался уничижительным именем. Его отъезд со двора московского князя (царя) преследовался как государственная измена[18].

Российская госслужба в XVII-XVIII вв. Исторические реконструкции показывают, что период кон. 17 – нач. 18 в. характеризуется важнейшей тенденцией, — переходом от службы государю к государственной службе, которая уже включала в себя мотивы служения не только лично государю, но и государству. В начале 18 в. завершается превращение отдельных поручений, – приказов верховной власти, - в постоянные должности. Трансформация временных служебных отношений в устойчивый институт законодательно закреплена 24 января 1722 г. в Табели о рангах. С одной стороны назрела необходимость регламентировать усложняющуюся социальную структуру общества, с другой стороны – стал актуальным переход к юридическому регулированию, установлению первенства закона над обычаем и личным произволом. Теперь закон формально признавался единственным источником права. Абсолютный монарх был волен исполнять законы, которые должны были исполнять все, в том числе и верховная власть. Так в системе государственного управления совмещались рационализация бюрократии и абсолютная власть монарха[19].

В результате государственная служба выделяется в самостоятельную сферу деятельности, происходит корпоративизация государственных служащих в особую профессионально-социальную группу. Этот процесс сопровождался борьбой противоположных тенденций: стремлением государственных служащих отделиться от дворянства и превратиться в отдельное сословие, и стремлением дворянства обеспечить преобладание представителей своего сословия в государственных учреждениях[20].

Так столкнулись старый и новый способы комплектования управленческой элиты: родовая, клановая преемственность традиционного общества (институт потомственного дворянства) и профессиональная специализация новоевропейского общества. Институт потомственного дворянства был мотивирован тем, что титул дворянина изначально присваивался за подвиги, явные заслуги перед отечеством, а затем благородство наследовалось и потомками, усваивающими и воспринимающими через кровь и воспитание «дух» героизма и служения. Однако изнаночной стороной «клановости» явились: несоответствие этого консервативного порядка новым условиям активизации других социальных слоёв, частая подмена принципа героизма соображениями личной преданности при присвоении титула, что обусловило деградацию этой системы, приводящую нередко к абсурду. Достаточно вспомнить хотя и литературную, но правдоподобную историю Гринёва, пушкинского персонажа «Капитанской дочки», когда дворянский сын с рождения записывался в гвардию, а в подростковом возрасте «дослуживался» до офицерского чина. Новый же и более передовой принцип профессионального подбора чиновников отвечал задачам построения общества с более мобильной социальной структурой, представляющей собой сообщество людей, занимающих своё положение не в силу происхождения, а в силу профессиональных качеств.

На практике старый и новый принципы комплектования госслужбы в XVIII в. сочетались, хотя родовое происхождение всё же сильно преобладало над профессионализмом. Исторические реконструкции показывают, что «служащие госучреждений были привилегированным слоем: высшие и средние слои статских чиновников, а также всё военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких чиновников была лишь незначительная возможность при условии 12-ти лет «беспорочной» службы занять более высокую должность и более высокий чин. Награждение чинами купцов и мещан зависело исключительно от «монаршей милости». Несмотря на принятие мер, затруднивших разночинцам и выходцам из податных сословий продвижение по служебной лестнице, происходило их проникновение в ряды чиновничества. Будучи вынужденным не только допускать выходцев из податных сословий в госаппарат, но и обеспечивать некоторые привилегии, государство пыталось ограничить доступ этой категории населения в число служащих госучреждений»[21].

Именно иерархическая система чинов Табели о рангах породила феномен российского чиновничества. Если ранее служилый человек являлся исполнителем нерегулярных обязанностей, то чиновник как обладатель «чина» занимал определённое, стабильное место в иерархии государственной власти. Уже позднее о значении чинов Табели писал А.С. Пушкин: «Чины сделались страстию русского народа…В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее на службу» чтобы в 30 лет стать полковником или коллежским советником[22]. А ещё позднее, в 1847 г., известный министр народного просвещения С.С. Уваров напишет императору, что «чины – могущественное орудие самодержавия, что в Европе есть несколько путей достижения известности и власти: род, богатство, талант, в России же значение всех определяется степенью, определяемой по усмотрению высшей власти»[23].

