lt;1> См., к примеру: Конвенция 1971 г. о создании фонда в связи с загрязнением нефтью.
§ 4. Международное экологическое правосудие
Как известно, международные судебные учреждения вносят значительный вклад в повышение эффективности норм международного права и развитие института ответственности государств. В последние десятилетия возросло количество обращений в международные судебные инстанции. На фоне происходящих изменений возрастает роль системы мирного разрешения международных споров, что также относится к разрешению экологических споров с учетом характерных для них особенностей. Сегодня разрешение экологических споров между государствами происходит в рамках как процедур, предусмотренных международными экологическими соглашениями, так и действующих международных судебных учреждений (например, Международный суд ООН). Учитывая то, что ущерб окружающей среде порой невосполним, важной задачей международного экологического права является предотвращение нанесения вреда окружающей среде. По мнению А.М. Солнцева, международное экологическое право выступает предвестником апробации специфических методов и механизмов предотвращения споров для всей системы международного публичного права. Одним из ярких примеров подобных средств разрешения и предотвращения споров является процедура несоблюдения (non-compliance procedure), ставшая весомой альтернативой традиционным средствам разрешения международных споров. Она позволяет с наименьшими затратами и наибольшей скоростью разрешать или предотвращать международные споры, а также эффективно контролировать исполнение соответствующих решений <1>. -------------------------------- <1> См.: Солнцев А.М. Роль международных судебных учреждений в разрешении международных экологических споров (http://www.dissercat.com).
Следует согласиться с профессором М.М. Бринчуком в том, что в контексте устойчивого развития в праве окружающей среды должен быть решен ряд задач, направленных на обеспечение соблюдения экологических прав граждан. Серьезнейшей задачей, по его мнению, являются также создание механизмов защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, признание экологических прав будущих поколений и создание механизмов их защиты <1>. -------------------------------- <1> См.: Бринчук М.М. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000. С. 205.
На международном уровне не раз возникали экологические споры, требующие разрешения международными органами. В ряде случаев в ходе рассмотрения Международным судом ООН дел поднимались вопросы, связанные с экологией и защитой природных ресурсов, в частности, касающиеся ядерных испытаний, некоторых районов залегания фосфатных руд. К таким делам относится и спор Венгрии и Словакии в отношении проекта Габчиково - Надьямарош, который касался сооружения системы плотин для ГЭС на Дунае. В этих целях в июле 1993 г. в составе Международного суда ООН (Гаага) была создана камера по экологическим спорам в составе семи судей, с тем чтобы продемонстрировать свою готовность рассматривать дела в области экологического права. Экологические последствия негативной человеческой деятельности, которые испытывает планета, вызвали к жизни потребность в создании новых специализированных международных судебных инстанций по рассмотрению споров в области экологии. Изначально считалось, что такие суды будут обладать полномочиями сродни тем, которыми Всемирная торговая организация (ВТО) обладает в сфере международной торговли. В целом появление подобного рода специализированных инстанций не всегда приветствуется государствами, поскольку порой речь идет об определенном ограничении суверенитета в отношении вопросов, подпадающих под юрисдикцию специализированных судов. Следует заметить, что в настоящее время существует около 380 внутригосударственных экологических судов и трибуналов, функционирующих в различных регионах земного шара <1>. Деятельность ряда из них организована на достаточно высоком уровне (например, 30-летний опыт работы Суда по окружающей среде Нового Южного Уэльса (New South Wales) в Австралии). Формируют свою деятельность и недавно созданные 14 провинциальных судов в Китае, а также Национальный "зеленый трибунал" Индии, созданный в 2010 г. -------------------------------- <1> http://www.pace.edu
