Социальное действие администрирования

Администрирование в нашей стране до сих пор отождествляется с командованием, бюрократизмом, насилием и другими неприятными для людей ощущениями. Между тем, оно обладает известной социальной ценностью и эффективностью, выполняет полезные функции в обществе[16].

В совокупности общесоциальных функций администрирования выделяются политические действия. В России, например, они выполняются Администрацией Президента РФ, Правительством РФ и частично – министерствами. Это функции целеуказания для государственного аппарата и всех объектов управления. Такой функцией можно, например, считать формирование госбюджета, разработку государственных программ, подготовку директив и т.п.

От выбора стратегических целей во многом зависит результат общественных усилий. Стратегические цели оказывают обширные побудительные и стимулирующие воздействия в обществе. Государственная мудрость заключается не столько в том, чтобы сформировать мотивы поведения людей, сколько их уловить, понять и сообразовать в соответствии с ними действия, способные решить общественно значимые проблемы. Социально мотивированные решения, т.е. идущие от потребностей, интересов, запросов людей вызывают у них поддержку, стремление воплотить в действительность. Это способствует национальному согласию, сплочению различных слоёв населения, интеграции общества.

Административное регулирование, в отличие от политического, правового, морального и др. носит направляющий практический характер, при котором социальная норма не только признаётся, но и реально действует, опредмечивается в общественных отношениях. Именно в практической осуществляемости состоит ценность администрирования. В различных сферах общественной жизни регулирование принимает конкретные формы. Так, в сфере экономики используются государственный бюджет, государственный заказ на товары и услуги, государственные налоги, тарифы, пошлины, стандарты и т.п. Государство не может стоять в стороне от экономики «ночным сторожем». Когда это необходимо, оно должно исполнять функцию регулятора экономических отношений в интересах всего общества.

Система администрирования осуществляет распорядительные функции, т.е. руководство подведомственными службами, агентствами, предприятиями и учреждениями на правах полного хозяина. Общие распорядительные функции реализуются посредством выполнения частных функций в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и т.д.

С помощью контроля система администрирования выявляет отклонения общественной жизни от заданных параметров и принимает меры для приведения её в соответствие с ними. Эта функция призвана обеспечить законность, дисциплину, соблюдение режима деятельности, результативность объектов управления. Функция контроля относится не только к гражданским структурам, но и к государственным органам, должностным лицам. Это способствует созданию оптимальных условий для эффективного взаимодействия правового государства и гражданского общества.

Таким образом, социальная ценность и действенность администрирования проявляется в его функциях: политических, распорядительных, регулирования и контроля за взаимодействием людей в обществе. Указанные способности администрирования выступают в единстве, что и придаёт ему качественную определенность.

Одна из острейших проблем административной реформы в нашей стране – избыток функций госорганов. По подсчетам Правительства их порядка пяти тысяч[17]. Требуется радикальное сокращение функций системы публичного администрирования. В решении этой задачи полезно использовать зарубежный опыт привнесения в сферу администрирования методов менеджмента, используемых в частном секторе[18].

Так, большинство частных предприятий ежегодно отсеивают до 10% номенклатуры продукции. Государственные учреждения обычно не пересматривают программы публичных услуг. Поэтому их номенклатура постоянно увеличивается, растет и число функций. В Великобритании, например, были упразднены или приватизированы те области деятельности, которые не свойственны коренным функциям государства. Там отделены друг от друга функции, преследующие разные цели: политика, регулирование, распорядительство предоставлением услуг и контроль за соблюдением законности. Каждая из них вменена отдельной организации. Такой подход ведет к разрушению многопрофильных и громоздких государственных структур и созданию меньших по размеру, но более действенных организаций (агентств и др.).

Стратегия «инвентаризации функций» используется не только центральным правительством, но и местной властью. Многие муниципальные советы там называют «разрешительными советами», поскольку они перешли от поставки услуг к разрешению их исполнения частными фирмами. Указанная стратегия «работает» и на уровне отдельного государственного учреждения. Его руководитель может разделить политику и управление, освободиться от несвойственных функций, отделить приобретение от оказания услуги с помощью системы рыночных тестов.

Из всей совокупности функций администрирования выделим распорядительную, потому что это единственная функция, к которой с определенными оговорками можно отнести термин «государственное управление» (точнее использовать понятия «менеджмент» или «управление»). Речь идет о распорядительстве (управлении) гражданскими службами, агентствами, предприятиями, учреждениями, организациями, подведомственными органам исполнительной власти; о государственных предприятиях, а также предприятиях, акции которых принадлежат государству.

Известно, что государственные предприятия, учреждения и организации работают хуже частных фирм. Секрет успеха бизнес–структур состоит не в частной собственности, как полагают многие, а в конкуренции. Поэтому стратегия административной реформы в Великобритании и других странах состоит в демонополизации государственных структур, ориентации на результаты. Проблема государственной монополии заключается в том, что ее судьба не зависит от результатов, она не испытывает давления со стороны конкурентов. Поэтому требуются такие подходы к управлению госсектором, которые бы опирались на конкуренцию.

