Теории политических коалиций и современная российская политическая практика
Политическая коалиция – объединение политических акторов для достижения общих целей путем обмена ресурсами.
Классификацмя коалиций:
В РФ, Правительственных коалиций быть не может, как и парламентские. в принципе м.б. предвыборные. Можно посмотреть еще ст. Щербака.
28. Теории бюрократии. Государственная служба в современной России Теории бюрократии Гегель «Философия права». Государство является носителем всеобщего интереса. Государственная бюрократия - главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Чиновничество – главная опора государства в отношении законности и интеллигентности.
Токвиль «Демократия в Америке». Планируемые социальные изменения, осуществляемые революционным путем, ведут к создании более авторитарного общества с предельной централизацией управления и могущественной бюрократией. Ограничение бюрократии возможно через представительные институты и общественные м объединения, неподконтрольных центральной администрации. Миль «Размышления о представительном правлении». Противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как типы политической системы. При Б. нет возможностей проявления индивидуальной инициативы, рутинный характер бюрократического управления препятствует развитию качеств выдающейся личности.
Марксистский подход. Подход сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представило описание, которое актуально до сих пор. Маркс проблема бюрократии не является центральной темой. Проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1. внутри бюрократии существует принцип иерархии и «бюрократического разумении» - низшие чины доверяют высшим 2. между бюрократией и обществом. Чиновник отождествляет общество с государством и порядком управления и делит граждан на две категории: сознательных граждан и пассивных несознательных граждан. Бюрократия считает саму себя конечной целью государства. В работе «18 брюмера Луи Бонапарта» и «Гражданская война во Франции» он рассматривает Б как косную, подавляющую силу, как преграду на пути исторического процесса; в ходе пролетарской революции необходимо разрушить государственно-бюрократическую машину. В концепции исторического развития и борьбы классов, Маркс полагал, что бюрократия не является классом и находится в подчинении у господствующего класса (мысль доминировала в 50-х г. XIX века). При разборе конкретных социально-политических ситуаций, отмечал относительную самостоятельность Б и установил, что политическое влияние бюрократии обратно пропорционально зрелости и силе основных социальных классов общества. Ленин «Государство и революция». Б – это паразит на теле буржуазного общества, порожденный противоречиями общества. Б – это поле битвы между крупнейшими партиями общества, которые стремятся получить административные привилегии.
Вильсон «Изучение администрации». Политические руководители выполняют политическую функцию - вырабатывают общие направления и законы. Государственные служащие выполняют административную функцию - приложение норм и законов к конкретным индивидам и ситуациям. Задача государственной администрации провозглашалось оперативное проведение в жизнь решений политических лидеров. Вебер «Хозяйство и общество». Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия — это необходимый элемент рационально-правовой власти, являющейся продуктом социального и политического развития европейской цивилизации. Бюрократическая организация характеризуется: 1. Эффективность, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации: это дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях. 2. Строгая иерархизация власти, позволяющая вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками. 3. Формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; 4. Безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность отношений, складывающихся между функционерами организации: каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти и определенной должности. Вебер писал, что бюрократия по своей эффективности так же превосходит другие формы организации управления, как машина — немеханические виды производства. 5. Государственная служба – это профессия и призвание. Классификация бюрократии:
Социальные последствия бюрократизации: *уравнивание статусных различий, поскольку отменяется принцип привилегий. *длительная специальная подготовка для занятия административной должности. «Классическая школа» первая треть XX века. Представители – Уайт, Муни, Урвик. Разработка принципов административно-государственного управления: разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок., постоянство и единение персонала, инициатива. Система административно-государственного управления – регламентированная сверху донизу иерархическая организации линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории.
30-е годы «школа человеческих отношений». Маслоу, Мэйо, Фоллет Анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом. Разработка мотивационных моделей. Потребности Мослоу.
Годы второй мировой войны. Галик, Даль, Фридрих. Отвергают дихотомию политика – государственная служба и ревизионную версию разделения властей. Политика – это формирование и реализация определенного курса и не может быть «вынута» из государственной службы.
Функциональный подход. Мертон, Селзник, Парсонс. Вебере не учел разного рода дисфункции в бюрократических организациях. Крозье выделяет черты Б: *централизация власти по принятию решений, *безличность, *изоляция иерархических категорий друг от друга. Почему не смотря на недостатки Б. феномен продолжает существовать? – люди невротически привязаны к самим недостаткам системы, т.е. человек свободен от реального, инициативного участия в делах организации.