Важной вехой во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII века постоянного денежного жалования госслужащим всех категорий. 15 декабря 1763 г. был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток…». Этими мерами правительство в сущности признавало процветание лихоимства и взяточничества, причём причиной столь большого масштаба злоупотреблений служилого сословия являлось положение чиновничества. Во вводной части Манифеста указывалось на некомпетентность чиновников, а также на то, что нередко люди не имея «дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том ни какого жалованья», и поэтому больше заботились как добыть себе средства к существованию, чем о государственной службе. Правительство вынуждено было признать, что «… неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала…»[24]. В этой ситуации вводится постоянное денежное жалование и для всех категорий чиновников и пенсион, определялись источники материального обеспечения этой социальной группы. Это приводило к усилению зависимости чиновников от центральной власти. В этот период формируется корпоративное мировоззрение госслужащих, для которого характерно сознание чиновниками своей социальной значимости, нередко переходящее в чувство чиновничьего превосходства. Особое элитарное самоощущение чиновников также было связано с перспективой повышения их социального статуса при получении очередного чина – вплоть до потомственного дворянства с чином коллежского асессора (VIII класс). Большую роль играл фактор регулярного материального обеспечения. У маргинальных слоёв чиновничества (выходцев из разночинцев) — всё же оставалось ощущение социальной ущербности.

5.3. Государственная служба в XIX в. Новый век отечественной истории начался с попыток молодого императора Александра Первого и его ближайшего сподвижника Сперанского модернизировать российское государство. Реформы, идеологом которых был Сперанский, предполагали превращение чиновничества в более мощную и влиятельную силу, которую в современных терминах принято называть бюрократией (бюро — от фр. канцелярия + кратос — от греч. власть). Бюрократия представляет собой достаточно позднюю стадию развития чиновничества, для которой характерны: переход от эпизодического исполнения множества функций к систематизированному и специализированному труду, увеличение разрешающих полномочий, объёма административной работы, свободы принятия решений и их значения для других граждан.

Исторические реконструкции показывают, что во время царствования Николая I происходит военизация госаппарата. Практически полностью были военизированы горное и лесное министерства, министерство путей сообщения; обычное гражданское управление постепенно превращалось в военное. К концу царствования Николая I во главе 41 губернии из 53 стояли военные губернаторы[25].

Анализ исторических источников свидетельствует о том, что в 70-е гг. в умонастроениях чиновничества происходит некоторая либерализация, это выражалось в критике действий министров и завуалированном недовольстве российским самодержавием[26].

Рассмотрим, каков же был механизм инкорпорирования, т.е. вступления в чиновничью корпорацию нового члена. Условием принятия на госслужбу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, на государственную службу не принимались. С 1874 г. условием поступления на госслужбу стало отбывание воинской повинности. При вступлении на службу чиновник приносил присягу на верность службе. Затем он подписывал её печатный текст (присяжный лист). Листы из всех учреждений направлялись в Правительствующий Сенат.

Устав о службе так определял необходимые для российского чиновника этические качества: «1) здравый рассудок, 2) добрая воля в отправлении порученного, 3) человеколюбие, 4) верность в службе его императорскому величеству, 5) усердие к общему добру, 6) радение о должности, 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8) правый и равный суд всякому состоянию, 9) покровительство невинному и скорбящему». В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, стремясь к приумножению богатств страны, её силы и влияния в мире. Служащие должны были исполнять свои обязанности «нелицемерно и добросовестно», соблюдать законы «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения»[27].

Согласно законам российской империи предполагалось два вида ответственности чиновника: административная и судебная. Анализ деонтологических документов показывает, что «административная ответственность служащего заключалась в том, что они отвечали за свои проступки по службе перед своими начальниками. В законе перечислялись служебные проступки и преступления: 1) неисполнение указов и других законных по службе требований, 2) превышение и бездействие власти, 3) преступления в отношении казённого имущества, 4) подлоги по службе, 5) неправосудие, 6) мздоимство и лихоимство, 7) нарушение правил о вступлении в должность и об оставлении должности, 8) нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них, 9) нарушение служебной дисциплины, 10) медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности, 11) преступления и проступки по особенным родам службы (при следствии и в суде, по делам полицейским, нотариальным, по подрядам и поставкам…)»[28].

Уложение о наказаниях указывало на виды административных наказаний: 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с нижней должности на низшую, 6) выговор более или менее строгий с занесением в послужной список, 7) вычет из жалования, 8) выговор без вынесения в послужной список, 9) замечание более или менее строгое. Все эти наказания налагались как по суду, так и в административном порядке. Закон регулировал участие госслужащих в коммерческой деятельности... Чиновники по закону не имели права на участие в учреждении промышленных и кредитных установлений, служить в них на каких-либо должностях… Если они занимали какие-либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставить службу и сложить присвоенные им звания»[29].

