Раздел 1. Теоретические аспекты организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах местного самоуправления1.1. Основные понятия, содержание и принципы права граждан Российской Федерации на обращения в органы местного самоуправления Согласно Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Иными словами, органы местного самоуправления - это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. (ст. 34) четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: - представительный орган муниципального образования; - глава муниципального образования; - местная администрация; - контрольный орган муниципального образования; - иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем, наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. Органы местного самоуправления: а) выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти; б) избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 2003. ст. 2]; в) органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления в отдельных случаях могут: 1) осуществлять местное самоуправление от имени граждан, населения муниципального образования (при использовании населением опосредованных форм осуществления права на местного самоуправления); 2) содействовать осуществлению местного самоуправления, например, при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц; 3) нарушать право на осуществление местного самоуправления, поэтому оказываются подконтрольными и могут быть привлечены к ответственности. Анализ положений ФЗ - 131 от 6 октября 2003г. в комплексе с положениями Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года позволяет выделить следующие положения Федерального закона в качестве новаций в организации местной власти. В Федеральном законе устанавливается ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности местного самоуправления, вводятся нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на осуществление местного самоуправления. К таковым относятся положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыва депутатов и должностных лиц, получения информации и обязанности информирования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одним из наиболее важных способов воздействия граждан на сферу муниципального управления является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращение граждан в органы государственной власти и местного самоуправления - одна из форм участия населения в управлении.
1.2. Общие и специфические особенности работы с обращениями граждан в исполнительных органах местного самоуправления
Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан - важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет ст.32 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003г.. Это обязанность органов местного самоуправления «дать ответ по существу обращений граждан в течение месяца» и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан15. Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Конституция Российской Федерации 1993г. (ст. 33) закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. 2 ноября 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии с этим законодательным актом осуществление права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003г., уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения16. К общим особенностям всех обращений граждан в исполнительные органы местного самоуправления можно отнести ряд следующих моментов: 1. Целью обращения, как правило, является частный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем большинстве случаев, имеют публично-правовое значение и последствия. 2. С точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно отнести к сфере государственно-правового регулирования. Среди рассмотренных видов обращений, а именно: заявлений, предложений и жалоб, последняя является самым распространенным. В этой связи выявление специфических особенности жалоб имеет важное теоретико-методологическое значение при изучении работы органов местного самоуправления с обращениями граждан. К особенностям жалобы специалисты относят ряд моментов: - право на жалобу не ограничено по содержанию, т.е. могут быть обжалованы незаконные, нецелесообразные и аморальные действия и бездействие, индивидуальные и нормативные акты в различных сферах управления, производства, обслуживания; - по форме жалоба может быть устной или письменной, индивидуальной или коллективной; - объект обжалования - неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействие любого работника муниципальных органов, организаций; - круг лиц, имеющих право подать жалобу, не ограничен; - запрещается направление жалобы на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба; - подача такой жалобы не ограничена каким-либо сроком, количеством жалоб по одному поводу, и перечень органов, куда может быть направлена жалоба, также не ограничен; - срок рассмотрения жалоб и заявлений - рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, но в исключительных случаях, а также в случае направления запроса (предусмотренного частью 2 статьи 10), государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". С.5820.. Институт права российских граждан на обращение в органы Местного самоуправления, важнейшая ценность, гарантированная законом. Однако его результативность напрямую зависит от того, как эти обращения будут рассматриваться органами государственной и муниципальной власти. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.
1.3. Проблемы обращения граждан в современной России
Главная цель гражданина при направлении обращения - это реализация или защита своих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение “средних” проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их обращения максимально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего заинтересована сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая “обратная связь”, без которой невозможно демократическое государство и о которой столько говорят в последнее время. Прежде всего, через обращения граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, “держат руку на пульсе” страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан, является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращениях определённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность, так или иначе, воздействовать на решения, принимаемые государственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учитывать обращения всех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жалоб, значит, имеется серьёзная проблема в масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение. Во-первых, очевидно, что работа с обращениями граждан по-настоящему хорошо организована только в Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ. В Министерстве юстиции РФ, и как можно предположить, в остальных министерствах и ведомствах она организована значительно хуже. А ведь значительная часть обращений, адресованных Президенту или в Правительство потом всё равно пересылается в министерства. Поэтому крайне необходимо повысить внимание к подразделениям федеральных министерств и ведомств, работающих с обращениями граждан. Во-вторых, большие различия между системами регистрации и классификаторами обращений, применяемыми в разных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и по обмену данными об обращениях, что необходимо для ускорения их рассмотрения. В-третьих, особенности ведения статистики и аналитической работы у каждого ведомства свои, что делает крайне трудной, даже невозможной подготовку общих отчётов по обращениям граждан в федеральные органы исполнительной власти. В-четвёртых, при регистрации обращений учитывается в основном их тематическая направленность, но, как правило, не учитывается их вид по содержанию, поэтому заявления, жалобы, предложения не учитываются отдельно. Только предложения стали учитывать отдельно, и то совсем недавно. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений по особой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчёт жалоб, заявлений, предложений и пр. при составлении аналитических отчётов (как правило, этого и не делают). Кроме того, крайняя закрытость данных о тематике и рассмотрении обращений граждан нарушает право граждан на информацию и не способствует развитию “обратной связи”. В-пятых, направление обращений на контроль или на доклад высшим должностным лицам определяется исходя из очень туманных и никак не закреплённых нормативно критериев. В результате судьба обращений ставится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушается равное право граждан на обращение. Наконец, в-шестых процедура контроля, за рассмотрением обращений не отработана, и кроме того контроль наталкивается на серьёзные препятствия, главным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы госвласти и тем более органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрения обращений по существу. Хотя практика показывает, что с годами число положительно решённых обращений растёт, очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений. Это требует выработки законодательных положений об ответственности за нарушение сроков рассмотрения обращений или немотивированный отказ в их рассмотрении. Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.
|