Самый действенный подход – предпринимательский. Суть его состоит в том, чтобы заставить государственные предприятия, предоставляющие услуги гражданам, функционировать подобно бизнесу. Однако такой подход применим не ко всем государственным структурам. Вряд ли финансовые результаты деятельности, как индикатор успеха, следует применять к службам, занятым охраной окружающей среды, биоресурсов и др.

В этом случае наиболее приемлемым подходом является управляемая конкуренция. Она требует от поставщиков публичных услуг (государственных и частных) конкурентных отношений, соперничества за получение государственного заказа на основе более эффективного исполнения работ. Безусловно, не все услуги можно выставить на торги по рациональным, политическим, правовым или моральным причинам. Например, граждане ощущают спокойствие и уверенность, если услуги, связанные с обеспечением безопасности, неприкосновенности частной жизни и др. «деликатными» вопросами оказывались исключительно государственными учреждениями.

Когда указанные два подхода оказываются непригодными, в качестве альтернативы выступает управление по результатам. Для стимулирования чиновников используются стандарты, показатели качества работы. Степень эффективности труда оценивается по предыдущим результатам, по итогам выполнения плановых показателей и т.п. Такой подход вызывает у служащих заинтересованность в результатах деятельности.

Функции администрирования реализуются в разнообразных формах, которые определяются общественно-политическим строем страны, правящим режимом, объёмом компетенции государственного органа власти, ситуацией в различных сферах жизнедеятельности. Исходя из функций, следует выделить, прежде всего, морально-политические формы административного воздействия, которые призваны обеспечить позитивное отношение людей к нормам и правилам социального взаимодействия. При этом важно учитывать национальный менталитет. Россияне неоднократно демонстрировали и небывалую самоотверженность, и полную беспечность. Они готовы идти на лишения во имя великих целей и в то же время проявляют апатию по отношению к требованиям государства. Отрицательные психологические установки людей ведут к безответственности, неподчинению, правонарушениям. Этический аспект администрирования связан с социальной справедливостью. Если нормы и требования справедливы, то они и морально оправданы, способствуют формированию в обществе здоровой нравственной атмосферы и создают, тем самым, предпосылки для эффективного функционирования государственной службы.

Правовые формы административного воздействия осуществляются прямыми и косвенными методами. Отношения прямого подчинения, вмешательства по вертикали власти обеспечиваются системой законодательства, применением негативных санкций, вплоть до принуждения. К первой группе методов относятся издание нормативных актов, регистрация, лицензирование, выдача директив, предписаний и других документов. Ко второй – размещение государственных заказов, налогообложение, определение таможенной стоимости товара и т.п. в форме фискального дозволения.

Организационные формы административного воздействия предполагают подчинение людей и их объединений органам государственной власти. Подчинение не всегда бывает вынужденным. Чаще всего оно осознаётся, связано с пониманием важности распоряжения, стремлением выполнить его в установленные сроки и с максимальным результатом. Отсюда допускается плюрализм мнений, рассмотрение альтернатив, поиск согласия и т.п. Вырабатывая и осуществляя конкретные решения, государственные учреждения проводят заседания, совещания, конференции, сессии, коллегии, экспертизы, консультации, согласования и др. мероприятия. Как правило, они направлены на оптимизацию сотрудничества, партнерства, предупреждение или преодоление конфликтов в социальном взаимодействии людей.

В организационныхметодах проявляется властная природа администрирования: разработка регламентов, инструкций, рекомендаций; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; кадровые перемещения должностных лиц; совершенствование коммуникаций, организационной культуры и др. Оптимизация функций, преодоление дисфункций, гармонизация структур, активизация чиновников – все это достигается организационными методами.

Информационные формы социального действия администрирования направлены на сохранение, либо изменение имиджа государственной службы, создания атмосферы доверия и доброжелательности к официальным учреждениям со стороны общественности, информирования населения об их работе. От полноты сведений об успехах и неудачах чиновников зависят и соответствующие акции общества по корректировке функционирования системы администрирования. В этих целях используются СМИ, реклама, паблисити, компьютерные сети и т.д.

В реальном процессе администрирования указанные формы и методы используются в различных комбинациях. В авторитарных системах приоритет отдается принудительным методам, в демократических – правовым. Однако приоритетность не отменяет комплексного использования различных форм и методов. Поскольку государственные решения носят многоцелевой характер, постольку их реализация возможна лишь совокупностью способов администрирования.

Подводя итог, охарактеризуем вкратце механизм администрирования в целом. Данный механизм функционирует эффективно при наличии жесткой зависимости между блоками формирования и реализации государственных решений. Само существование администрирования проявляется как при подготовке решений, т.е. перевода социальной информации на язык правовых норм, так и в его реализации – переводе правовых предписаний в социальное действие.

Контрольные вопросы и задания:

1. Что представляет собой система и процесс администрирования?

2. Прокомментируйте схему коммуникаций между системой администрирования, государством и обществом.

3. Охарактеризуйте социальный механизм администрирования.

4. Назовите социальные элементы процесса формирования и реализации государственных решений.

5. Опишите проблему избыточности функций госорганов и стратегию ее решения.

6. Посредством каких форм и методов осуществляется социальное действие администрирования?