Управління у громадських об'єднаннях. Управління у політичних партіях

У сучасних умовах партії відіграють найважливішу роль у суспільстві, і ця роль тепер закріплюється в конституціях. У багатьох країнах, у тому числі і в Росії, прийняті спеціальні закони про політичні партії. Згідно законодавству багатьох країн, включаючи Росію, партії – єдиний вид громадських об'єднань, які мають право займатися політичною діяльністю, тобто висувати кандидатів на виборах, проводити масові заходи під політичними гаслами. Звичайно, є й інші способи висунення кандидатів (наприклад, самовисування), інші шляхи ініціювання референдуму (створення ініціативних груп) або проведення політичних акцій. Проте слід мати на увазі, що в багатьох країнах політичні акції, що проводяться не партіями, а іншими об'єднаннями, вважаються незаконними. Якщо є бажання займатися політикою, потрібно йти в партію. Вказана обставина суттєво відрізняє внутрішньопартійну діяльність, внутрішнє керування в партіях від внутрішнього управління в інших громадських об'єднаннях.

Роль партій в суспільстві, їх відносини з державою в різних країнах неоднакові. У демократичних країнах (Німеччина, Франція та ін.), де існує багатопартійність, партії сприяють формуванню політичної волі народу і її висловом на виборах. У тоталітарних державах (наприклад, в минулому у фашистській Німеччині, Італії, Іспанії) законодавство дозволяло діяльність тільки однієї партії, на чолі якої стояв фюрер, дуче, кау-дильо. У країнах тоталітарного соціалізму закріплюється керівна роль в суспільстві і державі однієї партії – комуністичної, а інші партії, якщо вони є, повинні бути союзними з комуністичною партією і аж ніяк не опозиційними їй. У зв'язку з цим, хоча органи управління партійними справами зовні можуть бути схожі мі (з'їзди, центральні комітети і т.д.), принципи внутрішнього управління в партіях тієї та іншої групи країн неоднакові. У демократичних партіях рішення виробляються на основі компромісів, взаємних поступок, узгодження різних позицій; в партіях тоталітарного типу діє, по суті, наказової порядок, хоча статути можуть містити положення про внутріпартійної демократії.

Основні принципи управління в партіях встановлюються законами про політичні партії. Російський закон 2001 р. визначає партію як "громадське об'єднання, створене з метою участі громадян Російської Федерації в політичному житті суспільства шляхом формування і вирази їх політичної волі, участі у громадських і політичних акціях, у виборах і референдумах, а також з метою представлення інтересів громадян в органах державної влади і органах місцевого самоврядування" (п. 1 ст. 3).

Закони про партії завжди закріплюють певний порядок створення партії. Зазвичай він складніше, ніж порядок утворення інших добровільних, в тому числі, громадських об'єднань. Згідно з російським Законом про політичні партії для створення політичної партії необхідно провести установчий з'їзд. Для його підготовки формується організаційний комітет у складі не менше 10 осіб. Членами комітету можуть бути лише особи, які мають право бути членами партії (тобто громадяни РФ, які мають політичними правами). Організаційний комітет повідомляє федеральний орган, який має право ухвалювати рішення про реєстрацію політичних партій, про намір створити партію, повідомляє її передбачуване назва, відомості про членів організаційного комітету, протокол зборів організаційного комітету та ін. Після цього організаційний комітет здійснює організаційну та інформаційно-пропагандистську діяльність з підготовки регіональних відділень партії в суб'єктах РФ і лише після їх створення в більш ніж половині суб'єктів РФ проводить засновницький з'їзд партії. Він буде правомочним, якщо в ньому беруть участь делегати від регіональних відділень більше половини суб'єктів РФ. Приблизно такі ж вимоги встановлені для скликання з'їзду загальноросійського громадського об'єднання, руху при ухваленні рішення про перетворення такого об'єднання в партію. Партія зобов'язана протягом місяця опублікувати в офіційному органі – "Російській газеті" основні положення своєї програми обсягом не менше двохсот газетних рядків. Однак після з'їзду вона ще не має прав юридичної особи, а набуває їх тільки після державної реєстрації.

