Правовое обеспечение управления таможенными органами
В современных условиях законодательная основа таможенного дела характеризуется как одна из наиболее обширных в российской правовой системе. Это объясняется многообразием функций, присущих таможенным органам; сложностью и комплексностью таможенно-правового регулирования; стремлением к унификации и упрощению таможенных процедур в соответствии с международными стандартами. Таможенное регулирование в таможенном союзе Таможенное регулирование в таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - таможенный союз) - правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. Таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства таможенного союза, - в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза. Таможенное законодательство таможенного союза состоит из: - Кодекса таможенного союза; - международных договоров государств - членов таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе; - решений Комиссии таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе, принимаемых в соответствии с Кодексом таможенного союза и международными договорами государств - членов таможенного союза. Таможенное законодательство таможенного союза действует на таможенной территории таможенного союза. Если в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с законодательством государства - члена таможенного союза, такое законодательство действует на территории этого государства - члена таможенного союза. При таможенном регулировании применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, законодательные акты государств - членов таможенного союза в сфере налогообложения, действующие на день регистрации таможенной декларации или иных таможенных документов, если иное не установлено Кодексом таможенного союза и (или) в соответствии с международными договорами государств - членов таможенного союза. При перемещении товаров через таможенную границу с нарушениями требований, установленных таможенным законодательством таможенного союза, применяются таможенное законодательство таможенного союза, меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, законодательные акты государств - членов таможенного союза в сфере налогообложения, действующие на день фактического пересечения товарами таможенной границы, если иное не установлено Кодексом и (или) в соответствии с международными договорами государств - членов таможенного союза. Основные направления деятельности Правового управления ФТС России: - правовое обеспечение деятельности таможенных органов; - обеспечение единообразия применения законодательства Российской Федерации всеми таможенными органами; - обеспечение правовой защиты государственных интересов и интересов таможенных органов в судах и других органах; - руководство информированием о правовых актах в области таможенного дела и консультированием по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов; - методическое обеспечение структурных подразделений центрального аппарата ФТС России и таможенных органов по правовым вопросам. Виды юридической деятельности и виды деятельности таможенных органов: − по содержанию: финансовая, административная, правоохранительная, информационная, международная; − по форме осуществления: нормотворческая, правоприменительная, договорная; − по территориальной подведомственности: деятельность ФТС на всей территории страны; деятельность региональных таможенных управлений в федеральных округах; деятельность таможен на подведомственных им территориях; − по отраслевой принадлежности: уголовно-процессуальная; финансово-правовая; административно-процессуальная; международно-правовая; гражданско-правовая; − по направленности воздействия: внешняя; внутренняя. Системно-концептуальный подхода в основе правового обеспечения деятельности таможенных органов Выделяются следующие виды системности: − целевая - заключается в подтвержденной нормативно-правовыми актами цели деятельности таможенных органов, выраженной в содействии развитию внешней торговли; − территориальная - означает, что действие таможенного законодательства распространяется на всю таможенную территорию страны; − организационная - может быть охарактеризована через решение организационно-правовых вопросов нормами права. Организационно-правовое обеспечение деятельности таможенных органов заключается в создании государством, во-первых, самой системы данных субъектов, а во-вторых, условий их функционирования (материально-технической базы, финансирования, профессиональной подготовки и т.д.); − функциональная - отражает пределы компетенции таможенных органов в рамках правового обеспечения их деятельности. Важным здесь является точное определение правового статуса каждого звена в системе таможенных органов, что будет способствовать адаптации ведомственных интересов к общегосударственным. Особенности правового обеспечения деятельности таможенных органов Правовое обеспечение деятельности таможенных органов строится на двух составляющих: правовые основы как результат нормотворческой деятельности субъектов, правомочных его осуществлять; механизм реализации правовых основ как итог правоприменительной деятельности субъектов, наделенных соответствующей компетенцией в области таможенного дела. Особенности правового обеспечения деятельности таможенных органов: 1. Сочетание законности и целесообразности. Принцип законности - основополагающий принцип правового государства, подразумевающий всемерное подчинение членов общества правилу о необходимости неукоснительного соблюдения норм права. При этом в деятельности органов государственного управления законность должна органично сочетаться с целесообразностью. Одна из задач таможенного регулирования - убедить участников внешней торговли, что быть законопослушным выгодно. 