Государственно-политические тенденции в ВеликобританииВ Великобритании проходили общественно-политические процессы, по ряду позиций сходные с тем, что имели место в США. 2.1. Усиление вмешательства британского государства в экономику и социальные отношения осуществлялось для сглаживания противоречий между трудом и капиталом, для ослабления противоборства общественных сил. Экономический спад в начале XX века и вызванная им напряженность в обществе заставили английские власти разработать в 1906–1911 гг. законы, регулирующие отношения в промышленности. Были приняты акты о компенсации при несчастных случаях на производстве, 8-часовом рабочем дне для горняков, пенсиях, страховании от болезней и безработицы. Экономические кризисы поощряли правительство проводить политику протекционизма, т. е. опекать интересы национальных предпринимателей на внутреннем и внешнем рынке. Так, в начале 30-х гг. была создана стерлинговая зона, куда кроме Британской империи вошли Скандинавские страны, Португалия, Аргентина, чьи валюты напрямую зависели от фунта стерлингов. Имела место финансовая зависимость этих стран от банков Сити. По требованию последних в 1931 г. был отменен золотой стандарт фунта стерлингов. Продукции стран, входящих в состав Британской империи, как правило, не облагались ввозными пошлинами. Социальные гарантии активно развивались в государственном секторе экономики, который в первой половине столетия постоянно увеличивался. До Первой мировой войны существовало лишь два крупных предприятия с участием государства – компания Суэцкого канала и Англо-иранская нефтяная компания. К началу Второй мировой войны в ведение государства перешло управление энергетикой, радиовещательная компания Би-би-си и городской транспорт Большого Лондона. Государственный сектор экономики резко вырос в военные годы: в 1943 г. государство распоряжалось 75 % всей производимой продукции и 90 % финансовых ресурсов страны. После войны доля национализированных предприятий сократилась, но продолжала колебаться на отметке около 20 % всей промышленности Великобритании. В национализированных отраслях создавались публичные корпорации. Они подчинялись общему руководству со стороны соответствующих отраслевых министерств, но имели собственное правление и наделялись административной и финансовой самостоятельностью в оперативной деятельности. Примерами таких корпораций являлись Британское железнодорожное управление, Почтовое ведомство, Лондонское транспортное управление. Определенное развитие получили смешанные корпорации. В их руководство входили как должностные лица государственного аппарата, так и представители крупных частных компаний и даже профсоюзов. В качестве примеров смешанных компаний можно назвать Национальный совет экономического развития, Финансовую корпорацию по делам промышленности. В конце 80-х гг. правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер переориентировало экономическую политику Великобритании в пользу «свободного рыночного хозяйства», «личной инициативы». Была проведена широкая денационализация и приватизация через продажу акций государственных предприятий по льготным ценам и даже бесплатную их раздачу своим работникам. В результате проведенных мероприятий доля государственного сектора в английской промышленности сократилась наполовину, а число мелких акционеров утроилось. Тем не менее, сохранились крупные национализированные отрасли. Регулирование в них осуществляли государственные ведомства, например, Центральное управление энергоснабжения, Аэрокосмическая корпорация, Нефтяная корпорация и др. Неуклонная концентрация капитала в руках небольшой группы бизнесменов на фоне ослабления работы государственных социальных служб привела к относительному ухудшению положения простого работника. Возросшая социальная напряженность лишила консерваторов общественной поддержки. Оппозиционная партия лейбористов, пришедшая в конце 90-х гг. к власти, качнула весы государственной политики в сторону усиления социальной защищенности населения. 