В Бразилии сегодня действуют четыре федеральных суда для соблюдения законов в регионе Амазонки, имеют свои экологические суды и ряд штатов Бразилии (например, Верховный суд Сан-Паулу в рамках экологической камеры выносит более 1000 решений в год). Экологические суды уже несколько лет существуют в таких странах, как Швеция, Норвегия, Финляндия и Дания. В США штат Вермонт имеет экологический суд с 20-летним опытом работы, в Нью-Йорке функционирует государственный административный экологический трибунал Департамента охраны окружающей среды. В конце 2010 г. в Англии и Уэльсе были созданы экологический и земельный трибуналы. Необходимо отметить, что подобные суды в большинстве стран играют важную роль в повышении эффективности экологического права <1>. Однако деятельность этих судов и трибуналов ограничивается только территорией соответствующего государства. Неслучайно Генеральная Ассамблея ООН приняла решение придавать первостепенное значение укреплению верховенства права на национальном и международном уровне (Резолюция 61/39 по докладу Шестого комитета A/61/456), что будет также продвигаться посредством создания новых экологических судов и трибуналов и поддержки их решений со стороны ООН. Вполне понятно, что эффективность деятельности этих судов будет зависеть также от профессионализма судей и технического персонала в сфере экологического права. Как указано в Повестке дня на XXI век, просвещение, включая формальное образование, повышение информированности населения и профессиональную подготовку, следует признать в качестве процесса, с помощью которого человек и общество могут в полной мере раскрыть свой потенциал. Наряду с расширением масштабных национальных усилий по укреплению потенциала судей в деле вынесения решений по экологическим делам есть надобность также в консультациях между судьями, что позволит поддерживать консенсус и обмен опытом в этом деле. Данная роль может быть отведена международным юридическим институтам. Особая роль подготовки программы для национальных и международных судей в области экологии и политики при создании нового международного суда по окружающей среде была предметом обсуждения на Йоханнесбургском саммите 2002 г. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Louis J. Kotze and Alexander R. Paterson. The Role of the Judiciary in Environmental Governance - Comparative Perspectives. Wolters Kluwer, 2009; George (Rock) Pring and Catherine (Kitty) Pring. Greening Justice: Creating and Improving Environmental Courts and Tribunals. Washington, 2009.
С учетом того что международное экологическое право обладает широким предметом регулирования (от вопросов труда до международного договорного права), деятельность международного экологического суда в целях разрешения споров, вытекающих из факта нанесения серьезного экологического вреда, думается, будет более сложным процессом, чем деятельность действующих национальных судов и трибуналов. Хотя действующие суды и трибуналы не столь эффективно могут бороться с серьезными международными экологическими проблемами, создание нового специализированного суда может вызвать несогласованность решений среди этих судебных инстанций, что приведет к фрагментации международного экологического права. Новый суд на первых порах мог бы заниматься исключительно заполнением пробелов международных экологических судебных решений по спорам, разрешаемым в существующих судах и трибуналах. Однако это может привести к сокращению юрисдикции нового суда. Прежде чем перейти к анализу развития идеи создания международного судебного института по охране окружающей среды, хотелось бы напомнить, что Международный суд экологического фонда (International Court of the Environment Foundation) представил проект документа на рассмотрение Конференции по окружающей среде и развитию, которая пройдет в 2012 г. в Рио-де-Жанейро. Документ предусматривает создание Международного агентства по окружающей среде или Международного суда по окружающей среде в рамках системы Организации Объединенных Наций <1>. В этих целях учреждена комиссия по формированию Международного экологического суда <2>. -------------------------------- <1> http://www.icef-court.org <2> http://www.environmentcourt.com
Предложения по созданию нового института в системе ООН были выдвинуты еще в 1989 г. в Гаагской декларации по окружающей среде <1>. В обращении ко всем государствам мира и международным организациям, компетентным в этой области, предлагалось принять участие в разработке рамочных конвенций и других правовых инструментов, необходимых для создания институциональных полномочий, чтобы защитить атмосферу и противодействовать изменению климата, в частности глобальному потеплению. -------------------------------- <1> http://www.ceeraindia.org
Кроме того, в том же году в Риме прошла конференция на тему "Повышение эффективности международного экологического права и создание суда по делам окружающей среды в рамках Организации Объединенных Наций". Эта конференция призвала к принятию международно-правового акта, закрепляющего право на здоровую окружающую среду, и предложила создать постоянную комиссию по окружающей среде для изучения нарушений в сфере экологии. Цель - осуждение подобных нарушений до рассмотрения их международной судебной инстанцией по окружающей среде. В 1991 г. на конференции во Флоренции были обсуждены правила процедуры данного суда. Однако в 1999 г. Исполнительный директор ЮНЕП Ш. Какахель отклонил предложения по созданию международного экологического суда, который мог бы выносить санкции как против государств, так и против корпораций, которые не обеспечивают соблюдение экологических норм. Создание международного экологического