П. 1. Разгосударствление в сфере социальных услуг

Переход от централизованной командно-административ­ной экономики к социально ориентированному рыночному хозяйству, к смешанной многоукладной экономике поставил целый ряд оптимизации отношений собственности, механизма государственного управления и регулирования социально-куль­турного комплекса Российской Федерации на различных уров­нях, разгосударствления и приватизации государственных уч­реждений и организаций, объектов государственной и муници­пальной собственности в сфере социальных услуг.

Эти проблемы требуют особого теоретического анализа и осмысления. В условиях государственного социализма в нашей стране сфера социально-культурных услуг подчинялась общим законам командно-административной системы: господство го­сударственной собственности и огосударствление собственнос­ти общественных организаций (профсоюзов, потребкоопера­ции, творческих союзов), преобладание централизованного го­сударственного управления и директивного планирования свер­ху вниз при невысокой степени самостоятельности не только первичных звеньев социально-культурного комплекса, но и региональных, республиканских и местных органов власти и управления. В собственности колхозов, общественных органи­заций находилась небольшая часть учреждений социально-куль­турного обслуживания, которые также находились в сфере цен­трализованного государственного планирования. Так, в собствен­ности колхозов в 1989 г. находилось около 6% основных непро­изводственных фондов бывшего СССР.

Государственное финансирование пронизывало все отрасли сферы услуг. Оно включало не только бюджетное финансирора-ние отраслей социальной сферы, но и многомиллиардные дота­ции на содержание жилищного фонда, продовольствие, товары детского ассортимента, транспорт и др. Доля занятых в государ­ственном секторе бывшего СССР в 1987 г. составляла 88,4%, в Швеции — 33%, в ФРГ и США — 16%, в Японии — 6%. Таким образом, тотальное огосударствление экономики и сферы услуг в условиях государственного социализма свело роль рынка к вспомогательному инструменту распределения ресурсов, благ и услуг, что явилось одной из глубинных причин нынешнего кризиса, низкой эффективности всего общественного произ­водства в плановой экономике.

В рыночной экономике в основе ее функционирования лежит рынок частных конкурирующих производителей и про­давцов, обеспечивающий наивысшую эффективность производ­ства в сфере производства товаров и услуг. Рынок услуг в развитых странах имеет тенденцию к постоянному расширению: их доля в валовом национальном продукте составляет от 56% в Японии до 68% в США. Государство же выполняет функции его регулирования в интересах общества (правового, налогово-фи-нансового, ценового, антимонопольного и др.), разрабатывает стратегию развития сферы услуг в условиях международной конкуренции, осуществляет функцию социальной справедли­вости путем перераспределения созданного национального про­дукта и дохода.

Однако и в развитых странах Запада в послевоенные годы в условиях экономического подъема 1960-х годов роль государства в экономической жизни общества значительно возросла, стала проводиться политика государства всеобщего благосостояния. Это выражалось в росте числа и масштабов государственных социальных программ, затрат на социальное страхование и обеспечение субсидий, социальных пособий и выплат, что привело к росту ставок налогообложения на прибыль корпора­ций, подоходных налогов, росту дефицита государственного бюд-жетаи государственного долга в ведущих странах Запада,

усилению инфляции и снижению эффективности общественно­го, производства, развитию бюрократии. В целом нарушилось равновесие в соотношении экономической эффективности и социальной справедливости, что привело к притуплению стиму­лов рыночной экономики и замедлению темпов экономического роста.

Развитые страны Запада в к.70-х — н.80-х гг. стали проводить политику по ограничению вмешательства государства в рыноч­ную экономику: снижение ставок налогообложения, дерегули­рование экономики, приватизация государственных предпри­ятий, стимулирование предпринимательской и инвестиционной деятельности методов и стимулов в бюджетной сфере. В резуль­тате была снижена инфляция, сократилась безработица и улуч­шены показатели экономического роста. Однако преобладание негосударственного рыночного сектора в экономике развитых капиталистических стран, в том числе в сфере услуг, не означает, что рыночные отношения являются господствующими во всех ее отраслях. В странах Запада существует развитый рыночный сектор социально-культурных услуг, где преобладают частные коммерческие предприятия и корпорации, работающие ради извлечения прибыли, это — прежде всего киноиндустрия, шоу-бизнес, спортивный бизнес, индустрия развлечений и досуга, туризм, гостиничное хозяйство. Услуги этих отраслей и сфер деятельности имеют характер частного экономического блага и могут быть организованы на конкурентной рыночной основе.

