Региональная политика за рубежом

 

Территориальное регулирование на Западе. Опыт ведущих стран. Сходство и различие с плановой экономикой.

Налаженное во всех передовых и многих развивающихся странах сильное государственное регулирование территориального развития существует в различных формах и видах: законодательное регламентирование, прогнозирование, планирование и программиро­вание экономики, бюджетное перераспределение валового внут­реннего продукта, государственные заказы (закупки вооружения и т. д.), проведение целевой региональной политики — налоговой, кредитно-финансовой и проч., контроль за ценами, доходами, за­нятостью, состоянием окружающей природной среды и т. д. Для этого в центре и на местах функционируют специальные структу­ры исполнительной власти.

Среди основных целей и направлений территориального регу­лирования на Западе — форсирование в одних регионах (центрах) и сдерживание в других экономического роста, стимулирование концентрации или децентрализации промышленности, меры ох­раны окружающей природной среды, осуществление проектов ре­конструкции городов, освоения необжитых территорий и т. д. По­будительными мерами создаются условия для инвестирования ка­питала, создания новых рабочих мест в депрессивных районах, стимулирования капиталовложений в проекты освоения пионер­ных территорий (особенно в инфраструктуру и проч.). Государство повышает частному капиталу норму прибыли в неосвоенных и слаборазвитых районах прямым субсидированием строительства и производства, значительными льготами по налогам и кредитам, предоставлением крупных и выгодных государственных заказов. В освоении территорий участвуют и государственные корпорации.

Сильнейший толчок территориальному регулированию в США дала «великая депрессия» 1930-х годов. Федеральное прави­тельство приняло целый ряд законодательно-нормативных актов по поддержке депрессивных регионов, охваченных массовой без­работицей (Юго-Восток и др.). Осуществление проекта подъема отсталого района особенно результативно проявилось на примере комплексного освоения бассейна реки Теннесси на базе энергети­ки (под руководством специальной государственной корпорации). В течение трех десятилетий этот район имел наивысшие темпы экономического роста и превратился в высокоразвитый производ­ственно-территориальный комплекс. Во время второй мировой войны огромные государственные капиталовложения были сдела­ны в экономику тихоокеанских штатов.

С 60-х годов в США действует закон о развитии пришедших в упадок районов, активизировалась разработка региональных про­грамм. Главным рабочим органом по управлению ими является Федеральный совет регионального развития. В непосредствен ном управлении участвуют федеральные министерства, ведомст­ва, агентства, местные органы администрации. Основной рычаг регулирования - федеральные субсидии, предоставляемые при условии долевого участия средств регионов. Для привлечения ча­стного капитала федеральными властями широко используются налоговые льготы, особо льготные кредиты, государственные за­казы и т. д.

Однако к концу 70-х годов влияние федеральной власти на ре­гиональное развитие заметно снизилось, но возросла роль мест­ного регулирования (налоговая система, кредитно-денежные сти­мулы и т. д.). Местные органы власти имеют реальные рычаги ре­гионального планирования и широко используют их, в частнос­ти, для строительства автомобильных дорог, аэропортов, систем водоснабжения и канализации, жилищного строительства и т. д. Таким образом, значение государственного экономического регу­лирования не уменьшилось, но видоизменилось. Более того, спе­циальные исследования показывают, что США, пропагандируя экономический либерализм для других стран, у себя проводят ак­тивную политику целевого макроэкономического регулирования с приоритетами в области занятости и сбалансированного роста, распространяя ее и на регионы.

Япония уже более 40 лет (с 1956 г.) разрабатывает общегосудар­ственные среднесрочные и долгосрочные планы и программы, в которых важное место занимает решение региональных проблем. Занятые этим специальные государственные органы (Министер­ство внешней торговли и промышленности, Управление эконо­мического планирования, Экономический совет) уделяют боль­шое внимание (посредством субсидий, займов, налоговых льгот и т. д.) смягчению и ликвидации чрезмерной концентрации населе­ния, хозяйства и административных функций в основных райо­нах страны, ослаблению полярности развития территории, обес­печению сбалансированности развития провинций, углублению межтерриториальных экономических связей. Японские экономи­сты убеждены, что экономическое планирование может эффек­тивно осуществляться в условиях рыночной экономики.