2. Комплексность. Комплексность регламентации есть особенность правового регулирования внешнеэкономических отношений в целом. Комплексность правового обеспечения деятельности таможенных органов исходит из комплексности отрасли таможенного законодательства. 3. Императивность. Учитывая, что основным методом таможенного права является метод властных предписаний, в основе таможенного законодательства находятся императивные нормы. При этом нельзя не отметить, что данный метод не является единственным, он дополняется диспозитивным методом правового регулирования в тех случаях, когда для регламентации тех или иных общественных отношений в таможенной сфере привлекаются нормы гражданского законодательства (например, хранение товаров на складах временного хранения). 4. Системность. Правовое обеспечение деятельности таможенных органов должно строиться на основе устранения недостатков, противоречий, коллизий, а также создания совокупности цельных, внешне и внутренне согласованных мероприятий. Данная особенность проявляется как в системности правовых основ деятельности таможенных органов, так и в единообразном понимании всеми должностными лицами таможенных органов правил, регулирующих отношения в области таможенного дела. 5. Ответственность. Одной из важных задач является усиление ответственности таможенных органов в части регулирования отношений в рамках их компетенции и реализации собственных полномочий. В настоящее время весьма остро стоит вопрос об ответственности органов публичной власти. В таможенных отношениях издержки субъектов внешней торговли могут многократно возрасти вследствие принятия неправомерных решений сотрудниками таможенных органов. В такой ситуации ответственность таможенных органов (в том числе и материальная) должна быть безусловной и неотвратимой. 6. Оптимизация баланса частных и публичных интересов. Важной представляется поддержка участников внешнеэкономической деятельности со стороны таможенных органов с целью обеспечения их добросовестной конкуренции на мировом рынке, а также физических лиц для обеспечения соблюдения их прав и законных интересов. Снижение затрат участников внешней торговли (как временных, так и материальных), несомненно, приведут к стимулированию как экспорта, так и импорта и в целом повысят экономическую конкурентоспособность. Основные направления совершенствования правового обеспечения деятельности таможенных органов Приоритетными направлениями правового обеспечения деятельности таможенных органов в соответствии с рекомендациями Всемирной таможенной организации являются: 1. Внедрение электронного декларирования. Основными достоинствами электронного декларирования выступают: прозрачность таможенного оформления; сокращение времени документального контроля, уменьшение количества правонарушений, обусловленных личным контактом таможенника и предпринимателя. 2. Осуществление таможенного контроля на основе совершенной системы управления рисками. Для этого необходимо создание единого информационного пространства; разработка методик по выявлению рисков, определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков, а также ущерба от них; выявление причин и условиях, способствующих совершению правонарушений в области таможенного дела; разработка и проведение мероприятий по минимизации рисков. 3. Совершенствование обмена информацией между странами. Учитывая, что нередко неправомерные деяния в области таможенного дела носят трансграничный характер, значение сведений, предоставляемых таможенными службами иностранных государств трудно переоценить. 4. Налаживание прочных партнерских отношений с предпринимательскими структурами. Оно осуществляется таможнями абсолютного большинства государств, реализующими идею построения идеальной модели таможенных органов, реально содействующих развитию международного товарооборота. Эта модель получила название «таможня для участников внешнеэкономической деятельности», она предполагает максимально эффективное развитие принципа гласности в деятельности таможенных органов. В настоящее время новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены, однако они установлены, как правило, международными стандартами и концептуальными документами. Реализация таких основ должна проводиться посредством своевременных корректив национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Это позволит добиться эффективных результатов деятельности таможенных органов и их должностных лиц. Значимость качественного правового обеспечения деятельности таможенных органов обусловлена несколькими причинами: - во-первых, таможенные органы должны иметь отвечающую необходимым требованиям нормативно-правовую базу, позволяющую обеспечить оптимальный баланс публичного и частного интересов; - во-вторых, в актах таможенного законодательства должны быть отражены средства, позволяющие таможенным органам реагировать на различные способы незаконного перемещения товаров через границу (помимо таможенного контроля или сокрытием от него, путем представления недействительных документов, указания