Государственное регулирование рыночного сектора услуг носит минимальный характер: обеспечение справедливой и свободной конкуренции, защита прав потребителей, соблюде­ние антимонопольного законодательства. Однако частный ры­нок терпит неудачу в таких отраслях социальной сферы, которые способствуют возникновению «естественной монополии» и ус­луги которых имеют свойства «общественного блага». Кроме того многие социальные услуги обеспечивают в демократичес­ком обществе реализацию важнейших прав человека и гражда­нина (право на жизнь и охрану здоровья, право на труд и образование, право на жилище, на пользование культурными

\

 

ценностями и др.). Это также ограничивает действие свободно^ рынка в сфере социальных услуг. В отраслях с господствам естественной монополии (транспорт, связь и коммуникации, коммунальные службы по обеспечению населения водой, гайом, электроэнергией и др. в развитых странах преобладают государ­ственная и муниципальная собственность и государственное предпринимательство.

В ряде стран (США, Япония, Англия) в большей степени используется государственное регулирование частных естес­твенных монополий. В данной сфере рынок является в сильной степени регулируемым (цены, прибыль, лицензирование, другие условия), действует законодательство об организации предпри­нимательской деятельности. В целом в отраслях сферы услуг с естественной монополией в< развитых странах преобладает госу­дарственный сектор. Другой причиной существования государ­ственного нерыночного сектора является производство услуг, обладающих свойствами чистого общественного блага, а также оказывающих значительный внешний (социальный) эффект в обществе. Это услуги национальной обороны, безопасности (внутренней и внешней), пожарной охраны, метеорологической и навигационной службы, фундаментальной науки, санитарно-эпидемиологической, национальных парков, общественных до­рог, библиотек и музеев.

Невозможность исключения отдельного потребителя ис­пользования ими и проблема безбилетного пассажира, нулевые или низкие предельные издержки потребления, сложность или невозможность рыночной оценки внешнего социального эф­фекта данных услуг делают невозможными использование ры­ночного механизма для их производства и требуют их финанси­рования и производства на государственной основе. Оказанием данных услуг занимаются государственные учреждения на бес­платной для граждан основе, а их финансирование осуществля­ется из государственных и местных бюджетов различного уровня через механизм налогообложения. Наконец, значительное место в сфере социальных услуг занимает так называемый смешанный сектор, который наиболее характерен для отраслей социальной

сферы,, производящих социально значимые услуги, являющиеся смешанно-общественным благом: образование и культура, здра­воохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение, жилищное хозяйство. Финансирование данного сектора осущес-твляе^ся на смешанной государственно-рыночной основе, а формм собственности действующих организаций имеют сме­шанный характер: государственные и частные. В одних отраслях преобладают государственные учреждения (школы, медицинс­кие учреждения), в других — частные организации (культура и искусство) и частная собственность (жилищное хозяйство).

Однако важнейшей особенностью деятельности большин­ства государственных и частных организаций в данной сфере является их некоммерческий характер. Частные коммерческие организации в данных отраслях социального комплекса занима­ют незначительную долю рынка услуг. Хотя в разных странах соотношение государственных и частных предприятий в данной сфере значительно различается, что обусловлено политикой государства в области обеспечения доступности и гарантий в пользовании социально-культурными услугами всем населени­ем, большей его частью или только маргинальными группами с низкими доходами.

Указанные особенности различных секторов социальной сферы, существующих в рыночной экономике развитых стран, необходимо учитывать при разработке политики разгосудар­ствления и приватизации в ее отраслях с учетом достигнутого уровня социальных гарантий для трудящихся в условиях госу­дарственного социализма. В противном случае население может не обеспечить поддержки рыночных реформ.

