Процедура принятий административно-правовых актов государственного управления

 

Процесс принятия административно-правовых актов управления, как правило, включает в себя последовательное совершение следующих действий: постановка вопроса о подготовке акта, разработка проекта, согласование, подписание, государственная регистрация, опубликование, вступление в силу, организация его исполнения[8].

На схеме эта процедура может быть изображена в виде «лесенки» (рис. 1). Этим подразумевается то, что перечисленные операции выполняются последовательно одна за другой, начиная с действия, указанного на верхней «ступеньке».

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009 с изменениями от 11 февраля 1999 г[9].

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

 

 

Рис. 1. Процедура принятия административно-правового акта

 

Обычно подготовка акта исполнительной власти производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или, по его поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, для чего создаются экспертные группы по различным вопросам, в том числе по определению стоимости предусматриваемых мероприятий. Согласование проекта осуществляется заинтересованными органами, все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой. Согласование оформляется визами.

Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия правового акта, то в проекте дается вступительная часть – преамбула.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов. Значительные по объему правовые акты делятся на главы.

Одновременно с разработкой проекта правового акта должны быть подготовлены предложения о внесении изменений и дополнений в ранее изданные акты.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы органа исполнительной власти.

Требования к содержанию можно свести к его всесторонней обоснованности – технической, финансовой, организационной (наличие кадровых возможностей, времени для исполнения и т.д.).

К форме правового акта предъявляются следующие требования: соблюдение юридического стиля, четкость, краткость формулировок. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

К примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помиловать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «ВАЗ» и «УАЗ» при оформлении потеряли двоеточие, и организация получила три машины по письму, в котором значилось: «выделить две машины «ВАЗ» и «УАЗ», а кому-то ни чего не досталось.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем органа власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

- наименование органа, издавшего акт;

- наименование вида акта и его название;

- дата подписания акта и его номер;

- наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия подлежат государственной регистрации.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания представляются в Минюст России. Государственная регистрация в Министерстве юстиции производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости этот срок может быть продлен до одного месяца.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература».

Государственная регистрация актов министерств и ведомств РФ начата с 25 мая 1992 г. Она представляет собой контрольную функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности федеральных министерств и ведомств, не допустить ущемления свобод и законных прав интересов граждан. Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная власть контролирует себя изнутри.¹

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утвержден Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹

Акты Правительства РФ подлежат опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания. Акты иных федеральных органов исполнительной власти публикуются в те же сроки со дня их регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, правовых последствий не влекут как не вступившие в силу.

Акты Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования либо со дня их подписания, в зависимости от категории документа.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В целях реализации названного постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 3 октября 1997 г. №642 утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»[10] и образцы их оформления, инструкция о порядке ведения систематизированного учета нормативных правовых актов в органах внутренних дел РФ и классификатор систематизированной картотеки нормативных правовых актов в системе МВД России.

В Правилах:

- даны четкие определения различных видов нормативных правовых актов, принятых в системе МВД России (директивы, приказа, положения, наставления, инструкции, правил, устава);

- определены права руководителей Министерства и основания для подготовки и издания ведомственных нормативных правовых актов;

- установлено, что правоподготовительные работы осуществляются на плановой основе, а организация, координация и контроль за обеспечением нормотворческого процесса в центральном аппарате Министерства возлагается на Правовое управление Главного штаба МВД России;

- детально регламентируется порядок подготовки, оформления и согласования проектов документов, рассмотрения их в Правовом управлении, представления на подпись руководству Министерства и вступления в силу;

- устанавливается порядок государственной регистрации в Министерстве юстиции ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер;

- разъясняются особенности подготовки проектов законодательных, президентских и правительственных нормативных правовых актов.

Многие предписания, содержащиеся в Правилах, применимы в работе над любым управленческим документом, соблюдение их обязательно в повседневной деятельности каждого штабного аппарата. Вот, например, некоторые из них:

- при подготовке наиболее важных, сложных и больших по объему проектов могут создаваться рабочие группы (комиссии) из числа наиболее опытных специалистов;

- в процессе работы осуществляются сбор и изучение относящейся к теме информации. Она может содержаться в законодательных актах, указах Президента, постановлениях Правительства, ведомственных нормативных правовых актах, материалах коллегий и совещаний при Министре, докладах и выступлениях руководителей МВД России, УВД, актах инспекторских проверок, справках о результатах командировок и других обобщенных документах, научной литературе и материалах периодической печати, в том числе печатных изданиях Министерства, статистических и иных материалах;

- подготовке сложного проекта предшествует разработка его концепции, плана-проспекта и календарного плана-графика;

- содержание проекта должно с наибольшей полнотой отражать его предмет, обеспечивать согласованность с другими документами в данной области, структура – обеспечивать логическое развитие темы, заголовок должен быть предельно кратким и точно отражающим содержание документа;

- текст проекта излагается простыми фразами, чтобы исключалась возможность неоднозначного его толкования.

Для практической деятельности органов внутренних дел немаловажно следующее. Вопросы об охране права авторства на документированную правовую информацию не возникают, так как официальные документы (законы, судебные решения и иные тексты законодательного, административного, судебного характера) не являются объектами авторского права. Однако, необходимо законодательно закрепить обязанность соответствующих государственных структур за создание достоверной информации такого рода, за обеспечение полного и своевременного ее распространения, а также ответственность за нарушения в этой области. Соответствующее законодательство пока только развивается.

Хотелось бы сказать несколько слов и об организации в стране информационно-правового обеспечения органов государственной власти.

Отношения, связанные с распространением информации о действующих и о ранее принятых нормативных актах, необходимо урегулировать ФЗ «О правовой информации».

Знание закона – обязательное условие нормального существования правового государства. Пока усилия государства в этом плане направлены в основном на удовлетворение потребностей органов государственной власти. Хотя принимаемые федеральные законы и акты Правительства РФ публикуются в периодичной печати и издаются в специальных сборниках, это не решает проблемы информационно-правового обеспечения в полном объеме. Нормативно-правовые акты изменяются и дополняются в связи с текущим законодательством, поэтому необходима постоянная работа по приведению их в соответствие с действующим законодательством. Хуже обстоит дело с информацией о ведомственных актах, актах республик в составе РФ и об актах органов местного самоуправления. В основной массе акты этих органов не публикуются в периодической печати.

В последние годы растет число автоматизированных негосударственных (коммерческих) систем правовой информации (Консультант Плюс, Гарант), однако оказываемые услуги платные. Для широкого использования создается единая Российская автоматизированная система информации о нормативно-правовых актах.

За рубежом ПЭВМ применяются в правовой сфере давно и эффективно. Практически все развитые страны имеют свои мощные банки правовой информации, тысячи пользователей получают информацию по обычному телефону.