2.2. Демократизация политической системы успешно осуществлялась в сфере избирательного права и партийного представительства, основанного на двухпартийной системе. В избирательном праве: – Акт о народном представительстве 1918 г. впервые предоставил право голоса женщинам, достигшим 30 лет, если они или их мужья занимали землю или помещение для деловых занятий, приносящее не менее пяти фунтов стерлингов дохода, или жилой дом; – Акт о народном представительстве 1928 г. впервые установил всеобщее избирательное право, распространив право участвовать в выборах на всех женщин и мужчин старше 21 года; – Акт о народном представительстве 1948 г. окончательно ликвидировал «двойной вотум», дававший возможность владельцам недвижимости голосовать не только по месту жительства, но и по месту нахождения собственности; – Акт о народном представительстве 1969 г. снизил возрастной ценз для участия в выборах до 18 лет (для пассивного права сохранил 21 год); – Акт о народном представительстве 1985 г. предусмотрел общие правила для парламентских и местных выборов. В сложившейся двухпартийной системе Великобритании закрепились позиции партии, представляющей интересы трудящихся в парламенте. На волне социал-демократического движения в 1906 г. была создана Трудовая (Лейбористская) партия, объединившая профсоюзы и несколько организаций социалистической ориентации. По мере усиления авторитета среди избирателей она сменила Либеральную партию, выступавшую ранее парламентской оппозицией консерваторам. В январе 1924 г. лейбористам удалось сформировать первое правительство, а после Второй мировой войны они прочно стали частью двухпартийной системы страны. В 1988 г. отколовшееся от Трудовой партии ее правое крыло объединилось с либералами в Либерально-демократическую партию. Однако новая партия так и не стала силой, способной нарушить склонение чаш политических весов в пользу одной из двух доминирующих партий. Со второй половины XX века «третьей силой», не претендующей на статус правящей партии, но оказывающей влияние на парламентское противоборство, выступают либералы вместе с националистическими движениями Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Консерваторы находились у власти в ответственные периоды истории страны, сделали немало для победы Великобритании в годы Второй мировой войны, для стабилизации национальной экономики в 80-е гг. Они традиционно выступали с программами поддержки частного предпринимательства и саморегулирующегося рынка, уменьшения налоговых ставок, сокращения расходов государства на общественные нужды. Напротив, лейбористы в интересах трудящихся повышали налоги для состоятельных предпринимателей, воплощали идеи «социального государства», направленные на расширение общественной собственности на средства производства, оказание помощи безработным, престарелым, инвалидам. Борьба между основными партиями проходила строго в рамках конституционного поля, сложившегося в Великобритании. Она была нацелена на обеспечение большинства мест в Палате общин и формирование правительства. Поэтому поворотным моментом в функционировании двухпартийной системы стало закрепление официального статуса за оппозиционной партией, т. е. такой, которая надеется победить на следующих парламентских выборах. Актом о министрах Короны 1937 г. впервые было законодательно признано существование и премьер-министра, и лидера оппозиции. Лидер оппозиции вместе с премьер-министром и другими министрами стал получать государственное жалование. Он может легально, хотя это прямо не прописано законом, формировать «теневой кабинет» как параллельную официальному Кабинету министров исполнительную структуру, готовую принять власть в свои руки и приступить к осуществлению программы оппозиционной партии. По реформе 1970 г. сотрудники государственных учреждений стали подразделяться на руководителей, административный, научный и технический персонал. Все они должны строго исполнять служебные обязанности, несмотря на то, кто и как управляет страной. Согласно узаконенному порядку службы, независимость должностных лиц от правительства и смены парламентско-партийных лидеров обеспечивается запретом чиновникам открыто участвовать в политической деятельности. 