Атрибутами своеобразной чиновничьей корпоративной культуры в 19-нач. 20 веках были ношение формы и наград, титулы, система чинопочитания, при которой чувство личного достоинства уступило место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Наиболее ярко это проявилось в титуловании, — речевом этикете, отражающем степень общественного признания. I и II классам соответствовал титул «Ваше высокопревосходительство», III и IV – «Ваше превосходительство», для V класса - «Ваше высокородие», для VI-VIII классов - «Ваше высокоблагородие», для IX – XIV - «Ваше благородие»[30].

Военизация чиновничества проявлялась также в том, что абсолютное большинство дворян мужского пола предпочитали получить военное образование и хотя бы несколько лет прослужить в гвардейских частях, в армии или на флоте. Затем можно было перейти на гражданскую службу, куда охотно принимали бывших офицеров. Первые лица в государстве, российские императоры сами были военными, получали военное воспитание и образование. Процветал культ мундира, который был несравненно красивее гражданской формы[31].

В силу столь существенного влияния армейской субкультуры на формирование менталитета и образа жизни чиновничьих элит, рассмотрим кратко социокультурные и этические регуляторы, действующие в армейском сообществе, являющемся частью корпорации госслужащих. Уставы предписывали военным соответствовать тем же этическим качествам, которые он требовал и от чиновников, — мы их уже приводили выше. Помимо этого закон также «регулировал и такой вопрос как отношение к сомнительным приказам. Если военнослужащий считал полученный приказ незаконным или противоречащим интересам императора, то был обязан «с кротостью и пристойностью донести» своему же начальнику или вышестоящему над ним генералу. Если это донесение «не будет уважено», то приказ должен исполняться в точности и беспрекословно, за исключением случаев, когда военнослужащий «не может не видеть, что приказанием этим ему предписывается нарушить присягу и верность службы, или совершить деяние, явно преступное». При исполнении своих обязанностей военнослужащий был обязан строго следовать законам и не поддаваться влияниям извне, никаким лицам, никаким предложениям (особенно частного характера), исходившим «хотя бы от первейших лиц в государстве». Закон требовал, чтобы каждый военнослужащий по крайней мере раз в год по обряду своей веры был на исповеди»[32].

Служебные деонтологические документы накладывали на деятельность военных целый ряд ограничений. Всем состоящим на военной службе запрещалось принимать участие и тем более входить в состав каких бы то ни было союзов, групп, товариществ, партий и прочих организаций, создаваемых с политической целью, присутствовать на различных собраниях, на которых обсуждались политические вопросы, принимать участие в противоправительственной агитации, различных «скопищах, сходках и манифестациях, какого бы они рода ни были». Подобные действия были не допустимы для офицеров и генералов, находившихся в отставке, если они носили военную форму. В неполитических обществах можно было участвовать только с одобрения начальников[33].

В армейской среде культивировались высокие представления об офицерской чести. Офицер мог быть уволен за совершение предосудительных поступков решением командира части или по коллективному представлению её офицеров. Командир части нёс ответственность за неприятие своевременных мер к офицеру, который своим поведением позорил русскую армию. На офицеров могли налагаться следующие взыскания: устные замечания или выговоры, то же в приказе по части, внеочередной наряд на службу, увольнение от должности, домашний арест или содержание на гауптвахте. Состоявшие под следствием и судом лишались права на производство в чины. С 1882 г. офицер, замеченный в неодобрительном поведении, но подлежавший преданию военному суду, мог быть уволен из армии по решению армейского суда чести. Соответствующее представление через командующих войсками военных округов передавалось военному министру. Материальное довольствие офицера было очень скромным. В своем дневнике военный министр Куропаткин отмечал, что в Москве были случаи, когда офицеры стрелялись из-за неожиданной растраты всего в 150 рублей.

Формально в русской армии для продвижения по службе не существовало ограничений по национальному признаку, однако в действительности применялись секретные инструкции, регламентировавшие долю в составе воинской части военнослужащих из местного населения. В своих воспоминаниях А.И. Деникин писал, что в офицерской среде отсутствовали нетерпимость и предубеждения, которые проводились правительством. Все ограничения по национальным (вероисповедным) признакам были отменены сразу после Февральской революции.