Британские социологи Бернс, Столкер, Шмид. Типы организации: *механическая - иерархическая система контроля и коммуникации, четкая структурирование видов работы; *органическая – периферийные и вертикальные взаимодействия, информационность коммуникаций, преобладание советов над инструкциями и участия над контролем. Веберовская модель дополнена теорией неформальной организации.
Неклассическая парадигма = поведенческий подход 50-60 гг. Сосредоточил исследовательский дискурс на изучении людей – смыслообразующего фактора организации. Изучали факторы личной мотивации человека, удовлетворенности трудом как фактора повышения организации и самоуправления. МакГрегор считал, что стратегия управления на том как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Концепция управления Герцберга: труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психологическому здоровью.
Системный подход. 60-е г. Организации стали рассматриваться как преимущественно открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому постоянно вынужденные реагировать на изменения во внешней среде. Компоненты окружающей среды государственной бюрократии: *легислатура, *группы интересов, *общественное мнение, *СМИ.
Ситуационный подход. Оптимальных структур не существует и происходит их непрерывное инновирование, адаптация к требованиям сложного, динамического общества. «Ситуационное мышление» помогает лучше понять какие приемы будут в лучшей степени способствовать достижению целей организации.
Менеджмент, теория социального действия, синергетика. Моделируют административную организацию как совокупный субъект решения, самопрограммируемую, саморазвивающуюся, изменяющуюся искусственную социальную систему, открытую к воздействиям динамической внешней среды.
История государственной службы в России: До татаро-монгольского нашествия развитие феодальной службы в России не отличалось от европейского континентального варианта, а по некоторым параметрам даже опережало Европу. В частности, тенденции к централизации земель вокруг Владимиро-Суздальской Руси проявились уже в конце XII – начале XIII века. В процессе централизации российского государства в XV–XVI вв. "государева служба" строилась на основе синтеза византийского и татаро-монгольского вариантов службы (основа последнего, особенно в сфере налогообложения и военной службы, была заимствована монголами в средневековом Китае). Приближение российской "государевой службы" к государственной, публичной службе обычно связывают с реформами Петра I и Табелем о рангах 1722 года. Не останавливаясь на содержании Табеля и критике сложившейся на его основе системы чиновничества, отметим, что по формальным аспектам модель российской государственной службы XVIII века соответствовала службе в иных абсолютных монархиях континентальной Европы – Франции, Пруссии, Австрии. Однако реформы Петра I, создав полицейское государство и резко сузив сферу частной предпринимательской активности в России, прервали процесс формирования буржуазии, задержали процесс первоначального накопления капитала на столетие, сделав государство основным предпринимателем и объектом патерналистских ожиданий. В связи с этим основным каналом социального роста стала государственная служба. Специфика российской модели государственной службы: - соотношение столицы и провинций, тотальная отчужденность императорской власти (освященной, по византийским традициям, церковью) от общества. В первой трети XIX века количество чиновников стало неуклонно расти, а эффективность государственного управления – снижаться. После Крымской войны необходимость реформ была осознана, и при Александре II начался процесс выдвижения либеральной бюрократии – как в столице, так и в провинциях. Эти люди стали идейными вдохновителями и проводниками реформ 1861–1870 годов. Однако события 1881 года прервали любые масштабные эволюционные процессы на российской государственной службе. В советский период, несмотря на мечты большевиков о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии, чиновники только укрепили свое положение. Многие недостатки дореволюционной государственной службы остались и усилились, и, кроме того, к ним добавились новые. Тотальное огосударствление собственности привело к необходимости резко увеличить число чиновников для учета, распределения и контроля (в 1921 году из 61 млн. человек населения Советской России госслужащие составляли более 5,7 млн. чел., в то время как в 1913 году во всей Российской империи на государственной службе находилось только 253 тыс. чел.). Важнейшим событием 30-х годов в сфере государственной службы было формирование номенклатурной бюрократии, основывавшейся на принципах секретности, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. В 1950–1960-х годах советское чиновничество постепенно обретало самостоятельность и независимость, у него появлялись корпоративные интересы и способность влиять на решение любых государственных вопросов. "Золотой эпохой" для российского чиновничества стали 1970-е годы. Роль чиновников во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. Малоподвижная, законсервированная система, как и при царском режиме, отторгала все новое. Более того, сформировались устойчивые группы чиновников, которые консолидировались вокруг чиновников – покровителей, занимавших более высокие должности, стоявших выше по партийной иерархии. Эта система личного патронажа, сформировавшаяся в 1960–1980-е годы, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса зависело от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния их патрона (Государственная служба: Комплексный подход. С. 98). К 80-м годам стали известны факты смыкания таких чиновничьих кланов и их покровителей с организованной преступностью и теневой экономикой.