2.3. Прослеживался отказ от традиционного парламентаризма с верховенством парламента и контролем его за правительством, а также отход от ранее сложившегося распределения полномочий палат. Об ослаблении законодательной власти парламента свидетельствует то, что Палата общин делегирует исполнительным органам право принимать акты, имеющие силу закона, по все более широкому кругу вопросов. Например, после Первой мировой войны впервые были законодательно закреплены чрезвычайные полномочия Кабинета министров. Акт о чрезвычайных полномочиях 1920 г. предоставил правительству право издавать от имени монарха приказ (ордер) «короля в Совете». Им предусматриваются меры для поддержания общественного порядка, обеспечения населения энергоснабжением, транспортом, продовольствием, другими предметами первой необходимости. Особый режим устанавливался сроком на один месяц. Парламент должен одобрить указ о введении чрезвычайного положения в семидневный срок, он вправе своей резолюцией изменять правительственные распоряжения, продлевать срок их действия. (Новая редакция этого Акта, принятая в 1964 г., уточнила некоторые мероприятия чрезвычайного характера, расширила обстоятельства, при которых Кабинет может их применять.) Закон 1946 г. превратил делегированное законодательство из актов временного характера в долгосрочный конституционный институт. Вопросы государственной безопасности, включая борьбу с терроризмом, обеспечения нормальных условий жизни населения были признаны постоянным предметом законодательных распоряжений правительства. Парламент все больше утрачивает контроль над правительством. Напротив, усиливается правительственный контроль над деятельностью Палаты общин. Поскольку премьер-министром становится лидер партии, получившей большинство мест в парламенте, постольку глава Кабинета активно использует партийную дисциплину в целях поддержки его политического курса депутатами нижней палаты. Специально назначаемые парламентские организаторы («кнуты») следят за обеспечением нужного правительству исхода голосования. Широко применяются средства для прекращения прений, если они развиваются в невыгодном для Кабинета русле («предварительный вопрос», «кенгуру-гильотина» и др.). Все это делает правление Кабинета министров более устойчивым, самостоятельным, без оглядки на мнение депутатского корпуса. В XX веке поражение правительства в результате вотума недоверия в Палате общин произошло лишь дважды – в 1924 и 1979 гг. Законодательные полномочия парламента продолжали перераспределяться в пользу нижней палаты, что позволяет говорить о кризисе Палаты лордов. Еще Акт о парламенте 1911 г. установил двухлетний срок действия отлагательного вето этой палаты для нефинансовых законов, принятых Палатой общин в трех последующих сессиях. Если такой билль отвергался Лордами в третий раз, то он передавался королю на одобрение. В 1949 г. вышел Акт об изменении Акта о парламенте 1911 г. Им был сокращен срок отлагательного вето с трех сессий до двух и с двух лет до одного года. На практике это означает возможность Палаты лордов лишь один раз отклонить законопроект, принятый Палатой общин. В 60-е гг. окончательно утвердился конституционный обычай, согласно которому Лорды не могут отклонять билль, принятый Палатой общин во исполнение предвыборной программы победившей партии. Неоднократно предпринимались попытки реорганизовать верхнюю палату британского парламента. Они привели к изменению порядка формирования Палаты лордов. Акты о пэрах конца 50-х – начала 60-х гг. узаконили пожизненное пэрство. Оно не приобреталось и не передавалось по наследству, а даровалось Короной, с подачи правительства, за особые заслуги перед отечеством. Одновременно в Палату лордов получили доступ женщины-пэры. Закон 1963 г. разрешил наследственным пэрам отрекаться от титула ради права быть избранным в Палату общин. Акт о Палате лордов 1999 г. запретил пэрам передавать право заседать в палате по наследству. Вместе с тем, титул наследственного лорда не является препятствием для его обладателя баллотироваться в Палату общин. 2.4. Наблюдалось явное сосредоточение государственной власти в правительстве. Формально-юридически монарх остается, совместно с палатами парламента, главой законодательной власти, обладает правом абсолютного вето, может распускать парламент. Он номинально возглавляет исполнительную власть, назначая премьер-министра, членов правительства, издавая подзаконные акты в сфере управления. Монарх назначает состав высших судов, имеет право помилования. На деле ряд перечисленных полномочий превратился в «спящие прерогативы», так как они вышли из употребления либо реализуются правительством от имени Короны. Фактически конституционные права монарха свелись к праву давать советы правительству, к праву