Проблемы разрешения противоречий между видами ответственности кредитных организаций

Итак, как уже было указано ранее меры, применяемые к кредитным организациям за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, установлены санкциями правовых норм: КоАП РФ и соответственно банковским законодательством, в частности ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности».

Такое законодательное закрепление мер вызывает на практике определённые сложности. В частности, имеющиеся противоречия не позволяют точно определить каким законом необходимо руководствоваться Банку России при применении тех или иных мер воздействия.

Поэтому считаем необходимым, рассмотреть ряд противоречий, существующих между КоАП РФ и банковским законодательством, в части применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям.

Во-первых, существуют противоречия в основаниях для применения мер ответственности.

В ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» основания для применения мер воздействия сформулированы предельно широко: как нарушение кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, а также непредставление полной и необходимой информации.

В КоАП РФ, исходя из принципов применения административных мер ответственности, формулируются конкретные основания. А именно: осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности (ч.1 ст. 15.26 КоАП РФ); нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований (ч.2 ст. 15.26 КоАП РФ); нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) (ч.3 ст. 15.26 КоАП РФ).

Однако в ст. 15.26 КоАП очевидно некорректно введено понятие иные обязательные требования, что позволило толковать указанную статью как предусматривающую ответственность за нарушение любых требований нормативных актов Банка России.

В качестве доказательства можно привести позицию суда, изложенную в Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2013 № 18АП-409/2013[41]. В мотивировочной части постановления указано: «Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что состав статьи 15.26 КоАП РФ поглощает состав статьи 74 Закона о Центральном банке. В статье 74 Закона о Центральном банке предусмотрена ответственность за нарушение указанных выше требований Банка России, что в свою очередь является нарушением иных обязательных требований Банка России в соответствии с положением статьи 15.26 КоАП РФ. Таким образом, статья 15.26 КоАП РФ предусматривает все возможные "иные требования Банка России", которые могут быть нарушены кредитной организацией.»

Толкование ст. 15.26 КоАП РФ как предусматривающую ответственность за нарушение любых требований нормативных актов Банка России, не соответствует правовым принципам, на которых строится КоАП РФ.[42]

Таким образом, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и КоАП РФ пересекается в части оснований для применения ответственности. В подтверждение данного утверждения также приведём пример из судебной практики.

Так, в Постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.04.2011 N Ф03-9261/2010[43] в мотивировочной части указано: « судебными инстанциями правильно отмечено, что допущенное кредитной организацией нарушение установленных Банком обязательных требований формально подпадает как под действие статьи 74 Закона N 86-ФЗ, так и части 2 статьи 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях».

Следовательно, на практике действительно встречаются случаи, когда допущенное кредитной организацией нарушение может быть предусмотрено как КоАП РФ, так и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации».

В данной ситуации может возникнуть вопрос, каким законом необходимо руководствоваться Банку России при применении мер воздействия к кредитным организациям.

В предыдущих параграфах работы, речь шла о конкретных мерах воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям.

В ст. 3.2 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень административных наказаний. Иными словами – за совершение административного правонарушения могут применяться только те виды наказаний, которые предусмотрены в вышеназванной статье.

За нарушение банковского законодательства КоАП РФ предусмотрено наказание в виде: предупреждения, штрафа, дисквалификации должностного лица кредитной организации, приостановления деятельности кредитной организации на определённый срок.

Однако за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности применяются также меры, большая часть которых вовсе не установлена КоАП РФ в качестве административных наказаний. Перечень указанных мер достаточно велик, и содержится в различных нормативно-правовых актах. Несмотря на это, на практике встречается проблема применения Банком России к кредитным организациям такой меры воздействия как штраф.

Помимо КоАП РФ возможность взыскания штрафа также предусмотрена ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Размер штрафа, установленного указанным законом весьма существенно отличается от предусмотренного в КоАП РФ предельного размера штрафа, налагаемого на кредитные организации.

В ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» за нарушение банковских нормативов и иных обязательных требований предусмотрен штраф в размере до 0,1 % минимального размера уставного капитала или до 1 % размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 % минимального размера уставного капитала.

ФЗ «О банках и банковской деятельности» установлен минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка в сумме 300 миллионов рублей; минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации в сумме 90 миллионов рублей. Руководствуясь данными значениями, мы приходим к выводу, что налагаемый Банком России штраф может достигать 3 миллиона для банков и 900 тысяч рублей для небанковских кредитных организаций. Что существенно отличается от размера штрафа, предусмотренного КоАП РФ.

Следовательно, необходимо разрешить противоречие между КоАП РФ и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В частности решить, положения, какого закона подлежат применению. Здесь речь идёт о том, какой закон имеет приоритет.

ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в том числе его ст. 73 и 74 приняты Государственной Думой 27.06.2002 года. Первоначальная редакция КоАП РФ принята Государственной Думой 20.12.2001 года. Поэтому в части, касающейся правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, приоритет должен иметь ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», как принятый позднее.

Введение в КоАП РФ ст. 15.27 произошло позже ФЗ от 30.10.2002 № 130-ФЗ «О внесении дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[44]. Однако данная статья носит общий характер и применяется к более широкому кругу субъектов, как контролирующих, так и подконтрольных, а не только к отношениям Банка России и кредитных организаций. Поэтому в части, касающейся правонарушений законодательства в сфере ПОД/ФТ, приоритет имеет опять же ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», но уже как специальный по субъектному критерию.[45]

Однако судебная практика по данному вопросу идёт по другому пути.

