Банк России как орган, осуществляющий банковский надзор за деятельностью коммерческих банков

Прежде чем, перейти к рассмотрению вопроса о Банке России как об органе, который осуществляет надзор за деятельностью коммерческих организаций, необходимо определить статус Банка России и его место в банковской системе.

Банковская система является составной частью экономической и финансовой системы государства. Банковская система представляет собой совокупность различных видов национальных банков, кредитных учреждений, действующих в рамках общего денежно-кредитного механизма.[1] Банковскую систему можно рассматривать как совокупность банков страны, функционирующих во взаимодействии и взаимосвязи друг с другом. В зависимости от соподчинённости элементов банковской системы принято выделять уровни.

По мнению А.З. Арсланбековой банковская система Российской Федерации имеет два уровня – с Центральным банком Российской Федерации на верхнем уровне и всеми видами организаций на нижнем. Данная позиция поддерживается и другими исследователями и подтверждается нормами закона.[2]

В соответствии с нормой, закреплённой в ст. 2 ФЗ «О банках и банковской деятельности»[3] банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков.

Критерием выделения уровней в банковской системе является наличие или отсутствие у её элементов государственно-властных полномочий. От сюда следует специфика статуса Банка России.

Банк России является главным банком страны. На основе анализа общих положений ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[4] можно выделить следующие основные аспекты, характеризующие статус Банка России. Центральный банк Российской Федерации осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления свои функции и полномочия. Уставной капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовыми системами. Решая комплекс задач денежно-кредитного регулирования, Центральный банк помогает решать проблемы государственной казны.

Банк России в банковской системе имеет двойственную природу. С одной стороны, Банк России является элементом банковской системы и осуществляет все виды банковских операций, с другой – Банк России является органом государственной власти, осуществляющим свою деятельность в интересах государства. Для этого Банк России наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Банк России наделен правом издавать нормативные правовые акты, организовывать денежное обращение, осуществлять денежно-кредитную политику посредством соответствующих методов и инструментов, а также осуществлять банковский надзор и применять меры государственного принуждения в отношении коммерческих банков и др.[5]

Таким образом, отношения между Центральным банком и кредитными организациями носят управленческий характер.

Данную позицию поддерживает С.А. Голубев, считая, что Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в банковской системе России, поскольку именно он является органом государства, наделённым специальной компетенцией в сфере управления банковской системой. Противоположной точки зрения придерживается Э. М. Гильманов, отмечая, что действующее законодательство Российской Федерации, с одной стороны, не устанавливает организационно-правовую форму Банка России, с другой не относит его к органам государственной или муниципальной власти, ограничиваясь определением Банка России как юридического лица.[6]

Между тем согласно ч.2 ст. 75 Конституции Российской Федерации[7] защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Считаем, что указанная формулировка указывает на отнесение Банка России к государственным органам, в силу чего ему делегированы определённые государственно-властные полномочия.

Подтверждением позиции о государственно-властном характере деятельности Банка России является позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Определении № 268-О от 14 декабря 2000 года[8]. В соответствии с указанным определением полномочия, обозначенные в ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Анализ конституционно-правовых норм позволяет сделать следующие выводы:

· Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти, указанной в Конституции Российской Федерации;

· другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в реализацию Банком России его конституционных функций;

· Банк России является постоянно действующим органом, имеет самостоятельный конституционно-правовой статус.

Вместе с тем, как это следует из нормы, закреплённой в ст. 1 ФЗ «О банке и банковской деятельности» Банк России является юридическим лицом.

Однако здесь мы сталкиваемся с проблемой определения организационно-правовой формы Банка России. Как было сказано ранее, законодательство Российской Федерации не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица. В законе лишь закреплено, а именно в ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. С учётом положений ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации[9], можно придти к выводу, что Банк России является некоммерческой организацией. Но тогда к какой же организационно-правовой форме можно отнести Банк России?

А.В. Турбанов и А.А. Сергеев считают, что это самостоятельная форма юридического лица, предусмотренная Конституцией и федеральным законом. В этой уникальной форме существует одно-единственное лицо – Банк России.[10]

В научной литературе существует точка зрения о том, что Банк России является юридическим лицом публичного права. Понятие юридического лица публичного права пока не получило закрепления в отечественном законодательстве и по-разному оценивается в теории. Представляется, что главным признаком такого лица должно быть использование статуса юридического лица не для хозяйственного обеспечения своей деятельности, а для выполнения в экономике особых публичных функций, возложенных на него государством.[11]

Так, например, Банк России, покупая и продавая иностранную валюту, не заботится о получении прибыли, его целью является обеспечение устойчивости рубля. Это публично-правовое, а не гражданско-правовое отношение. Соответствующее полномочие Центрального банка Российской Федерации относится к функции государственной власти.

Аналогичный статус закреплён за Центробанком ФРГ. Дойче Бундесбанк выступает как федеральное юридическое лицо публичного права.[12] Считаем, что есть необходимость перенять зарубежный опыт, с целью чёткого закрепления статуса столь значимого органа в Российской Федерации как Банк России.

Однако, несмотря на неопределённость статуса Банка России, нельзя отрицать наличие у Банка России государственно-властных полномочий, необходимых для реализации его целей.

Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и, прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. В настоящее время практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты[13]. Реализация целей денежно-кредитной политики также обуславливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов.

Таким образом, банковский надзор – вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов.[14]

В соответствии со ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» одной из целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленными ими обязательных нормативов и (или) установленных Банком России индивидуальных предельных значений обязательных нормативов.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

В соответствии с п. 3 «Положения о Комитете банковского надзора Банка России»[15] Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. Комитет структурно состоит из руководителей Банка России, к функциям которых относятся банковское регулирование и банковский надзор, и руководителей структурных подразделений Банка России, участвующих в реализации функций Банка России по осуществлению банковского регулирования и банковского надзора.