Слід врахувати, що в Росії, як і в деяких інших федеральних державах (наприклад, в Бразилії), закон не дозволяє створювати в суб'єктах Федерації самостійні партії. Політичні партії можуть бути тільки загальноросійськими, в суб'єктах Федерації можуть створюватися лише відділення партій. У деяких федеральних державах у суб'єктах федерацій існують свої партії (Німеччина, Індія та ін.).

У Росії, як і в інших демократичних країнах, не дозволяється створення партій, які ставлять антиконституційні мети. Російське законодавство забороняє створення партій, цілі та дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу, порушення цілісності Російської Федерації, підрив безпеки держави, створення збройних та воєнізованих формувань, розпалювання соціальної, расової, національної або релігійної ворожнечі (захист ідей соціальної справедливості і відповідна діяльність не розглядається як розпалювання соціальної ворожнечі). Не допускається створення політичних партій за ознаками професійній, расової, національної або релігійної приналежності. Структурні підрозділи партій можуть створюватися і діяти тільки за територіальною ознакою. Партії не має право утворювати свої структури і здійснювати хоч якусь діяльність (у тому числі пропагандистську) у державних і недержавних організаціях (на підприємствах, в установах, навчальних закладах, у Збройних силах, органах державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронних органах і т.д.). Забороняється також втручання політичних партій в навчальний процес освітніх установ. Не допускається створення і діяльність на території РФ іноземних партій та їх підрозділів (на відміну від партій такі підрозділи можливі для багатьох інших громадських об'єднань).

Для того щоб отримати державну реєстрацію, а отже, права юридичної особи, партії потрібно відповідати певним умовам. Іноді вона повинна мати певне число членів (у Росії – 10 тис.), створити регіональні об'єднання (у Росії – більш ніж у половині суб'єктів РФ). У багатьох країнах подібних вимог немає, але прийнята концепція так званої національної партії. Це назва зовсім не пов'язано з етнічними ознаками (у ряді країн, що розвиваються, особливо в Африці, створення партій з осіб одного племені, етнічної групи заборонено). Національної партією визнається така, яка отримує стабільно (протягом декількох років) певний відсоток голосів виборців на виборах парламенту, рідше – президента (наприклад, 4% голосів в Індії). Національні партії користуються деякими перевагами на виборах (їм, наприклад, не потрібно збирати підписи виборців на підтримку своїх депутатів).

У російському законодавстві немає поняття національної партії, але є аналогічні умови: відповідно до Федерального закону від 12 червня 2002 р. "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (п. 16 ст. 38) не потрібно збору підписів або внесення виборчої застави для реєстрації кандидатів або списків кандидатів, висунутих тими партіями, які були допущені на попередніх виборах в Державну Думу до розподілу депутатських місць, тобто подолали загороджувальний 5%-ний бар'єр (на виборах в Державну Думу 2003 р. таких партій було шість).

Політична партія в Росії може бути ліквідована рішенням її вищого органу (з'їзду) або суду, її діяльність може бути призупинена судом. Судова ліквідація партії допускається в наступних випадках: якщо діяльність, яку вона здійснює, заборонена законом (спрямована на насильницьку зміну основ конституційного ладу, порушення цілісності держави, на розпалювання соціальної, національної, расової і релігійної ворожнечі і т.д.); якщо партія створює свої підрозділи не за територіальною ознакою, а в державних, муніципальних органах та інших структурах не усунула у встановлений судом строк порушень, що були підставою для припинення її діяльності; якщо відсутня необхідна кількість членів партії або число регіональних об'єднань; якщо партія не бере участі у виборах протягом п'яти років. Ліквідація партії здійснюється за рішенням Верховного Суду РФ, її регіонального відділення – за рішенням вищого суду загальної юрисдикції в даному суб'єкта РФ. Заяву про ліквідацію партії (її регіонального відділення) подає в суд український.