Разгосударствление — понятие более широкое, чем прива­тизация и включает в себя ликвидацию командно-администра­тивной системы в социальной сфере, развитие ее на принципах смешанной экономики (частный, общественный, кооператив­ный сектор, индивидуальное предпринимательство, совместные предприятия), коммерциализацию и акционирование государ­ственных предприятий в сфере услуг, автономизацию должнос­тных бюджетных учреждений, децентрализацию государствен-

ной собственности и управления, а также непосредственно приватизацию государственных и муниципальных предприятий и организаций. Разгосударствление в сфере социальных услуг началось в нашей стране с развития платных услуг, индивидуаль­ной и кооперативной трудовой деятельности, внедрения пЛлно-го хозрасчета и самофинансирования в рыночном секторе госу­дарственных услуг, новых условий хозяйствования в социально-культурном комплексе, в целом с расширения экономических методов управления в социальной сфере, в том числе с арендных отношений.

Важное значение в процессе разгосударствления и привати­зации государственных предприятий и организаций в данной сфере имеет Постановление Верховного Совета РФ «О разграни­чении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность республик в ее составе, краев и областей и муниципальную собственность» (1991) и принятое на его основе Положение об определении их пообъективного соста­ва. В данном Постановлении определены объекты исключитель­ной федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность республик, краев и областей, а также объекты муниципальной собственности в социальной сфере, что способ­ствует децентрализации государственной собственности в дан­ной сфере и упорядочению ее дальнейшей приватизации в соответствии с Государственной и местными программами.

Приватизации крупных предприятий в сфере платных услуг способствует Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным их преобразованием в государ­ственные, акционерные общества открытого типа (Указ Прези­дента РФ от 1.07.92 г.). Массовая приватизация государственных и муниципальных предприятий в сфере платных услуг связана с утверждением ВС РФ 11 июня 1992 г. Государственной програм­мы приватизации в РФ на 1992 г.Важное значение для привати­зации объектов и организаций социальных услуг имеют ограни­чения, установленные этой программой, в частности, перечень объектов, приватизация которых была запрещена в 1992 г. К ним относятся объекты исторического и культурного значения для

\

народов России, в том числе ценности, хранящиеся в государ­ственных музеях, архивах и библиотеках; помещения и здания, где они расположены; предприятия и учреждения санитарно-эпиде-миоло^гической и ветеринарной службы, телевизионные и радио-передающие центры; объекты инженерной инфраструктуры горо­дов и районов и предприятия, осуществляющие их эксплуатацию; крематории и кладбища; организации и учреждения социальной защиты населения, по профилактике и лечению психических, психоневрологических, инфекционных, онкологических, нарко­логических и кожно-венерологических больных, а также учреж­дения, финансирование которых осуществляется за счет бюдже­тов всех уровней.

Таким образом, запрещения на приватизацию, заложенные в программе, отвечают принципам сохранения в государствен­ной и муниципальной собственности объектов и организаций социальной сферы, являющихся естественными монополиями и создающих общественные блага. В состав объектов, приватиза­ция которых в 1992 г. осуществлялась по решению Правительст­ва РФ и республик в ее составе, включены информационные и телеграфные агентства, объекты и предприятия здравоохране­ния, образования и культуры, спорта, находящиеся в государ­ственной собственности Федерации и республик (кроме объек­тов социальной инфраструктуры предприятий и организаций). В состав объектов и предприятий, приватизация которых в 1992 г. осуществлялась только по решению Госкомимущества РФ с учетом мнения отраслевых министров включены высшие и средние специальные учебные заведения и НИИ, а также пред­приятия сферы услуг, занимающие доминирующее положение на федеральном или местных рынках услуг. Необходимо учиты­вать, что вузы и техникумы являются бюджетными организаци­ями, приватизация которых запрещена. Права местных органов власти в приватизации муниципальных предприятий и органи­заций сферы услуг определены в Программе перечнем объектов и предприятий, приватизация которых осуществляется только в соответствии с местными программами. Это — бани, прачечные, бюро ритуальных услуг, аптеки с обязательным государствен-

16 К-17

ным лицензированием их деятельности, хозрасчетные оргДниза-ции здравоохранения, образования и спорта местного значения.