Проблемы региональных диспропорций потребовали реали­зации во Франции специальной политики «территориального пе­реустройства», имеющей всесторонний характер и проводимый всеми государственными и региональными органами от минис­терств до муниципалитетов и местных комитетов и комиссий. Поэкономическим районам составляются планы экономического и социального развития и районные планировки, утверждаемые правительством и координируемые им с национальными плана­ми. Для стимулирования развития промышленности в районах и зонах, определенного планами, используются различные меры регулирования. Предприниматели получают от государства льготные займы, премии, компенсации на перебазирование пред­приятий, средства на подготовку кадров, землю по сниженным ценам, дотации на оплату электроэнергии и т. д. Государство со­здает объекты производственной и социальной инфраструктуры, издает рекламные проспекты и региональные справочники и т. д. в целях децентрализации промышленности, ограничения ее по­тенциала в столичном регионе и форсирования индустриализа­ции аграрных районов.

В Китае основными инструментами регионального развития являются территориальные планы, обычно в составе националь­ных пятилетних планов (последний — десятая пятилетка — на 1996—2000 гг.), разрабатываемых Государственным плановым ко­митетом и другими министерствами. Их важнейшая задача состо­ит в создании и развитии особых экономических зон (со статусом независимых административных образований), а также «откры­тых» приморских городов-портов, рассчитанных на привлечение и использование иностранного капитала (для чего предоставлен ряд преференций). Кроме того, приоритетами региональной по­литики выступают обеспечение сбалансированного развития раз­личных регионов страны (особенно автономных); регулирование рождаемости; изучение и более полное использование местных природных ресурсов и т. д.

Главная цель государственной поддержки в бедных районах -наладить товарное производство, преодолеть бездорожье и лик­видировать неграмотность. Эти проблемы решаются путем соче­тания плановых и рыночных начал.

В зарубежной практике территориального регулирования много общего. Специальное законодательство, региональное планирова­ние (программирование), фонды государственной поддержки «проблемных» регионов, органы государства по территориальному регулированию задействованы в Великобритании, ФРГ, Италии, Испании, Канаде, Индии и многих других странах. Комплексные региональные программы осуществляются в рамках межгосударст­венных объединений, особенно Европейского Союза. Вся практика регионального развития за рубежом свидетель­ствует о невозможности его успехов без сильной государственной помощи, так как здесь зачастую требуются очень большие капи­таловложения, причем не сулящие частному капиталу высокие прибыли. Так, программа долины реки Теннесси 25 лет нахо­дилась на бюджетном кредитовании. Или свежий пример: пере­стройка хозяйства территорий бывшей ГДР после воссоединения с ФРГ, потребовавшая огромных государственных ассигнований.

На Западе сформировалось специальное «территориальное» законодательство, весьма обширное и детализированное, широко распространилось территориальное планирование, которое но­сит индикативный характер, но законопослушные физические и юридические лица обычно придерживаются его рекомендаций, ориентирующих на выполнение общенациональных целей. Осо­бенно наглядно это проявляется в Японии, например, относи­тельно мероприятий по ограничению Токийской и других разрос­шихся агломераций.

Территориальный разрез общегосударственных планов, как правило, приобрел всеохватывающий характер при сильной под­держке государства, что подчеркивает сходство с советским терри­ториальным планированием. Основной критериальный расчетный показатель, как и в СССР, - объем ВВП надушу населения (у нас был еще душевой показатель национального дохода). Имеется сходство между выбором на Западе «полюсов роста» в слабораз­витых регионах и советским принципом создания «промышлен­ных очагов» в аграрных и национальных районах и т. п. Заимство­ваны даже советские термины, вроде «комплексное развитие ре­гиона». Зато острейшая проблема «у них», не знакомая плановой экономике, — высокая безработица, отличающая депрессивные районы.