У разі порушення партією (її регіональним відділенням) Конституції РФ або федеральних законів її діяльність може бути припинена. Цьому передує письмове попередження реєстратора з встановленням терміну для виправлення допущених порушень. Попередження може бути оскаржено до суду. Якщо порушення не виправлені і попередження не було оскаржено до суду (або було залишено в силі рішення суду), після винесення двох письмових попереджень український може звернутися в суд із заявою про припинення діяльності партії. Правда, як уже говорилося, у випадку грубих порушень Конституції РФ і федерального законодавства, пов'язаних з політичною екстремізмом, український і прокурор можуть призупинити діяльність партії, а суд – розпустити її і без двох попередніх попереджень.

Партія діє через своїх членів. Членство в політичній партії, на відміну від багатьох інших громадських об'єднань, в Росії може бути тільки індивідуальним (за кордоном, наприклад, в Лейбористської партії Великобританії або Інституційно-революційної партії Мексики існує і індивідуальне, так і колективне членство, причому за кількістю членів останнє переважає). У партії в Росії не можуть складатися крім іноземців, осіб без громадянства громадяни, визнані судом недієздатними. Прийом в партію здійснюється на основі особистих письмових заяв (в інших країнах, наприклад, у США – інакше), це регулюється її статутом. У Росії прийом в партію провадиться на загальних зборах членів первинної (територіальної організації), статут інших партій передбачає прийом нових членів партії в урочистій обстановці вищим керівництвом. Російський громадянин може бути членом лише однієї партії і бути в одній регіональної організації (за місцем проживання). Членство в партії не може бути обмежене ознаками соціальної, національної, расової або релігійної приналежності залежно від статі, прописки, місця проживання. Обмеження для окремих категорій громадян або обов'язок припиняти своє членство в партії можуть бути встановлені тільки федеральними законами (не можуть бути членами партії, наприклад, військовослужбовці та працівники правоохоронних органів). Членство громадянина в будь-якої партії або відсутність такого не може служити причиною для обмеження його прав і свобод, а також не може служити підставою для надання йому будь-яких переваг. Забороняється в офіційних документах вимагати від особи відомості про його членство (відсутність членства в партії. Члени партії не пов'язані її рішеннями при виконанні своїх посадових та службових обов'язків в органах держави, суб'єктів РФ або в місцевому самоврядуванні).

Права та обов'язки членів партії регулюються її статутом. Разом з тим деякі особливо важливі права члена партії перелічені в законі. Члени політичної партії мають право обирати і бути обраними до керівних органів партії, її регіональних відділень, інших структурних підрозділів, отримати інформацію про діяльність партії і її керівних органів, а також оскаржити рішення і дії керівних органів та осіб у порядку, передбаченому статутом партії. Згідно із законом партії повинні створювати своїм членам – чоловікам і жінкам, російським громадянам всіх національностей рівні можливості для представництва в керівних органах партії, у списках кандидатів у депутати та на інші виборні посади в органах державної влади і місцевого самоврядування.

Для внутрішнього управління в партії визначальне значення мають ті норми Закону про партії, які закріплюють основні принципи діяльності політичної партії, її цілі та завдання, взаємини партій і держави (включаючи державну підтримку партій), права і обов'язки партій, їх внутрішній устрій, участь у виборах і референдумах, регулюють майнові питання (включаючи кошти) і господарську діяльність партії. Внутрішнє керування в партії повинна відповідати цим положенням, так само як і іншим нормам цього Закону та іншого законодавства.

До основних принципів діяльності партії, які мають ключове значення для внутріпартійного управління, закон відносить добровільність (вільний вступ у партію і вихід з неї), самоврядування (управління партійними справами з боку її членів, обраних ними партійними органами), законність (діяльність на основі закону і в рамках закону) і гласність (партії діють гласно, інформація про їх установчих і програмних документах загальнодоступна). Політичні партії вільні у визначенні своєї внутрішньої структури, цілей, форм і методів діяльності. Обмеження цієї свободи встановлюються тільки законами (наприклад, про партії, про надзвичайний, воєнному стані).