Таким образом, массовая приватизация учреждений соци­альной сферы еще не началась, утвержденное законодательство об их приватизации отсутствует. Исключение составляет жи­лищная сфера, где идет активный приватизационный процесс на основе законодательства. В Минздраве России готовятся норма­тивные документы по приватизации аптек, хозрасчетных поли­клиник и центров, медицинских учреждений, занимающихся нетрадиционными методами лечения, косметологией, детских молочных кухонь и стационаров, имеющих до 40% загруженнос­ти коечного фонда. Приватизируются отдельные театры,, клуб­ные учреждения, детские лагеря и дошкольные учреждения. В целом для социально-культурного комплекса более характерен сегодня процесс разгосударствления, формирования негосудар­ственного сектора медицинских учреждений и частнопрактику­ющих врачей, негосударственных школ, гимназий, лицеев и вузов, школ бизнеса, театров-студий, частных галерей и других организаций. В государственном секторе идет процесс муници­пализации и автоматизации бюджетных учреждений, расширя­ется число источников их финансирования, в том числе за счет расширения платных услуг.

Принятые законы РФ «Об образовании», «О медицинском страховании граждан в РСФСР», «Основы законодательства РФ о культуре» утверждают плюрализм форм собственности и хо­зяйствования учреждений и организаций в социально-культур­ном комплексе. Роль государства ограничивается по сравнению с бывшим тотальным планированием и централизованным.уп­равлением деятельностью госучреждений социально-культур­ных услуг их лицензированием, аккредитацией, аттестацией кадров, разработкой государственных и региональных программ, контролем за соблюдением законодательства, бюджетным фи­нансированием учреждений и организаций, регулированием цен на отдельные виды услуг. Государство использует механизм социальных ваучеров для стимулирования конкуренции между государственными и частными учреждениями.

В здравоохранении разгосударствление идет по пути пере­хода от государственной бюджетной медицины к системе соци­ального медицинского страхования (обязательного и доброволь­ного) с развитием государственных и частных страховых меди­цинских компаний. Медицинским учреждениям при этом стре­мятся предоставить статус медицинских предприятий, работаю­щих на коммерческой основе. Аналогичные процессы коммер­циализации наблюдаются в сфере культуры и образования. Однако, как показывает зарубежный опыт, организации социальной сферы, оказывающие социально- значимые услуги, врыночной экономике имеют статус некоммерческих организаций. Он означает, что данные организации работают не ради извлечения прибыли, а для общественного блага и пользуются государственной поддержкой в различной форме (прямые субсидии и налоговые льготы). В про­тивном случае эти организации становятся или нежизнеспособ­ными, или наблюдается феномен неполного рынка, когда часть населения из-за высоких цен не может пользоваться их услугами.

Перспективы приватизации государственных и муниципаль­ных учреждений социально-культурных услуг в связи с этим требуют скорейшего принятия закона о некоммерческих орга­низациях в РФ. Необходимо помнить, что к приватизации данного типа учреждений надо подходить с учетом того, что они выполняют функции обеспечения важнейших гарантий и прав на образование, жилище, охрану здоровья, пользование культур­ными благами. Поэтому в рыночной экономике должен сущес­твовать значительный по размерам общественный сектор соци­альных услуг с бесплатным обслуживанием и льготными ценами. Приватизация сегодня в большей степени возможна в сфере государственного предпринимательства в социальной сфере: кинематография, хозрасчетные поликлиники, спортивно-зре­лищные предприятия, школы менеджеров и бизнеса. При этом необходимо учитывать требования антимонопольного законо­дательства.

Реализация новой экономической стратегии реформ требу­ет времени. Поскольку в возникшей ситуации необходим пакет срочных антикризисных мер и неотложного решения задач по

стабилизации в социальной сфере. Следует расширить срок действия и диапазой использования ваучеров, предусмотрев возможность превращения их в приватизационные банковские вклады. Ученые отмечают, что в острой фазе кризиса следует воздержаться от крупных институциональных преобразований в социальной сфере, если отсутствуют надежные гарантии того, что изменения не повлекут за собой снижения эффективности работы и доступности ее учреждений.