поощрять его действия в каком-либо направлении, к праву предостерегать. Кабинет министров продолжил наращивать свое влияние в законодательной сфере. Уже отмечалось его право издавать законодательные распоряжения делегированного характера. Здесь остановимся на законодательной инициативе правительства. До половины законопроектов, рассматриваемых парламентом, вносится Советом министров и, как правило, одобряется. Так, в XX веке из ежегодно вносимых правительством 60–70 законопроектов одобрялось до 90 %, тогда как из 90–100 частных инициатив депутатов – не более 15 %. На основании Акта о борьбе с терроризмом 1974 г. в практику вошло требование «спешности» обсуждения правительственного проекта, т. е. практически без прений. В правительстве свертывались коллективные формы работы и все более усиливалась роль его главы: – после Второй мировой войны действует неофициальный «Внутренний кабинет», в заседаниях которого участвует лишь несколько, четыре-пять, наиболее доверенных главе правительства министров; – создана целая система правительственных комитетов, которые по поручению премьер-министра изучают вопросы текущей политики, вырабатывают предложения и докладывают о своих решениях исключительно главе правительства; – происходит все большая концентрация исполнительной власти в одних руках. Премьер-министр без консультаций с Кабинетом министров стал осуществлять важные назначения и перемещения внутри правительства, определять порядок работы Кабинета и его повестку дня, решать, с высочайшего одобрения, вопросы о созыве и роспуске Палаты общин. «Железная леди» М. Тэтчер ввела, а вслед за ней усвоили и следующие главы правительства, такие порядки, которые позволяют говорить о некотором подобии президентского стиля руководства государством. Происходило усиление контроля правительства над органами местного самоуправления: – посредством определения размера государственных дотаций на местные нужды. Акт о местном управлении 1929 г. предоставил правительству полномочия уменьшать дотации, если оно считало действия органа самоуправления нецелесообразными. В 1930 г. органы местного самоуправления были лишены многих самостоятельных источников дохода, а главные их расходы стали покрываться за счет ассигнований из фондов казначейства; – путем законодательного регламентирования организации местного самоуправления и основных полномочий по управлению полицией, дорожными, пожарными и социальными службами, учреждениями культуры и др. Так, Акт о местном управлении 1933 г. подробно определил порядок возникновения, структуру, аппарат, административные и финансовые стороны деятельности местных органов. Общий контроль над местным самоуправлением в разное время осуществляли Совет местного управления, Министерство коммунального управления и планирования, Министерство окружающей среды, а по отдельным направлениям – другие министерства, ведающие, например, образованием, здравоохранением. В начале 70-х гг. правительство провело реформу, направленную на ликвидацию особого положения городов и предусматривающую деление Англии и Уэльса на графства и округа. Во второй половине 90-х гг. округа укрупнили, создав вместо раздельных советов в графствах и в округах общие для них (унитарные) советы. По Акту о местном управлении 2000 г., такие представительные органы (советы) имеются в графствах, округах и унитарных округах. Каждый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган. Низшей самоуправляющейся единицей в Англии является приход, а в Уэльсе и Шотландии – община. В ведении органов местного самоуправления, как и раньше, находится полиция, состоящая из отдельных формирований. Она подчиняется специальным комитетам при Советах графств и мировых судей. Общее управление силами по охране порядка возложено на министра внутренних дел. Согласно Акту о полиции 1964 г. он вправе проводить слияние полицейских формирований, определять размеры субсидий выборным органам для содержания местной полиции. Полномочия полиции расширились в связи с угрозой терроризма, особенно при аресте подозрительных лиц, производстве обысков. Она получила дополнительные возможности по применению силы во время митингов, манифестаций и демонстраций. 