суда предлагалось также на конференции в Национальной академии Линчеи в Риме в 1989 г. Деятельность такого суда должна была регулироваться специальной Конвенцией об окружающей среде и правах человека, устанавливающей индивидуальные права на окружающую среду. Суд должен был обладать юрисдикцией в отношении споров, вытекающих из положений конвенции. Это предложение привело к принятию в 1992 г. проекта конвенции, закрепляющей, что государства будут юридически ответственны перед всем международным сообществом за действия, причиняющие существенный ущерб окружающей среде не только на их собственной территории, но и на территории других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции, и примут все меры для предотвращения такого ущерба. В 1999 г. проект конвенции приобрел форму проекта договора о создании международного суда по охране окружающей среды. В компетенцию суда должно было входить рассмотрение следующих вопросов: - серьезные экологические споры, связанные с ответственностью членов международного сообщества; - судебное разрешение споров между частными и государственными органами, касающихся существенного вреда; - упорядочение чрезвычайного положения, судебного запрета и профилактических мер по мере необходимости; - посреднические и арбитражные услуги при разрешении экологических споров; - возбуждение расследования, в случае необходимости, для решения экологических проблем международного значения. Также были определены структура суда как института ООН и дополнения к существующим международным арбитражным учреждениям по рассмотрению экологических споров. В качестве одной из потенциальных моделей для международного экологического суда отдельные ученые видят также Компенсационную комиссию ООН, которая была создана в 1991 г. на основании Резолюций Совета Безопасности N 687 от 3 апреля 1991 г. (S/RES/687 (1991)) и N 692 от 20 мая 1991 г. (S/RES/692 (1991)) как вспомогательный орган Совета Безопасности. Мандат Комиссии включает рассмотрение претензий и выплаты компенсаций в связи с потерями и ущербом, понесенными непосредственно в результате незаконного вторжения и оккупации, осуществленных Ираком в отношении территории Кувейта <1>. Сторонники данной позиции признают, что международный экологический суд будет обладать гораздо более широкой сферой юрисдикции, чем Компенсационная комиссия. Так, данный суд может использовать ряд административных механизмов, посредством которых может разделить свои обязанности и использовать иной метод расчета убытков. -------------------------------- <1> Более подробно об этом см.: http://www.uncc.ch.
Есть ряд других предложений по созданию международного экологического суда, которые дополняют ранее изложенные формы. Но в каждом случае преследуемая цель одна, а именно создание суда для защиты и сохранения неотъемлемых прав человека на благоприятную окружающую среду и развитие экологического права. Юрисдикция суда может быть как обязательной, так и факультативной. Суд может выступать также в роли посредника. Естественно, что подобный суд должен иметь взаимодополняющие отношения с национальными экологическими судами. Существуют также предложения по учреждению универсального суда по окружающей среде при ООН, в рамках которого были бы созданы три палаты в составе семи судей по рассмотрению споров в отношении загрязнения атмосферы, водных ресурсов и почвы. Сторонами обращения в данный универсальный суд по окружающей среде могли бы быть государства, неправительственные организации, корпорации и международные организации, которые в силу значительности экологического ущерба могли бы подать иск в упомянутый суд по окружающей среде. Задача суда - достижение прекращения нанесения ущерба окружающей среде и создание реально действующего механизма ее защиты. Кроме того, наряду с созданием универсального суда по окружающей среде предлагается создание экспертных групп по экологии, которые могли бы консультировать государства, НПО и других участников перед обращением в универсальный суд по окружающей среде. Глобальные экологические проблемы вызывают рост количества международных органов по окружающей среде в связи с возрастанием расхождений в национальных законодательствах государств, которые приобретают все более интернациональный характер. Подобный рост делает оправданным и необходимым появление специализированного арбитража по окружающей среде. Сторонники создания международного экологического суда считают, что посредством его можно решить многие проблемы охраны окружающей среды, с которыми сталкиваются существующие суды и трибуналы, или по крайней мере свести их к минимуму. В оправдание данной позиции они также ссылаются на растущее признание взаимосвязи интересов государства в области охраны окружающей среды и готовности к признанию юрисдикции международного экологического суда <1>. -------------------------------- <1> См.: Audra E. Dehan. An International Environmental Court: Should There Be One? (http://heinonline.org).