недостоверных сведений (в том числе занижения таможенной стоимости), нарушения законодательства об интеллектуальной собственности и пр.); - в-третьих, законодательство, регулирующее деятельность таможенных органов, должно содержать четкие и ясные правила, не допускающие противоречий и двойственности их понимания, а также не допускающие возможность должностного лица действовать исключительно по собственному усмотрению, ущемляя при этом законные права и интересы физических и юридических лиц; - в-четвертых, российское законодательство в области таможенного дела должно строиться на основе положений международных стандартов, конвенций, соглашений, имеющих целью упрощение и унификацию таможенных процедур, облегчение мировой торговли и реальное содействие ее течению со стороны государства. Эффективная деятельность таможенных органов зависит не только от совершенной правовой базы, применяемой ими в своей работе, но и от единообразного применения и толкования нормативных положений как всеми должностными лицами таможенных органов, так и подконтрольными субъектами. Глава 5. Подготовка и принятие управленческих решений в таможенных органах
Сущность и содержание процесса управления Важным компонентом системы управления является процесс управления. Процесс управления - это деятельность объединенных в систему субъектов управления, направленная на смену качественных состояний управляемого объекта, на достижение целей коллектива путем реализации определенных функций с использованием соответствующих методов и принципов управления. Цель процесса управления – это представление руководителя о том, какой должна быть управляемая система. Процесс управления отличается специфическим содержанием, в котором выделяются аспекты: методологический, функциональный, экономический, организационный, социальный и информационный. Методологический аспект состоит в том, что процесс управления реализуется по этапам в определенной последовательности: целеполагание, оценка ситуации, определение проблемы, выработка управленческого решения. Функциональный аспект – это реализация общих функций управления в определенной последовательности. Экономический аспект определяется деятельностью управляющей системы, связанной с установлением потребности ресурсов управляемой системы и оценкой их использования. Организационный аспект заключается в использовании организационно-распорядительных методов воздействия на управляемую систему в последовательности: регламентирование, нормирование, инструктирование, ответственность. Социальный аспект определяется участием человека во всех его этапах, независимо от той или иной степени автоматизации управления. Информационный аспект состоит в определенной последовательности операций по преобразованию информации в процессе управления (поиск, сбор, сортировка, первичная обработка и передача информации). Управленческая ситуация – это совокупность всех условий (внутренних и внешних факторов, объективных и субъективных) в конкретной сфере управления, сложившихся в определенное время и требующих соответствующих действий руководителя. Управленческие ситуации бывают простыми и сложными; хорошо просматриваемыми и с трудом поддающимися анализу; требующими кратковременных, долгосрочных, глобальных, частичных, комплексных действий или разовых мер. Проблема – это основное противоречие между ситуацией и целью. Разрешение основного противоречия ведет за собой разрешение всех остальных противоречий. Формулировка проблемы предполагает выработку решения. Выработка управленческого решения – это поиск путей разрешения проблемы, а также организационная работа, связанная с практической реализацией найденного управленческого решения. Все множество операций, присущих процессу управления, можно сгруппировать следующим образом: - операции целеполагания; - операции информационной работы; - операции аналитической работы и проектирования вариантов работы; - операции выбора варианта действия; - операции организационно-практической работы. Как было отмечено выше, на пути к достижению целей управления постоянно возникают проблемы, ситуации, которые требуют своего решения. Каждая система управления решает их посредством принятия управленческих решений. Любое практическое действие начинается с того или иного решения. Следовательно, управленческое решение может рассматриваться не только как главная стадия (элемент, составная часть) процесса управления, но и основное средство достижения целей управления. Распределение операций по этапам управления приведено в табл. 5.1. Таблица 5.1 Распределение операций по этапам управления
Целеполагание в таможенных органах Цель должна быть теоретически обоснованной, определенной, количественно измеримой, ясной, значимой и достижимой. Содержательной основой цели в определенной ситуации управления должна быть цель более высокой ступени управления, т.е. цель более высокого уровня управления. Таможенная политика находится на стыке внутренней и внешней политики страны и напрямую связана с выполнением ее важнейших социально-экономических и внешнеэкономических программ и планов. Главной целью управления в системе таможенных органов, т.