В качестве примера можно привести Определение ВАС РФ от 13.04.2011 № ВАС-4457/11 по делу N A60-16452/2010-С9.[46]

Данным решением ВАС РФ отказался удовлетворить заявление Банка России о пересмотре судебных актов в порядке надзора и передаче дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ. Данными судебными актами было признано недействительным решение Банка России о наложении на один из банков штрафа по ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации».

В качестве мотивировки ВАС РФ указал следующее:

«Удовлетворяя заявленное требование, суд исходил из пункта 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в соответствие с которым, нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30.06.2002 в части, не противоречащей КоАП РФ.

Поскольку статьей 15.26 КоАП РФ установлена ответственность кредитных организаций за нарушение установленных Центральным Банком РФ нормативов и иных обязательных требований, то привлечение к ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 74 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" незаконно.»

По мнению А.Я. Курбатова в данном случае ВАС РФ не только не удосужился задуматься над элементарными вопросами разрешения противоречий в праве, он даже не указал, в какой части возникло противоречие, и тем самым поставил под сомнение возможность применения в целом имеющей ключевое значение для осуществления банковского надзора ст. 74 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Однако существует практика, когда суд признаёт обоснованным применение норм ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации», но изменяет размер штрафа, превышающий установленный КоАП РФ предел.

В качестве примера приведём позицию суда, изложенного в Постановление ФАС Уральского округа от 17.11.2010 г. N Ф09-9362/10-С1[47].

«Таким образом, вывод судов о доказанности материалами дела наличия в действиях кредитной организации нарушения ст. 74 Закона N 86-ФЗ является обоснованным.

Вместе с тем допущенное кредитной организацией нарушение установленных Банком обязательных требований формально подпадает как под действие ст. 74 Закона N 86-ФЗ, так и ч. 2 ст. 15.26 Кодекса.

По своей правовой природе налагаемое взыскание как по Закону N 86-ФЗ, так и по Кодексу носит административный характер.

Между тем ст. 3.5 Кодекса установлено, что максимальный размер административного штрафа не может превышать пределов, установленных в этой норме.

Частью 2 ст. 15.26 Кодекса за нарушение кредитной организацией установленных Банком России обязательных требований установлена ответственность в виде штрафа в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей, что существенно меньше штрафа, взыскиваемого Банком на основании ст. 74 Закона N 86-ФЗ.

В соответствии с п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные вводным Законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей Кодексу.

С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что применение мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства не может превышать установленный ч. 2 ст. 15.26 Кодекса размер и обоснованно изменили вынесенное Банком предписание в части штрафа, превышающего 30 000 руб.»

Аналогичную позицию суда можно встретить также в Постановление ФАС Уральского округа от 28.05.2013 г. N Ф09-3920/13[48] и в ряде других постановлений.

Таким образом, судебная практика по вопросам применения Банком России к кредитным организациям мер воздействия складывается весьма неоднозначно. Причиной тому мы видим несовершенство законодательства, регулирующего вопросы применения мер воздействия.

Также между рассматриваемыми законами существует противоречие в части субъектов ответственности.

По ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» субъектами, в отношении которых применяются меры воздействия, являются только кредитные организации как юридические лица. По КоАП РФ, поскольку не оговорено иное, субъектами ответственности являются и физические лица, и кредитные организации как юридические лица (п.2 ст. 2.10 КоАП РФ). Соответственно, штрафы, предусмотренные КоАП РФ, в любом случае могут применяться в отношении должностных лиц кредитной организации как физических лиц.

Такой подход подтверждается позицией Банка России, выраженного в Письме Центрального банка РФ от 02.07.2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях»[49]. В п. 2 указанного письма предусмотрено, что в ст. 15.26 КоАП РФ не выделяются специальные субъекты административной ответственности. С учетом п.п. 2 и 3 ст. и 2.1, ст. 2.4 и п. 1 ст. 2.10 КоАП РФ, ст. 15.26 КоАП РФ может применяться как к кредитным организациям, так и к должностным лицам кредитных организаций. Вместе с тем, ввиду сохранения действия ст. 75 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", рекомендуем применять меры ответственности, определенные ст.15.26 КоАП РФ, при привлечении к административной ответственности должностных лиц кредитной организации с учетом требований ст. 3.4 и п. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.

В заключение рассмотрения вопроса о противоречиях хотелось бы отметить, что главным противоречием между мерами административной ответственности и мерами, применяемыми Банком России в порядке банковского надзора является отличие в задачах надзора и обязанности применения ответственности.

По смыслу ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» банковский надзор носит пруденциальный характер, поскольку осуществляется на постоянной основе, носит превентивный характер и направлен на обеспечение устойчивости не только конкретных кредитных организаций, но и банковской системы в целом. Иными словами, он носит риск-ориентированный и системный характер.[50] Его осуществление позволяет обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в кредитной организации, которые могут повлечь её неплатежеспособность. Соответственно, главная задача Банка России не наказать, а предотвратить более серьёзные последствия. Порядок применения КоАП РФ сводится к периодической проверке формального соблюдения требований законодательства и обязательного наказания за выявленные нарушения.