Исторические реконструкции показывают, что «в каждой воинской части были суды чести, избиравшиеся офицерами данной части из наиболее достойных лиц. Суды чести были учреждены для «охранения достоинства военной службы и поддержания доблести офицерского звания». На них возлагалось рассмотрение проступков офицеров, связанных с нарушением этики, разбор ссор в офицерской среде и пр. Суд чести мог принять решение об оправдании офицера, о вынесении ему порицания или ходатайствовать перед командованием об отправлении провинившегося в отставку. Постановления суда чести являлись окончательными: никакая власть, никакой суд не могли отменить их или изменить. Таким правом обладал лишь император, но он им никогда не пользовался.

Суд чести мог посчитать необходимой дуэль для защиты доброго имени (своего, взятого под защиту лица, своей воинской части и т.д.). Командование почти в течение двух столетий относилось к поединкам между офицерами отрицательно. За них наказывали увольнением из армии, ссылкой в Сибирь и даже смертной казнью. Однако в 1884 г. дуэли были официально разрешены, определены их правила. Офицер, не выполнивший постановления суда о необходимости участия в дуэли, подлежал увольнению со службы»[34].

В основе офицерской идеологии и морали лежал мотив выполнения воинского долга перед Отечеством. Поведение большинства офицеров обуславливалось представлением о своей священной миссии самозабвенного служения Родине, а всякое явление в жизни общества рассматривалось ими «сквозь призму национальных задач и интересов России»[35].

Своеобразными были характерные для этой эпохи корпоративные черты во внешнем виде военнослужащих. Ранее уже упоминалось, что не только в армии, но и в обществе в целом процветал культ мундира. Отношение к военному мундиру в Росси всегда было очень уважительным. Мундир символизировал военную славу России, особую воинскую честь, чувства долга, товарищества, ответственности. Закон утверждал, что «все генералы, штаб- и обер-офицеры и нижние чины всех родов войск, равно как и все чиновники военного ведомства, должны носить усы». В 19 в. генералы и офицеры по желанию могли носить бороды, а с 1901 г. было разрешено носить усы, бороду и бакенбарды юнкерам[36].

5.4. Госслужба в советский период. С победой октябрьской революции большевистская власть приступила к осуществлению проекта нового общественного устройства, а вместе с ним и новой государственной машины, которая должна была быть построена на широчайшем самоуправлении трудящихся. Советская власть планировала разрушить до основания буржуазный государственный аппарат, в новый аппарат привлечь сначала большинство, а затем и «поголовно» всех трудящихся. Большевики декларировали следующие меры: «выборность чиновников и сменяемость их в любое время, оплата их труда на уровне средней зарплаты рабочего, всеобщий контроль и надзор за мерой труда и мерой потребления и т.п.»[37].

Главный лидер коммунистов и идеолог нового строя Ленин считал, что чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все смогут побывать в роли бюрократа, но никто не сможет стать бюрократом, «все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял». Такие представления были обусловлены непониманием всей сложности управленческого труда, однако они вскоре претерпели эволюцию. Незадолго до революции Ленин уже писал о том, что участие в управлении государством всех трудящихся невозможно, что «любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством»[38]. Изменились его взгляды в отношении старого государственного аппарата. Предполагалось часть чиновничества перевести в положение государственных служащих, часть разогнать, часть – заставить работать в новых организационных рамках. Предполагалось также пропустить через Советы, - эту «школу управления», - лучших представителей трудящихся, обучив их наскоро[39].

В рамках новой политической системы, согласно исследованиям Т.Г. Архиповой, не было чёткой формальной идентификации статуса государственных служащих. Под ними понимали «всех, кто непосредственно или в качестве вспомогательных работников выполняют государственные функции, – таким образом, к этой категории относились все служащие, работающие в любой государственной организации, а в условиях жёсткой централизации и тотального огосударствления на службе у государства находилось всё работающее население, даже служащие в аппарате общественных организаций. Поэтому к органам государственного управления относились все управленцы от работников правительства до административно-управленческого персонала предприятий и учреждений».[40]

Советская власть первыми своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу государственной службы. Слова «чиновник», «бюрократ» приобрели негативную смысловую окраску и стали ругательными. 21 декабря 1922 г. были приняты до сих пор не отменённые Временные правила о службе в госучреждениях и предприятиях. Правила запрещали поступать на госслужбу лицам, лишённым такого права по приговору суда; состоящим в родстве – в случае подчинённости одного родственника другому; выступать в качестве третьих лиц по делам предприятий и учреждений, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, действующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения[41].