Конкретні цілі і завдання партії регулюються її статутом і програмою, але законодавство багатьох країн встановлює загальні положення про цілі партії. Такі норми містяться в конституціях деяких країн (Німеччини 1949 р., Франції 1958 р., Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р., Бразилії 1988 р., Польщі 1997 р., Венесуели 1999 р. та ін.), в законах про партії (Великобританія та ін.). У Росії про цілях і завданнях партій сказано в Законі 2001 р. Він встановлює, що основними цілями партії є: формулювання громадської думки, політичне освіта і виховання громадян, вираження думок громадян з питань суспільного життя, доведення цих думок до відома широкій громадськості та органів державної влади; висунення кандидатів і участь у виборах в органи державної влади і місцевого самоврядування, участь у роботі цих органів.

Внутрішнє керування у партії багато в чому залежить від відносин між партіями і державою в даній країні. Визначаючи принципи цих відносин, російський закон встановлює, що не допускається втручання органів державної влади та їх посадових осіб у діяльність партій. Особи, які займають державні та муніципальні посади і знаходяться на такій службі, не вправі використовувати переваги свого посадового або службового становища в інтересах якої політичної партії. Ці особи, за винятком депутатів представницьких органів (державних і муніципальних), не можуть бути пов'язані рішеннями політичної партії при виконанні своїх посадових або службових обов'язків.

Невтручання держави в справи партій не виключає державної і муніципальної підтримки політичних партій. Така підтримка має здійснюватися на рівних умовах по відношенню до всіх партій. Її формами є: забезпечення рівного доступу до державних і муніципальних засобів масової інформації; надання на рівних умовах з іншими партіями, а також державними та муніципальними установами приміщень і засобів зв'язку, що перебувають у державній і муніципальної власності; забезпечення рівних умов участі у виборчих компаніях, референдуми, громадських і політичних акціях. Державна підтримка здійснюється також шляхом державного фінансування за рахунок коштів федерального бюджету тих партій, які користуються певною підтримкою виборців, у Росії – тих, які отримують на останніх виборах в Державну Думу або Президента РФ не менше трьох відсотків голосів виборців, які взяли участь у виборах, або чиї кандидати перемагають не менш ніж 12 виборчих округах з виборів в Думу. Сума, одержувана такий партією в Росії, становить 0,005 мінімального розміру оплати праці, помноженого на число голосів виборців, які подали голоси за список партії на федеральному округу або за тих більше 12 кандидатів, які були обрані за одномандатними округами від цієї партії, або за кандидата на посаду Президента РФ, висунутого даної партією (при існуючому мінімальний розмір оплати праці ця сума становить: 600 руб. х 0,005 = 3 руб., помножених на число голосів виборців, поданих за цю партію).

Закріплені в законодавстві права і обов'язки політичної партії визначають сферу її діяльності. Політичні партії в порядку, закріпленому законодавством РФ, можуть вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свої погляди, цілі та завдання; брати участь у виробленні рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в порядку, встановленому законодавством РФ; брати участь у виборах і референдумах; створювати, реорганізовувати та скасовувати свої регіональні, місцеві та первинні організації, у тому числі з правами юридичної особи; проводити збори, мітинги, демонстрації, ходи, пікетування та інші публічні заходи; утворювати видавництва, інформаційні агентства, поліграфічні підприємства, засоби масової інформації, освітні установи (але тільки додаткової освіти для дорослих); користуватися на рівних умовах державними та муніципальними засобами масової інформації; створювати об'єднання з іншими організаціями (але без права юридичної особи), представляти законні інтереси своїх членів; встановлювати міжнародні зв'язки з об'єднаннями іноземних держав і вступати в міжнародні асоціації.

У власності партії може бути будь-яке майно, але за умови, що воно необхідне для діяльності, передбаченої Законом про політичні партії, програмою і статутом партії. Власником цього майна є партія, її регіональні відділення (відносно їх майна), а не члени партії. У партії та її структурних підрозділах повинні бути особи, які несуть відповідальність за партійне майно і фінанси партії.