2.5. Английскому правительству пришлось реагировать на проблемы, возникшие в национальных регионах и колониях. Революционное национальное движение привело к организации управления Северной Ирландией на основе автономии. По Акту управления Ирландией 1920 г. общее руководство провинцией со стороны Лондона стало сочетаться с деятельностью местного парламента и кабинета. Однако в связи со столкновениями на религиозной почве в 1972 г. автономия региона была заменена «прямым правлением» британского правительства и восстановлена только Актом о Северной Ирландии 2000 г. Своеобразной национальной автономии добились Шотландия и Уэльс. На референдуме 1997 г. их население проголосовало за создание собственных парламентов. Акт о Шотландии 1998 г. предусмотрел возникновение такого представительного учреждения и ответственного перед ним правительства. Ассамблея вместе с ее исполнительным комитетом вместо правительства появились в Уэльсе. Парламент Шотландии вправе законодательствовать по широкому кругу вопросов, а исключительная компетенция центральных властей строго прописана. Возможности парламента в Уэльсе скромнее: ассамблея может издавать только подзаконные акты, регулирующие некоторые стороны жизни населения. Антиколониальные выступления заставили английские власти отказались от грубой имперской политики. На конференциях доминионов в 1926 и 1930 гг. была разработана своеобразная конституция обновленной Британской империи. Этот акт получил название Вестминстерского статута и вступил в силу 11 декабря 1931 г. По нему английский монарх официально объявлялся главой Британского содружества наций (с 1947 г. – Содружества), куда входили Канада, Австралия, Новая Зеландия, Южно-Африканский Союз, Ирландское свободное государство, Ньюфаундленд. Провозглашался свободный союз членов этого содружества, объединенных «общей верностью Короне». Статут отменил право правительства Великобритании вмешиваться во внутренние дела доминионов, а их парламентам предоставил возможность самостоятельно решать вопросы внешней политики. Акт о действительности колониальных законов 1865 г. перестал распространяться на эти страны. Английский парламент уже не был вправе издавать законы для них иначе, как по их просьбе или с их согласия. Акты, принятые парламентами доминионов, не могли быть отменены, если даже они противоречили законам метрополии. Генерал-губернатор доминиона назначался королем только по рекомендации местного премьер-министра. Он считался уже не уполномоченным правительства Великобритании, а только представителем короля. Генерал-губернатор стал играть во властных структурах доминиона ту же символическую роль, что и король в Англии. Метрополия и доминионы обменялись послами. С течением времени состав Содружества изменялся, ослабевали связи между его членами. В 1948 г. из союза вышла Ирландия. Было упразднено само понятие доминиона, что позволило войти в аморфное Содружество суверенным государствам с республиканской формой правления, например, Индии, Шри-Ланке. Они сохранили экономические отношения, но перестали участвовать в совещаниях по вопросам обороны.
Вопросы для самоконтроля 1. На примере США и Великобритании покажите, в чем проявилось усиление вмешательства государства в социально-экономическую сферу. 2. Как осуществлялась демократизация избирательного права и либерализация политики в этих странах? 3. Охарактеризуйте перераспределение баланса сил в пользу правительственной власти, возглавляемой президентом США, премьер-министром Великобритании. 4. Каким образом решались проблемы федерализма в США, национальных регионах и колониях Великобритании? Литература 1. Бельсон Я. М. История государства и права США / Я. М. Бельсон, К. Е. Ливанцев. – Л., 1982. 2. Бромхэд Л. Эволюция британской конституции / Л. Бромхэд. – М., 1980. 3. Конституция США: История и современность. – М., 1988. 4. Костин П. Тайная полиция США. ФБР: прошлое и настоящее / П. Костин. – М., 1986. 5. Крылов Б.С. Полиция Великобритании / Б. С. Крылов. – М., 1974. 6. Крылов Б. С. Полиция США / Б. С. Крылов. – М., 1972. 7. Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление / Б. С. Крылов. – М., 1968. 8. Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США / А. А. Мишин. – М., 1984. 9. Политические институты США: История и современность. – М., 1988. 10. Страхов Н. Н. Основные закономерности становления буржуазного государства и права Англии, Франции, Германии и Северной Америки / Н. Н. Страхов. – Харьков, 1978.
|