Помимо этого отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались Конституцией СССР в статьях, имеющих отношение к любому гражданину страны, например, о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности. Были установлены четыре вида ответственности госслужащих: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная. Были выработаны меры поощрения госслужащих: награждение орденами, медалями, госпремиями, присуждение почётных званий, объявление благодарности, - эти стимулы были общими для всех граждан.

9 сентября 1967 г. Совмин принял «Единую номенклатуру должностей служащих». Служащие делились на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями, - они возглавляли органы и их структурные подразделения; специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы, - это лица со специальными знаниями и навыками, которые должны были готовить проекты решений, давать на них заключения, выполнять функции советников руководителей; и технических исполнителей, оформляющих документацию и ведущих хозяйственное обслуживание (машинистки, курьеры и др.)[42].

Огромный объём издаваемых различными госструктурами нормативных актов привёл к тому, что, как писал Л.М. Колодкин, правовая база представляла собой «некодифицируемую и некорпорируемую совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом»[43]

В Советском Союзе был выстроен своеобразный механизм инкорпорирования в чиновничье сообщество новых членов. Главным центром политической силы была компартия, именно она контролировала кадровую политику и конкретные кадровые назначения в наиболее значимые госструктуры. Сложившийся подход к контролю за распределением должностей получил название номенклатурного. Номенклатура – перечень, совокупность понятий, предметов, явлений. В партийно-государственной практике СССР она означала перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и утверждались партийными органами. Лица, попавшие на номенклатурные должности, освобождались от работы теми же органами. По описанию Т.Г. Архиповой, одна из первых номенклатур представляла собой лист, в левой части которого приводился перечень учреждений, а напротив каждого из них указывалось количество должностей, назначение на которые осуществлялось ЦК или с его уведомления[44].

Была закреплена практика рекомендаций подобранных заранее конкретных лиц на выборные должности. С постепенным распространением системы назначений на беспартийных лиц руководство партии стало контролировать все кадровые перемещения в государстве вплоть до народного заседателя в суде, профсоюзного лидера и т.д. Известны случаи о назначении рабочих на должности следователей по важным делам при прокуроре РСФСР. При выборе кандидата на должность часто в шкале приоритетов стояли политические качества: крестьянско-пролетарское происхождение, членство в партии, преданность партии, революционный энтузиазм, верность идее, затем организаторский опыт и лишь потом – компетентность. Главная цель, по мнению Кагановича, состояла в «орабочивании» госаппарата[45]. Механизм номенклатурного подбора и расстановки кадров в государственной машине автоматически упразднился с запретом КПСС.

Надо сказать, что номенклатурный подход и сегодня не редкость в зарубежной политической практике. Например, в условиях многопартийной системы США наличие у партий перечней политических назначенцев - явление обязательное. Однако американская практика отличалась от советской тем, что в США компетенция назначений разделена между президентом, правительством, парламентом, другими субъектами политики.

В советской госслужбе происходила смена поколений. После ухода из госструктур специалистов в результате чисток и репрессий к началу 60-х годов подавляющаяся часть чиновничества в стране, по данным Т.П. Коржихиной, представляла собой людей, «родившихся в семьях бедного крестьянства и неквалифицированных рабочих и служащих, в большинстве случаев родившихся в деревнях и сёлах или городах, не являющихся областными центрами». Годы их формирования совпали с периодом массовых репрессий[46].

Советские служащие более, менее высокого ранга, особенно партийные работники, имели относительно невысокую зарплату, но получали многие блага бесплатно: элитное жильё, спецпайки, отдых в специальных санаториях, качественное медобслуживание и т.д. Ю.А. Королёв вспоминал, что первопричиной сравнительно скромной коррупции, казнокрадства и взяточничества явилась «бесконтрольная возможность оплачивать услуги, причём любого вида, в самом широком диапазоне, не выкладывая ничего из собственного кармана».[47] Зарплата, льготы, привилегии существенно возрастали по мере продвижения чиновника по номенклатурной лестнице, благосостояние улучшалось.