Согласно п. 6 «Положения о Комитете банковского надзора Банка России» Комитет банковского надзора по вопросам, отнесённым к его компетенции принимает решения: о государственной регистрации кредитных организаций при их создании; о выдаче генеральных лицензий на осуществление банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права; о вынесении заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов; о формировании собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов; о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией; об аннулировании и отзыве у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций, а также государственной регистрации кредитных организаций в связи с их ликвидацией; о выдаче кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства филиалов и дочерних организаций; о применении к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения, а также отмене (изменении) ранее принятых решений о применении мер воздействия; об оценке качества управления кредитных организаций, осуществляющих функции центрального контрагента; об утверждении перечня системно значимых кредитных организаций, определяемых нормативным актом Банка России; а также по иным вопросам. Кроме того, помимо указанных полномочий Комитет рассматривает проекты нормативных актов Банка России, ведение которых может повлиять на достижение целей банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, и на выполнение Банком России функций органа банковского надзора.

Таким образом, Центральный банк Российской Федерации является единственным органом, осуществляющим регулирование и надзор за банковской деятельностью. Есть и иные органы с определёнными контрольными полномочиями, однако функции этих органов не являются собственно банковско-надзорными. Регулирующие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нём орган банковского надзора – Комитет банковского надзора, который объединяет структурные подразделения Центрального банка, обеспечивающие выполнение надзорных процедур.

Считаем необходимым привести сравнение с уже вышеуказанным положением Центрального банка ФРГ – Дойче Бундесбанком. В отличие от России, где надзорная деятельность полностью сосредоточена в Банке России, в Германии наряду с Центральным банком в систему надзора включены специально созданные органы. Так, например, в Германии существует разграничение надзорных полномочий между Дойче Бундесбанком и Федеральным управлением финансового надзора Германии. Таким образом, в отношении Германии можно говорить о наличии своеобразной системы «сдержек и противовесов» в сфере осуществления надзорной деятельности.[16]

Полагаем, что надзорная система Германии является более эффективной. Данная система органов позволяет избежать монополии Центрального банка, что прослеживается на примере России. Сосредоточение надзорной функции у Центрального банка может снизить доверие к нему как к органу, осуществляющему денежно-кредитную политику, к примеру, если надзор будет недостаточно эффективен.

При осуществлении банковского надзора Банк России руководствуется общими принципами его деятельности, получившими законодательную регламентацию в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». К таким принципам можно отнести следующее[17]:

· Принцип независимости Банка России.

· Принцип централизации Банка России.

· Принцип единства системы Банка России.

· Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России.

· Принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли.

· Принцип организации Центрального банка Российской Федерации на основе федеральной собственности.

· Принцип соблюдения банковской тайны.

Вместе с тем, учитывая специфику надзорной деятельности Банка России, существуют и специфические принципы, отражающие сущность деятельности Банка России как органа банковского регулирования и банковского надзора.[18]

Одним из таких принципов является принцип достижения социально полезных целей банковского надзора при применении Банком России к кредитным организациям мер воздействия за допущенные нарушения.

Банковский надзор существует в силу необходимости поддержания финансовой стабильности каждой кредитной организации в отдельности и банковской системы в целом. В связи с этим на первый план при выборе меры воздействия за нарушения, допущенные кредитной организацией, ставится цель не наказать кредитную организацию, а поддержать стабильность и платежеспособность банка, выявить проблемы в банке и устранить их причины, что будет способствовать достижению социально полезных целей банковского надзора: защита интересов кредиторов и вкладчиков, укрепление доверия к банковскому сектору и другие.

Данный принцип проявляется в том, что, принимая решение о применении к кредитной организации мер воздействия за нарушения банковского законодательства, надзорный орган должен учитывать негативные последствия, которые повлечет принимаемая мера воздействия для финансового положения кредитной организации, или даже воздержаться от применения принудительных мер воздействия при наличии отрицательного капитала (п. 1.17.8 Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия»[19]).

Как отмечает А.Г. Братко «цель надзора… состоит в том, чтобы привести банковскую деятельность конкретной организации в такое состояние, которое соответствует общим условиям нормального функционирования всей банковской системы в целом»[20]. Данное утверждение также находит своё подтверждение при анализе положений Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия».

В рамках указанного принципа, необходимо отметить ещё один принцип – выбор мер воздействия к кредитной организации должен производиться с учётом последовательности и соразмерности.

Данный принцип означает, что применение более жёстких мер надзорного реагирования возможно лишь после предъявления менее жёстких требований при условии неустранения кредитной организацией недостатков в её деятельности, ранее выявленных надзорным органом.

Такой подход предусмотрен п. 1.13 Инструкции, согласно которому принудительные меры воздействия применяются надзорным органом только в случае, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учётом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации.

Практика применения Банком России мер воздействия за нарушения, допущенные кредитными организациями, показывает, что количество случаев применения Банком России предупредительных мер воздействия несколько превышает количество принудительных мер.[21]

Преследуя законодательно закреплённую цель развития и укрепления банковской системы, Банк России отдаёт предпочтение тем мерам воздействия, которые не связаны с наказанием кредитной организации, поскольку более значимым, а следовательно и приоритетным представляется достижение стабильности как отдельного банка, так и банковской системы в целом.

Указанные цели, однако, не в полной мере достигаются в случае, когда в отношении кредитных организаций применяются меры административного принуждения, предусмотренные КоАП РФ, а не меры воздействия, предусмотренные в ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Однако данный вопрос мы затронем в следующей главе, посвящённой в большей степени проблеме отграничения административных мер, применяемых Банком России в соответствии с КоАП РФ от мер, применяемых Банком России как органа, осуществляющего банковский надзор.