Виды управленческих отношений и организационных структур управления в таможенных органах
«Уровни управления» и «организационная структура управления» - одни из главных понятий управления в таможенном деле, тесно связанные с целями, функциями и принципами управления. В рамках иерархической структуры таможенных органов происходят все таможенные процессы, в которых участвуют таможенные сотрудники разных уровней управления. Потому и тот повышенный интерес, который проявляют руководители ФТС России к принципам и методам построения структур управления, выбору типов и видов таможенных органов, изучению тенденции изменения и оценкам соответствия организационных структур задачам таможенной системы. В экономической литературе приводится несколько трактовок в отношении понятий «уровни управления» и «организационные структуры управления». Под уровнем управления в таможенном деле понимается совокупность органов управления, занимающих определенную ступень в таможенной системе России. На рис. 3.1. приведена четырехуровневая структура управления в таможенных органах.
Рис. 3.1. Четырехуровневая структура управления в таможенных органах.
Ступени управления в этой системе находятся в вертикальной зависимости и подчиняются друг другу по иерархии, т.е. руководители более высокой ступени управления принимают решения, которые формализуются и доводятся до нижестоящих звеньев. Отсюда возникла пирамидальная структура управления в таможенном деле. Показано, что на различных уровнях управления формируются свои цели. В таможенных органах РФ существуют разные уровни управления от 2 до 5. Наиболее типовым является четырехуровневое управление. Увеличение уровней управления неизбежно приводит к усложнению связей, возникающих в процессе принятия решения, а также организационных структур управления в таможенном деле. Каждый уровень управления имеет свои цели, задачи и функции, исходя из утвержденных положений. Организационную структуру управления в таможенном деле можно определить как упорядоченную совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов таможенной системы, обеспечивающих функционирование и развитие таможенных органов как единого целого. Вышеописанная многогранная целевая и функциональная деятельность таможенных органов отражается в разнообразии организационных структур их управления. Классификацию таможенных структур управления можно разделить на две большие группы по типу таможенных структур и видам организационной структуры управления. Типы таможенных структур управления Слово «тип» в управлении (от греч. typos – форма, образец) обозначает форму чего либо, обладающую определенными признаками; образец, которому соответствует исследуемая группа объектов, а также одну из высших систематизированных категорий, объединяющих родственные структуры объектов. Таможенные органы делятся по следующим признакам: 1. Международный квалифицированный признак. Согласно существующей квалификации во Всемирной таможенной организации таможни всех стран мира делятся на следующие категории: - к первой категории под условным названием «таможня для таможни» относятся таможни, для которых характерен начальный период организации и развития. Для этих таможен, находящихся в фазе формирования, наиболее важны проблемы отработки механизма нормального функционирования, наработки отлаженных таможенных технологий и т.д.; - ко второй категории таможен относятся так называемые «таможни для правительства», где первоочередной и наиболее важной задачей является фискальная функция таможни по выполнению максимального плана сбора налогов и тем самым значительное пополнение доходной части бюджета страны. 2. Административно-территориальный признак. По этому признаку создано большинство таможенных органов, границы деятельности которых могут совпадать, а могут и не совпадать с границами административного деления и национально-государственного устройства. Согласно данному признаку можно выделить следующие типы таможенных органов: - таможенные органы, юрисдикция которых распространяется на одну административно-территориальную единицу страны (например, деятельность Тюменской таможни распространяется на Тюменскую область, Владимирской таможни – на Владимирскую область, Архангельской таможни – на Архангельскую область и т.д.); - таможенные органы, территориально покрывающие только часть районов данной области (например, в границах Выборгского и Зеленогорского районов учреждена Выборгская таможня, на остальные районы Ленинградской области распространяется юрисдикция Санкт-Петербургской таможни и т.п.). 3. Пространственно-организационный признак. В зависимости от места распространения таможенных органов на территории страны они подразделяются на следующие типы: - пограничные, т.е. внешние, расположенные в местах пересечения транспортными магистралями таможенной границы государства (например, Белгородская таможня, Дагестанская, Сочинская, Выборгская и др.); - внутренние, т.е. расположенные в местах концентрации участников ВЭД на таможенной территории внутри страны (например, Санкт-Петербургская таможня - Санкт-Петербург, Выставочная таможня - Москва и др.); 4. Характер транспортных средств и грузов. В зависимости от характера большинства контролируемых грузов, транспортных средств и осуществляемых операций таможенные органы подразделяются на следующие типы: - железнодорожные; - автотранспортные; - авиационные; - морские; - речные; - почтово-багажные таможенные посты и др. Организационную структуру управления в таможенном деле можно определить как упорядоченную совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов таможенной системы, обеспечивающих функционирование и развитие таможенных органов как единого целого. К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: - ФТС России; - управления и самостоятельные отделы ФТС России; - отделы РТУ; - таможни; - отделы таможен; - таможенные посты; - отдельные специалисты, выполняющие соответствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления. Виды управленческих отношений Как было отмечено выше,структура управления в единой системе таможенных органов состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты. При этом чаще всего могут рассматриваться следующие каналы управленческих взаимоотношений: - ФТС России – РТУ; - РТУ - таможня; - начальник таможни – отделы таможни; - отдел таможни – отдел таможни; - таможня – таможенный пост; - таможенный пост - таможенный пост; - таможня – таможня; - ФТС России – таможня. В центре таких взаимоотношений – таможни с ее руководством, отделами и таможенными постами. Это не случайно, т.к. здесь решаются основные вопросы таможенной деятельности. В рамках структуры управления протекает управленческий процесс, между участниками которого распределены задачи и функции управления, а, следовательно – права и ответственность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей. Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений: - вертикальные управленческие отношения (ФТС – РТУ; РТУ - таможня; руководитель таможни – отделы таможни; таможня – таможенный пост; ФТС – таможня); - горизонтальные управленческие отношения (РТУ – РТУ; таможня – таможня; отдел таможни – отдел таможни; таможенный пост – таможенный пост); - диагональные управленческие отношения (пост - взаимодействующая таможня управления или назначения; таможня - взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС – взаимодействующее Управление ФТС РФ). Рассмотри подробно эти взаимоотношения. Вертикальные отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням управления звенья находятся в подчинении у руководителя, находящегося на более высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения. Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организационной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие отношения проявляются тогда, когда управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и т.д.), находятся в функциональном (по роду профессиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышестоящего управленческого звена. Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотношения) у заместителя по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих линейных руководителей. Управленческое воздействие со стороны этих линейных руководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер. В функциональном же подчинении (вертикальные функциональные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у начальника Управления кадров и учебных заведений ФТС России. Здесь же управленческое воздействие больше носит рекомендательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела. Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощников под началом линейного или функционального руководителя. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов. Но вместе с тем им могут предоставляться определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) линейного руководителя может быть разрешено вступать в отношения с руководителями отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принимает решения, но его обязанность состоит в предоставлении рекомендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению руководители отделов могут отнестись как к возможному мнению руководителя управления. Это является и хорошим методом обучения и подготовки будущих руководителей, способом экономии рабочего времени высшего звена руководителей, освобождением их от рутинной, чисто административной работы. Горизонтальные отношения могут быть двух категорий: - во-первых, коллегиальные – отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися в подчинении у одного начальника; - во-вторых, параллельные – отношения между сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями. Например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни – отдел таможни; таможенный пост – таможенный пост; таможня – таможня. Диагональные отношения - это отношения, возникающие между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам осуществления правоохранительных функций и т.п. Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной структурой. Если же на линейные взаимоотношения накладываются функциональные взаимоотношения, то организационная структура управления в такой организации называется линейно-функциональной структурой или просто функциональной структурой. В последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры всегда при этом присутствуют естественным образом. Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие рекомендации руководителю, организационная структура управления получает название линейно-штабной структурой. Линейная и функциональная организационные структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений. Опора в управленческой деятельности на развитие горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым программно-целевым (матричным) организационным структурам управления. В данных структурах управления вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой. В качестве примера стихийного программно-целевого образования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предупреждения других нарушений таможенной границы. Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации. В числе преимуществ линейного построения организационной структуры управления выделяют: - ярко выраженную систему вертикальных связей; - ответственность; - установленные обязательства; - четкое распределение обязанностей и полномочий; - оперативный процесс принятия решений; - простоту в понимании и использовании указаний; - возможность поддерживать необходимую дисциплину. Этот тип управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации. К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: - негибкость, жесткость; - неприспособленность к дальнейшему росту организации; - тенденциозность и волокита при рассмотрении вопросов, в решении которых задействованы несколько подразделений (по горизонтали); - повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя. Преимущества линейно-штабной организационной структуры управления в том, что при ее использовании достигаются: - более глубокая подготовка решений и планов; - освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем; - возможность привлечения консультантов и экспертов. Недостатками линейно-штабной структуры управления являются: - недостаточно четкая ответственность штаба; - появление тенденций к чрезмерной централизации. Функциональная организационная структура управления требует создания подразделений для выполнения определенных функций на всех уровнях управления. Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время начинают уделять все большее внимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетентность в своей области и отвечающих за определенное направление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести: - кадровую службу (Управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, отделы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов); - финансовую службу; - службу по борьбе с таможенными правонарушениями; - службу материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т.е. организация межфункциональной координации управленческой деятельности. К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она: - освобождает линейных руководителей от решения некоторых узко специальных вопросов; - создает основу для использования в работе консультаций опытных специалистов, уменьшает потребность в специалистах широкого профиля. К общим недостаткам такой структуры управления относятся: - усложнение взаимосвязей; - ухудшение координации; - проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников. Программно-целевая организационная структура управления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей, независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную работу. По окончании работы все исполнители возвращаются в состав своих подразделений. Создание программно-целевой структуры в таможенных органах считается целесообразным в тех случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усовершенствований быстрого реагирования на изменения внешних и внутренних условий. Преимущества программно-целевой структуры управления: - лучшая ориентация на цели конкретной служебной деятельности; - более эффективное текущее управление; - более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдельных исполнителей; - развитие у работников навыков принятия решения в профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); - улучшение контроля за выполнением отдельных задач служебной деятельности; - возможность применения эффективных методов планирования и управления. Недостатками программно-целевой системы управления являются: - необходимость постоянного контроля за «соотношением» сил между задачами управления по целям и функциональным предназначениям подразделений; - затруднения с установлением четкой ответственности за работу по заданию подразделения и выполнение функций по решению целевой задачи (наличие негативных явлений, связанных с двойным подчинением); - возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях, из-за длительного отрыва сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп; - необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретения ими навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп; - возможность возникновения конфликтов между руководителями линейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп. Смешанные организационные структуры управления. Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех названных выше структур.
|