До складу майна входять кошти партії. Вони формуються за рахунок вступних і членських внесків (якщо їх сплата передбачена статутом партії); коштів федерального бюджету, які надаються партіям державою на умовах і в розмірі, зазначених вище; пожертвувань; надходжень від заходів, що проводяться партією; доходів від підприємницької діяльності (в рамках, які були вказані вище), надходжень від цивільно-правових угод (купівля-продаж, обмін та ін.), від інших не заборонених законом надходжень. Особливо детально законодавство регулює пожертвування, встановлюючи коло осіб, які мають на це право, і розміри пожертвувань. Не допускаються пожертвування партії і її регіональним відділенням від іноземних держав та іноземних юридичних осіб, іноземних громадян, осіб без громадянства, громадян РФ, які не досягли 18 років, міжнародних об'єднань, російських юридичних осіб з іноземною участю, якщо частка іноземного капіталу в них більше 30%, державних і муніципальних органів і організацій, військових частин і установ, правоохоронних органів, анонімних осіб. Юридична особа може пожертвувати політичної партії (її регіонального відділення) протягом календарного року не більше 100 тис, мінімальних розмірів оплати праці (на 2004 р. це 60 млн. руб.), фізична особа – не більше 10 тис, мінімальних розмірів оплати праці (6 млн. руб.).

Партія може здійснювати підприємницьку діяльність, але, як і будь-які некомерційні об'єднання, не в цілях отримання прибутку, а в рамках виконання своїх статутних завдань.

Діяльність партії повинна відповідати тим умовам, які визначені законом як обов'язки партії. У Росії партія повинна дотримуватися у своїй діяльності Конституції РФ, інші нормативні правові акти РФ, власний статут; щорічно подавати в регіональні органи дані про чисельність членів партії в кожному із структурних підрозділів, копії фінансових звітів партії та регіональних відділень з правами юридичної особи (ці відділення також повинні реєструватися за місцем їх знаходження). Партія, її регіональні підрозділи повинні допускати представників органів реєстрації на свої відкриті заходи; сповіщати завчасно виборчу комісію відповідного рівня про майбутній висування нею кандидатів на виборах і допускати представників виборчої комісії на такі заходи. Партія і її відділення повинні щорічно подавати до органів реєстрації відомості про кількість висунутих і зареєстрованих кандидатів на виборах.

Діяльність партії в основному орієнтована на вибори в органи держави. Вона не тільки має право брати участь у виборах, але і повинна це робити, якщо хоче зберегтися як зареєстрована партія зі всіма правами юридичної особи, що випливають з факту державної реєстрації. Партія зізнається, що бере участь у виборах в одному з наступних випадків: вона (блок, в якому бере участь партія) висуває зареєстрований партійний список кандидатів або кандидатів не менш ніж в 5% одномандатних округів на виборах в Державну Думу або кандидата на виборах на посаду Президента РФ; висуває кандидатів на посаду вищої посадової особи (керівника найвищого виконавчого органу державної влади) не менш ніж у 10% суб'єктів РФ (на 2004 р. – це дев'ять суб'єктів РФ); висуває кандидатів у депутати законодавчих (представницьких) органів суб'єктів РФ не менш ніж 20% суб'єктах РФ (18 суб'єктів РФ); висуває кандидатів в органи місцевого самоврядування більш ніж у половині суб'єктів РФ. Політична партія, не брала протягом п'яти років поспіль участь у виборах, вважається ліквідованою.

Російський Закон про політичні партії містить принципові положення про внутрішній устрій партії (ретельно це регулюється її статутом). Згідно із Законом партія повинна мати статут, програму і керівні органи. Політична партія, її регіональні відділення, члени партії повинні діяти відповідно до її статуту. Статут, поправки і доповнення до нього можуть бути прийняті тільки на з'їзді партії. Ухвалення нового статуту, зміни і доповнення до нього підлягають державній реєстрації. У статуті повинні містити обов'язкові положення, передбачені законом. Це найменування: партії, включаючи скорочена, а також опис символів партії, якщо вони є; цілі і завдання партії; умови і порядок придбання та втрати членства в партії; права і обов'язки членів партії; порядок обліку членів партії; створення, реорганізація, ліквідація політичної партії та її регіональних відділень; порядок обрання керівних і контрольно-ревізійних органів партії та її підрозділів; порядок внесення змін та доповнень до статуту і програми партії; порядок управління майном, коштами в партії та її регіональних відділеннях, включаючи відповідну звітність; порядок висунення кандидатів (списків кандидатів на виборні посади до органів державної влади та місцевого самоврядування, підстави та порядок відкликання партією вже зареєстрованих в ході виборів кандидатур. Крім цих обов'язкових положень, статут може містити й інші положення, які з'їзд партії вважає за доцільне включити.