Несмотря на существенные различия рыночного и планового хозяйства, на Западе (как и у нас в прошлом и сейчас) прямое (бюджетное) территориальное регулирование преобладает над косвенным (налоговые и кредитные льготы и проч.).

Финансовая помощь из центрального и региональных госу­дарственных бюджетов нуждающимся территориям и бюджетное выравнивание (через предоставление регионам трансфертов, суб­сидий на целевые программы, льготное налогообложение и пря­мые госзаказы) являются наиболее активным инструментом тер­риториального регулирования. В СССР, как правило, финансовая помощь союзным республикам и областям также была важным рычагом формирования территориальных темпов и пропорций, особенно посредством централизованного распределения капита­ловложений по отраслям народного хозяйства и союзным респуб­ликам. Частичные различия в направлениях государственной под­держки регионов — народное хозяйство в целом (СССР) или толь­ко инфраструктура (Запад) не имеют существенного значения.

Однако в принципах регулирования, в частности, налоговом, есть заметные отличия. Например, в ФРГ поступления от НДС на 75% распределяются в зависимости от численности населения ад­министративных образований, а не по какому-либо другому принципу, что поддерживает мнение о «социальной справедливо­сти» регулирования.

Стимулирующие рычаги — субсидии из центра предпринима­телям (или местным органам власти), льготные займы, специаль­ные права амортизации и т. д. при участии в проектах общенаци­онального значения - сходны с государственными капиталовло­жениями и займами в плановой экономике. Меньше распростра­нены такие стимулы, как льготные кредиты, сниженные цены на земельные участки, льготы на транспортные расходы (в СССР от­сутствовали).

Используются и отдельные административно-регламентиру­ющие методы, вроде «сертификатов промышленного развития» в Великобритании - своего рода разрешения на новое строитель­ство в наиболее благополучных, но перенаселенных центрах и регионах (Лондон и др.). У нас аналогичным сдерживающим ин­струментом были перечни запретных и ограниченных городов. Но ограничительная политика не так эффективна, как стимули­рующая.

При регулировании капиталистической экономики учитыва­ется такое ее существенное отличие от плановой, как цикличес­кое развитие. Во время спада или подъема конъюнктуры государ­ство проводит стимулирующую или сдерживающую кредитно-де­нежную и бюджетно-налоговую политику (введение льготных или ужесточенных условий кредитования и налогообложения). С целью преодоления разрывов во времени между складывающейся критической ситуацией и мерами ее стабилизации применяются «автоматические регуляторы» (автоматическое снижение подо­ходного налога при спаде без изменения налогового законода­тельства и т. п.).

Обращает на себя внимание, что зарождение и активизация регионального планирования на Западе тесно связаны с успехами территориального планирования в СССР. Если Октябрьская ре­волюция 1917г. стала для капиталистического мира сигналом для «социализации» общественных отношений, то невиданные до­стижения первых советских пятилеток (во время «великой де­прессии»!) дали за рубежом могучий импульс для экономическо­го, и не в последнюю очередь регионального планирования. Вто­рой «заряд» (50-е годы) последовал и совпал с размахом послево­енного восстановления хозяйства в Советском Союзе.

Это обстоятельство надо иметь в виду, когда предлагают ши­роко применять зарубежный опыт для подъема российской эко­номики («новое - хорошо забытое старое»). Поскольку наиболь­шие перспективы сулит модель планово-рыночного («смешанно­го») хозяйствования, то необходимо использовать оба достижения современной цивилизации — план и рынок. И в этом качестве западный опыт задействования рыночных механизмов регионального развития заслуживает серьезного внимания.

Конечно, не следует переоценивать итоги территориального регулирования на Западе. Многие насущные проблемы регионов (рассредоточение мегаполисов, экологическое оздоровление ур­банизированных регионов, ликвидация хронической депрессивности территорий и др.) не удалось полностью решить. Но при от­сутствии государственного регулирования они, несомненно, обо­стрились бы до критического состояния.