е. целью стратегического управления, является обеспечение реализации экономической политики РФ. Достижение этой цели управления реализуется решением соответствующих комплексов задач, связанных: - с выполнением заданий таможенному органу как фискальному органу по формированию доходов федерального бюджета; - с повышением роли таможенной службы как правоохранительного органа; - с работой по упрочению интеграции таможенной службы России с таможенными службами других государств, дальнейшим удовлетворением социальных запросов сотрудников таможенной службы. Типы управления Управление по отклонениям имеет место на всех уровнях иерархии управления таможенными органами, так как строится главным образом по складывающимся ситуациям. В этом типе управления цели не придается большого значения. Программное управление основано на тщательной разработке заданной программы с расчленением ее по уровням системы управления с указанием последовательности ее выполнения. Этот тип управления является часто применяемым в управленческой деятельности таможенных органов. Наиболее четко этот тип управления просматривается в решении фискально-контрольных задач по формированию доходной части федерального бюджета, в развитии региональных таможенных управлений, создании и оборудовании сети автопереходов через таможенную границу и др. В целевом управлении цель играет основополагающуюроль и определяет характер и ход управленческой деятельности. Содержанием целевого управления является: - его исключительно высокая аналитичность при определении проблемы управления, предельно строгое и четкое формирование цели управления; - структуризация проблемы управления, построение «дерева целей»; - строгое согласование «дерева целей» с «деревом задач», достаточно высокая корреляция между «деревом целей», «деревом задач» и организационной структурой управления; - каждое звено организационной структуры системы управления должно объединяться с другими звеньями более высокого порядка. В целевом управлении большую роль играет прогнозирование. В практике управления его типы применяются обычно в сочетании. Наиболее эффективным сочетанием является сочетание программного и целевого типа управления, которое получило название программно-целевого. Программно-целевой тип управления в настоящее время для таможенных органов имеет исключительно большое значение. При рассмотрении компонентов системы управления – структуры и процесса – более динамичным является процесс управления. Поэтому развитие процесса управления влечет за собой и развитие структуры управления. Изменения в структуре должны осуществляться тогда, когда в существующую структуру процесс управления уже не укладывается, когда структура создает существенные помехи, становится тормозом развития управления, а, следовательно, и всей системы управления в целом. В настоящее время в таможенной системе наблюдается совершенствование динамических характеристик управления, прежде всего – за счет внедрения автоматизированной системы управления и информационной технологии управления. Совершенствуя те или иные характеристики процесса управления, необходимо постоянно учитывать взаимосвязи процесса и структуры системы управления и находить моменты изменения структуры. Поэтому в настоящее время в ходе модернизации таможенных органов значительное внимание уделяется совершенствованию процесса управления. Организация процесса управления Организация процесса управления в системе таможенных органов – это всестороннее его упорядочение, определяющее четкость, последовательность и допустимые границы его осуществления. Организация процесса управления включает установление: - необходимой последовательности выполнения различных его циклов, этапов, стадий и управленческих работ (операций); - временных границ выполнения управленческих работ (операций) определенного вида и их группировку; - четкого поступления необходимой и достаточной информации для нормального и своевременного осуществления каждого этапа процесса управления и всех его управленческих работ; - порядка участия различных звеньев системы управления по этапам процесса управления; - процедур процесса управления как обязательных управленческих работ (согласования, обсуждения, визирования, утверждения, информирования и др.). Любой процесс управления по своему содержанию состоит из циклов, этапов, стадий и фаз. Под циклом управления понимается отрезок времени, необходимый для полной реализации всех общих функций управления (анализа и прогнозирования, планирования, организации, регулирования, учета и контроля). Для реализации циклов управления необходимо иметь нормативную базу, систему планирования, систему учета, системы оценки и стимулирования деятельности сотрудников, информационное и кадровое обеспечение и др. Цикл включает этапы, под которыми понимаются промежутки времени, в течение которых в одном случае создается система предстоящей деятельности, а с другой – осуществляется управление ходом ее функционирования. Каждый этап содержит стадии. Под стадией следует понимать время, необходимое для полной реализации какой-либо одной общей функции управления. В соответствии с этим, стадии процесса управления называются стадией анализа и прогнозирования; стадией планирования; стадией организации; стадией регулирования; стадией учета и стадией контроля. Каждая стадия состоит из различного количества фаз управления, под которыми понимается время, требуемое для выполнения одной управленческой работы (операции). Таким образом, по своему содержанию процесс управления является достаточно сложным. Процесс управления отличается специфическим содержанием и идентичен для любого вида управления таможенными органами.
|