Програма партії – інший її обов'язковий документ. Цей обов'язок відрізняє партію від багатьох інших громадських об'єднань. "Політична партія повинна мати програму", – йдеться в ч. 1 ст. 22 Закону про політичні партії. Програма визначає принципи партії, її цілі та завдання, а також методи реалізації цілей і рішення задач. Зміни і доповнення, що вносяться до програми, подаються до реєстру вального органу для зведення.

Управління діяльністю партії здійснюється створеними її членами органами. Вищий керівний орган політичної партії – її з'їзд (у Великобританії – конференція). У Росії з'їзд партії складається з делегатів, обраних на регіональних конференціях (в суб'єктах РФ) партії. На практиці в багатьох партіях поряд з обраними делегатами учасниками з'їзду є керівники партії, її лідер (голова партії), його заступник (заступники). З'їзд є повноважним, якщо на ньому присутні делегати від більшості регіонів, в яких партія має свої відділення. На з'їзді обираються вищі постійно діючі керівні органи партії, які діють між з'їздами (центральний комітет, правління, президію та ін.). Наприклад, у КПРФ діє Центральний комітет, в Аграрній партії Росії – Центральна рада, в Єдиній Росії - Вища рада.

Російський Закон про політичні партії не встановлює періодичність з'їздів партії. Проте обрання керівних органів політичної партії повинно здійснюватися не рідше одного разу на чотири роки. Оскільки такі органи обираються на з'їзді, отже, з'їзди не можуть збиратися рідше одного разу на чотири роки. Конституції деяких зарубіжних країн встановлюють періодичність з'їздів (у Ліберії – раз у чотири роки); у Великобританії конференції найбільших партій – консерваторів і лейбористів скликаються щорічно восени. Регіональні конференції (загальні збори) відділень політичних партій повинні скликатися щонайменше раз на два роки, оскільки це термін для обрання їх керівних органів. Регіональні конференції складаються з делегатів, обраних первинними організаціями, загальні збори скликаються у складі всіх членів партії (це зазвичай буває, якщо кількість членів в регіональному відділенні невелика).

Організація органів партійного керівництва на місцях регулюється статутів партій. У них закріплений різний порядок, але звичайно в первинних організаціях, створюваних у містах, міських районах, населених пунктах, на загальних зборах обираються бюро, комітет, правління. Іноді обирається тільки керівник низовий організації (він зазвичай називається головою або секретарем). На з'їздах, конференціях, загальних зборах обговорюються питання життя партії, приймаються рішення, звернення, проводиться прийом в члени партії.

Прийняття програми, статуту, обрання керівних органів, висування кандидатів на вибори, рішення про реорганізацію або ліквідацію партії, її регіональних відділень, інші важливі рішення, як встановлює російський Закон про політичні партії, можуть прийматися лише на з'їзді партії. Такий же порядок передбачений з дотриманням ряду їх особливостей і для регіональних відділень (у них немає, наприклад, своїх програм і статутів). На їх конференціях або загальних зборах обираються також делегатів на з'їзд партії.

На з'їздах партій і конференціях регіональних відділень (оскільки вони є юридичними особами) поряд з керівними органами обираються також контрольно-ревізійні органи (зазвичай спостережливі, контрольні, ревізійні комісії). Вони перевіряють фінансову діяльність партії і результати доповідають на з'їзді, конференції. В первинних організаціях, якщо вони не є юридичними особами (а бути такими вони можуть лише тоді, коли невелике регіональне відділення партії одночасно являється первинною організацією), як правило, контрольно-ревізійні комісії не створюються.

У Законі про політичні партії нічого не говориться про зовнішній аудит – комплексну перевірку фінансової діяльності партії фахівцями-аудитороми (аудиторською фірмою). У зарубіжних країнах законодавство приділяє цим питанням велику увагу.