Если на протяжении многих лет существует экономическая взаимосвязь между государствами, то на сегодняшний день активными темпами растет экологическая взаимосвязь, что также является почвой для признания международного экологического суда. Преимуществами суда являются доступность для различных субъектов, формирование последовательных международных экологических органов, оперативное разрешение проблем и споров, низкие судебные издержки, а также лучшее соблюдение природоохранных договоров <1>. Сторонники концепции создания международного экологического суда считают, что существующие суды и трибуналы надлежащим образом не подготовлены к разрешению споров, связанных с нанесением вреда окружающей среде. Функционирование единого международного режима, который сможет координировать единообразие в среде (национальной и международной) природоохранного законодательства, обеспечит доступ к экологической информации с глобальной точки зрения, а также обеспечит форум для негосударственных субъектов и для государственных организаций, т.е. явится важным звеном в обеспечении экологической безопасности <2>. Проблемы с существующими судами и трибуналами включают отсутствие ресурсов, трудности имплементации международных договоров в национальное законодательство и недостаточную осведомленность. Особенно остро это проявляется в развивающихся странах. Эти факторы также свидетельствуют в пользу концепции создания международного экологического суда. -------------------------------- <1> См.: Peggy Rodger Kalas. International Environmental Dispute Resolution and the Need for Access by Non-State Entities. 2001 (https://litigation-essentials.lexisnexis.com). <2> Frank Biermann. Reforming Global Environmental Governance: The Case for a United Nations Environment Organisation (UNEO) (http://www.stakeholderforum.org).
В пользу учреждения международного экологического суда приводятся и доводы о том, что его появление решит ряд проблем, а именно: в устранении недостатков в судебной экологической экспертизе; в повышении эффективности экологических норм <1>; в установлении определенных прецедентов в международном экологическом праве; в обеспечении доступности для многих субъектов указанного судебного учреждения <2>. -------------------------------- <1> Например, существующие суды и трибуналы решают дела слишком медленно. Существует мнение, что экологические проблемы могут быть решены в самих государствах посредством национальных судов. Однако и они будут испытывать трудности в рассмотрении дел, касающихся экологического вреда в международном масштабе. Транснациональные судебные разбирательства в национальных судах могут испытывать трудности с вопросом юрисдикции в отношении иностранного ответчика, что увеличит судебные расходы за границей и создаст трудности в приведении в исполнение решений. Считают также, что механизмы, предусмотренные в договорах в исследуемой сфере, также являются неэффективными в решении острых экологических проблем. Например, Монреальский протокол по озоновому слою принят больше 20 лет назад, но выброс вредных веществ, угрожающих озоновому слою, не уменьшается. <2> Sean D. Murphy. Does the World Need a New International Environmental Court? (https://www.litigation-essentials.lexisnexis.com).
Следует отметить, что признание универсальной юрисдикции международного экологического суда может создать проблемы для существующих механизмов, например: для Апелляционного органа ВТО, Трибунала по морскому праву, Международного уголовного суда, специальных международных трибуналов, которые потенциально смогут продолжать рассматривать экологические споры, т.е. решения по экологическим проблемам могут иметь последствия в таких областях, как международное торговое право, международное право прав человека, международное уголовное право и т.д. <1>. -------------------------------- <1> Пример подобного пресечения можно проследить по делам Tuna-Dolphin и Shrimp-Turtle, рассмотренных в рамках ВТО. По первому делу спор возник после того, как Соединенные Штаты Америки ввели запрет на импорт мексиканского тунца из-за случайной гибели дельфина во время ловли тунца. По второму делу спор возник при запрете США на импорт креветок, которые были собраны без использования "дружественного" к морским черепахам метода ловли креветок. ВТО установила, что этими запретами нарушаются международные правила торговли (http://www.wto.org). Эти решения касаются как минимум двух отраслей права: международного торгового права и экологического права. ВТО, являясь по существу международной торговой организацией, решила спор на основе норм международного торгового права. При наличии же международного экологического суда спор мог быть решен на основе норм международного права по окружающей среде. Хотя следует признать, что это могло бы вызвать проблемы фрагментации международного права. Так, Апелляционный орган ВТО может гипотетически решить вопрос на основе норм международного торгового и экологического права с акцентом на первом. Позже тот же вопрос может быть решен путем предлагаемого международного экологического суда как экологическая проблема. Два суждения могут оказаться потенциально конфликтными и расходиться в вопросах их реализации.