Государственная служба в современной России В настоящее время реформа государственной службы – один из важнейших приоритетов развития России. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" перечислены причины реформирования: потеря кадрового потенциала госслужбы, резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. *Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования – 158 место из 168 проанализированных стран. * административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов исполнительной власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует и существенного изменения роли, функций и образа государственного служащего. * на развитие государственной службы в любой стране мира оказывают влияние особенности исторического развития, политические, социально-экономические, культурные, социально-психологические и иные факторы. России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы (Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. – М., 2003. С. 404–405). *в России никогда не существовало публичной государственной службы, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям гражданского общества, в связи с чем необходим тщательный анализ мирового опыта и заимствование (как и в любой другой переходный период в истории России) оптимальных элементов государственной гражданской службы зарубежных стран (Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие – 2-е изд. – М., 2000). Современная российская государственная служба унаследовала в концентрированном виде многие недостатки как дореволюционной, так и советской модели государственной службы. Несмотря на то что эта модель по формальным признакам составляет нечто среднее между французской и германской моделями государственной службы, по существу она очень далека от них. Прежде всего, в России фактически отсутствуют такие черты "рациональной" бюрократии в ее классическом понимании, как: осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; подчинение закону; обезличенность в принятии решений; руководство общегосударственными интересами. В результате не будет преувеличением сказать, что развитие государственной службы в России "опаздывает" примерно на 150 лет, и начинать реформу необходимо именно с создания высокопрофессиональной "рациональной" бюрократии. Кроме того, в России недостаточно эффективно налажено функционирование уровня принятия решений и уровня их исполнения, а также координация этих уровней. С распадом партийного руководства СССР и отсутствием развитой партийной системы в стране чиновничество стало не только исполнять, но и принимать решения или оказывать решающее влияние на их принятие, активно участвуя в политической жизни. Напротив, если решение принимается выборными должностными лицами и их политическими ставленниками в органах исполнительной власти (число которых пока не превышает десятка человек), но противоречит корпоративным интересам чиновничества, то оно фактически игнорируется и не исполняется. По этой причине ход реформ государственной службы в современной России контролируется и всячески корректируется самими чиновниками – объектами данной реформы. Представляется, что для преодоления недостатков существующей в России модели государственной службы необходимы: В настоящее время предложены два варианта создания такой бюрократии: на основе заимствования позитивного опыта стран континентальной Европы или перехода к "открытой" англосаксонской модели государственной службы. Учитывая органическую близость России к континентальной модели государственной службы и романо-германской правовой системе, есть основания полагать, что для нас наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии континентального образца, Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе, предотвратить потрясения, что очень важно для переходного государства. Внедрение же в России англосаксонской модели гражданской службы (с элементами рыночных механизмов при исполнении решений и оценке деятельности госслужащего) на данном этапе развития общественных отношений не представляется обоснованным по следующим причинам: Поэтому первой стадией создания высокопрофессиональной внепартийной бюрократии для исполнения решений должно стать возвращение российского чиновничества в нормальное русло рациональной бюрократии континентальной модели госслужбы. Для этого сейчас, в отличие от XVIII–XX веков, существуют как объективные предпосылки (утверждающаяся частная собственность, основы демократии, постепенно появляющийся средний класс, и др.), так и субъективные – желание высших выборных должностных лиц реформировать страну. Фонд развития парламентаризма предлагает для создания в России рациональной бюрократии: История государственной службы. Если исходить из времени и места возникновения государственной службы, учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: "древневосточная", "античная", "европейская континентальная" и "англосаксонская" типы госслужбы. Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни, государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат. Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация. В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как "почетная обязанность благородных людей", а должности – как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству). В Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип "добыча – победителю" (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии. Мировые тенденции государственной службы: Среди основных направлений реформирования государственной гражданской службы на современном этапе можно выделить:
|