Отрыв таких номенклатурных работников от реальной жизни был огромным. Полное государственное обеспечение ставило советских и партийных служащих в полную зависимость от господствующего в стране режима, от руководства партии. При наличии многих благ, которыми пользовались в основном семьи, личная жизнь у них отсутствовала, некоторые вспоминают, что вызвать к руководству могли прямо со свадьбы и т.д.

В конце 80-х годов госсобственность перешла в юридически оформленную собственность бывшей партийно-государственной номенклатуры. Чиновничество состояло из двух групп. Большая из них была представлена чиновничеством, сумевшим удержаться у власти и с трудом воспринимающим «демократические» нововведения. Новые чиновники пришли во власть с митингов, демонстраций, диспутов, собраний, сохранив митинговые замашки, страсть к программам и платформам, к поиску союзников и врагов. «Старые» сохранили корпоративные связи, прежнюю этику поведения; «новые» этого не имели. За весьма короткое время численность «новых чиновников» стала сокращаться: одни ушли из политики, стали заниматься бизнесом или вернулись к прежней деятельности, некоторые обзавелись фондами, институтами и т.д.

При всех недостатках советской госслужбы, в ней было и то, что не позволяет оценивать её только негативно: ограничение коррупционных импульсов, служение отечеству, организация подготовки кадров и повышение квалификации последних.

5.5. Госслужба в новой России. Аналитики подчёркивают, что многие страны после второй мировой войны приступили к экономическим реформам, предварительно проведя реформы госслужбы; в странах Европы это было сделано в 1946-47 гг., тогда как в России этот процесс начался относительно недавно и до сих пор ещё не завершён.

В рамках условий формирования государственности новой России возникла неотложная необходимость в реорганизации системы государственной службы. В законе была произведена идентификация этой профессиональной группы, прописаны её структура, задачи и ограничения.Президент РФ подписал указ, утверждающий Положение о федеральной государственной службе.

Закон также определил понятие «государственный служащий». Госслужащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности госслужбы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации. Закон относит к государственным служащим только лиц, занимающих государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Государственная служба определяется как работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и форме от труда рабочих.

Госслужащим запрещалось заниматься какой-либо другой деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, а также принимать подарки, участвовать в забастовках. Среди условий отказа в принятии на государственную службу называлось, в частности, наличие в данном органе госслужбы служащего, состоящего с претендентом в родстве или даже свойстве, вплоть до тёщи, свекрови, невестки, деверя и племянника. Поступающий на службу обязан представить сведения о своём имущественном положении, а работая, ежегодно отчитываться о доходах и изменении имущественного положения. Непредставление и искажение сведений должно повлечь отказ в приёме на работу или дисциплинарное взыскание.

Изменились показатели, характеризующие чиновников: по сравнению с брежневским периодом они помолодели, лучше образованы, среди них в два раза больше имеющих учёную степень, в 1, 5 раз меньше технократов, больше чем в 3 раза экономистов и юристов. Юристов, экономистов, социологов, политологов несмотря на значительный рост пока мало. В развитых странах юристы составляют в среднем 25 % высшего чиновничества[48]. В целом чиновничья корпорация сформировалась. Наметилась тенденция перехода бизнес-элиты в госструктуры, что объясняется стремлением финансового капитала использовать государственные рычаги в своих интересах, есть и противоположные примеры, что является нормальной практикой для западных стран. В настоящее время по более или менее официальным данным чиновников в России около 2 млн. (без «силовиков»), что значительно меньше, чем во многих других государствах. В США 90-х годов, например, государственных служащих на федеральном уровне было немногим больше 3 млн., приблизительно столько же работало в штатах и около 5 млн. в муниципальных органах. На федеральном уровне это 3% от всего занятого населения, если брать уровень штатов – 16%. В Великобритании правительственные служащие составляют 6% занятых, во Франции 15 %. Однако наблюдается устойчивая тенденция к росту численности госслужащих на 14% в год[49]. Проблема же, в понимании экспертов, состоит не столько в численности, сколько в эффективности их труда.

 

Вопросы для самоконтроля

 

1. Как формировалось и развивалось служилое сословие в России до 17 в.?

2. Какие процессы происходили в сообществе госчиновников в 17-18 вв.?

3. Как можно охарактеризовать значимые изменения, происшедшие в среде чиновничества в 19 веке?

4. Как сообщество госслужащих развивалось в советский период российской истории?

5. Какие события и процессы отражали строительство профессиональной корпорации госслужащих в условиях новой России?