Необходимо ввести в действие отвечающие условиям кри­зиса минимальные нормативы обеспеченности населения раз­ных типов и размеров государственными и муниципальными учреждениями образования, здравоохранения и культуры. Объ­екты, необходимые для реализаций указанных нормативов, не подлежат приватизации и должны быть обеспечены бюджетным финансированием по действующим нормам с полноценной и своевременной индексацией. Судьбу прочих государственных и муниципальных объектов социальной сферы сверх указанных нормативов соответствующие органы управления определяют по своему усмотрению. Объекты социальной инфраструктуры на балансе государственных предприятий, если они необходимы для реализации государственных гарантий обеспечения населе­ния услугами, должны передаваться местным органам власти. В частности, принятый в 1993 г. Указ Президента РФ «Об исполь­зовании объектов социально-культурного и коммунально-быто­вого назначения приватизируемых предприятий» определяет судьбу объектов социальной инфраструктуры предприятий, на­ходящихся в федеральной (государственной) собственности, при приватизации последних с целью сохранения функциональ­ного назначения этих социальных объектов.

В Указе установлено, что при приватизации государствен­ных предприятий по решению их трудовых коллективов в состав приватизируемого имущества могут быть включены находящи­еся на балансе этих предприятий объекты социально-культурно­го назначения (здравоохранения, образования, культуры и спор­та) и коммунально-бытового обслуживания (бани, прачечные,

парикмахерские и др.) при условии обязательного сохранения их профиля новыми владельцами. При этом в состав приватизиру­емого имущества предприятий не могут быть включены следую­щие объекты их социальной инфраструктуры:

— объекты, не подлежащие приватизации по законодатель­ству РФ, здания, сооружения, жилые и нежилые помещения (за исключением находящихся на территории приватизируемого предприятия), используемые предприятиями торговли, общес­твенного питания, бытового обслуживания для нужд учрежде­ний социальной защиты населения, детских домов, домов ре­бенка, домов престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых;

— оздоровительных детских дач и лагерей;

— объекты транспортного и энергетического обеспечения данного региона, учреждения здравоохранения, обслуживающие жителей данного региона; жилищный фонд и обслуживающие егожилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные под­разделения предприятий и организаций.

В Указе установлено, что объекты данного перечня до разграничения государственной собственности между различ­ными уровнями относятся к федеральной (государственной) собственности и находятся в основном в ведении администра­ции по месту расположения объекта.

Таким образом, объекты социальной инфраструктуры пред­приятий, имеющие особо важное значение для обслуживания жителей данного региона или города, должны оставаться в государственной собственности. Социальные объекты привати­зируемых предприятий, не включенные их трудовыми коллекти­вами в состав приватизируемого имущества, подлежат разгосу­дарствлению в соответствии с законодательством РФ. Указом определено, что для обеспечения стабильного функционирова­ния объектов социальной инфраструктуры приватизируемых предприятий последние могут заключать договора с местной администрацией о совместном финансировании и использова­нии этих объектов. Это имеет сегодня особое значение для облегчения бремени социальных расходов убыточных предпри-

ятий с целью более успешного и быстрого преодоления ими кризиса, достижения прибыльности при сохранении социаль­ных гарантий для населения территории и работников предпри­ятий.

В отношении объектов социальной инфраструктуры, рас­положенных в границах территории приватизируемого пред­приятия, но выполняющих функции обслуживания региона, установлено что они являются совместной собственностью дан­ного предприятия и соответствующего Совета народных депута­тов и находятся в ведении приватизируемого предприятия. Президентский Указ рекомендует органам местного самоуправ­ления применять аналогичный порядок приватизации и исполь­зования объектов социальной инфраструктуры при приватиза­ции муниципальных предприятий.

Таким образом, важнейшим условием и препятствием при­ватизации учреждений и объектов социальной сферы является необходимость сохранения для жителей соответствующего реги­она социальных гарантий в пользовании их услугами, в доступ­ности важнейших услуг для всех категорий и групп населения. Это определяет осторожность и взвешенный подход к привати­зации, ибо шоковая терапия может обрушить целые ее отрасли, вести к вымыванию ряда социально значимых, но малорента­бельных услуг и лишить население целых регионов достигнутых социальных завоеваний. В связи с этим необходимо принятие закона РФ о минимальных гарантиях населения в сфере государ­ственных социально-значимых услуг.