Однако если будет найдено компромиссное решение по вопросу юрисдикции и недублирования полномочий уже существующих судов и трибуналов, создание международного экологического суда станет более вероятным. В области разрешения экологических споров сегодня можно выделить учрежденную в 1994 г. неправительственную организацию - Международный суд экологического арбитража и примирения (месторасположение - Мехико, Мексика) <1>, который некоторые ученые именуют как Международный экологический суд и который, возможно, является прототипом будущего специализированного суда <2>. -------------------------------- <1> http://www.iceac.sarenet.es <2> Колбасов О.С. Международный экологический суд // Государство и право. 1996. N 5. С. 158.
Деятельность данного Суда регулируется его уставом, в соответствии с которым он разрешает международные споры по вопросам охраны окружающей среды и природопользования в трех формах: а) путем консультирования заинтересованных сторон по их просьбе на основе юридического анализа конкретной ситуации <1>; б) путем примирения спорящих сторон на основе принятия компромиссного решения спорной ситуации, которое устраивает обе стороны. Решение может быть оформлено в виде соглашения, исполняемого добровольно на взаимной основе; в) путем проведения полноценного судебно-арбитражного процесса по взаимному желанию сторон с вынесением решения, которое стороны заранее признают для себя обязательным. Анализ практики суда показывает, что он в основном предоставляет консультативные заключения. -------------------------------- <1> Суд может давать консультативные заключения по любому юридическому вопросу по запросу какого-либо лица (государственного или частного, национального или международного). Данные заключения доступны для гражданина любой страны при обращении в Секретариат.
Рассмотрение споров в Суде основано на принципах третейского суда. Стороны сами принимают решение об обращении в Суд и выбирают из его состава трех или более судей для рассмотрения дела. Круг лиц, которые могут обращаться в Суд, не ограничен. Это могут быть частные лица, общественные организации, государственные органы, включая правительства. Суд может рассматривать широкий круг споров. В него включаются споры, связанные с загрязнением окружающей среды соседнего государства и возмещением экологического вреда; недопущением, приостановлением или прекращением экологически вредной деятельности. Он рассматривает также споры, касающиеся использования и охраны разделяемых двумя и более государствами природных ресурсов. В числе некоторых других - споры о защите экологических прав граждан. Рассмотрение дел в Международном экологическом суде основано на международном праве окружающей среды, национальном законодательстве сторон, на прецедентах. Интересным представляется анализ региональных механизмов, осуществляющих экологическое правосудие. Например, в рамках Европейского союза хотя и имеются определенные упоминания о доступе к правосудию по экологическим делам на уровне ЕС (Директива 90/313 о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990 г.), данная сфера на региональном уровне все еще не урегулирована. Сегодня иски экологического характера можно подавать в национальные суды, которые условно разделяют на четыре основные группы по следующим критериям: 1) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия); 2) возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия); 3) возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия); 4) возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция). Особое значение в развитии механизма защиты экологических прав на уровне ЕС придается Шестой программе действий Союза в области окружающей среды, утвержденной решением Европейского парламента и Совета N 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г., которая, по сути дела, будет являться центральным экологическим документом в Европе на ближайшие 10 лет. Однако следует признать, что механизм защиты экологических прав в ЕС сегодня находится в процессе формирования и еще многое предстоит изменить в этой области: от отношения к данной проблеме Брюссельской администрации до повсеместного единообразного восприятия экологических прав в законодательстве государств - членов ЕС <1>. -------------------------------- <1> http://eulaw.edu.ru
|
