ОЦЕНОЧНЫЙ БЛОК
Управление вообще начинается с оценки ситуации. В зависимости от нее выбирается направление стратегии: ничего не менять или что-либо изменить. Если есть желание изменить, значит, нас что-то не устраивает. Что? В чем проблема? Ошибки идентификации проблемы стоят дорого или очень дорого. Если мы сформулировали проблему - цель ясна: разрешить эту проблему. Далее следует сформулировать простые задачи, решая которые одновременно или «шаг за шагом», можно достигнуть желаемого результата.
Глобальную проблему природопользования в самом кратком виде можно сформулировать так: на Земле людей все больше, ресурсы ограничены, окружающая среда ухудшается. По экспертным оценкам, миллион лет назад популяция людей составляла 100 тысяч индивидов; 30 – 20 тыс. лет назад вид Homo sapiens насчитывал примерно 5 млн. чел. (Акимова, 2000). В начале XX века численность населения составляла 1571 млн. чел. (Ревазов, 1992). В 1950 г. – уже 2,5 млрд. чел. Мир озаботился демографическим взрывом, создается Фонд ООН для деятельности в области народонаселения (ЮНФПА), в докладе которого за 1982 г. прогнозировалось, что к концу XX численность населения составит около 6,1 млрд чел. (Салас, 1982). Этот прогноз сбылся. Что делать? Ни в Рио-де-Жанейро (1992), ни в Йоханнесбурге (2002) представители почти всех стран мира не договорились о главном: обязательном для всех ограничении потребления и контроле рождаемости. Хотя в Рио, например, было принято много полезных частных решений (Коптюг, 1993). В условиях отсутствия удовлетворения потребностей большинства населения мира в полноценном питании, чистой воде, благоустроенном жилище, средствах передвижения и образовании, то есть того, что имеет осредненный «золотой миллиард», реальные цели глобального управления природопользованием на ближайшие годы можно определить так: снижение потерь природных ресурсов, развитие ресурсосберегающих и природоохранных технологий, обеспечение полного воспроизводства воспроизводимых ресурсов, открытие новых источников и видов ресурсов, в первую очередь, энергетических ресурсов. Для России ресурсосбережение становится главной ближайшей целью, поскольку энергоемкость производства продукции у нас значительно выше, чем в Америке, Европе и Японии. Варианты концепции природопользования, по главной сути, чрезвычайно просты. Или «после нас хоть потоп», или «так, чтобы потомкам было не хуже». Или – страшно представить, но тенденции таковы, что скоро не будет нефти и леса. Доказанные, то есть текущие разведанные запасы нефти на планете – 140-150 млрд. тонн при годовом потреблении 3 млрд. тонн (Паршев, 2002). По оценке директора Института нефти и газа АО «ВНИИЗарубежгеология» В.Высоцкого[1], во всем мире еще можно найти 205 млрд. тонн нефти. Это так называемые перспективные и прогнозные ресурсы. История гибели цивилизации на острове Пасхи вследствие сведения лесов – прогнозная модель гибели цивилизации на острове Земля (Пономаренко, 2001). Информационное обеспечение. Его никогда не бывает много. Не существует ограничений для информации, которую географ, природопользователь, менеджер используют в качестве исходного материала при решении задач. Это и опубликованные данные, и собственные наблюдения, карты и другие модели Земли, данные статистики, гидрометеослужбы и т.д. Оптимальное информационное обеспечение должно иметь допустимый уровень генерализации. Очевидно, что существует необходимое и достаточное количество аргументов. Цели учета ресурсов очевидны. Здесь и стратегия развития страны, и тактика игры на бирже, здесь и налогообложение, и лимитирование отстрела волка и лося. Подсчеты и оценки необходимы и фермеру, и ООН. Информация о залегающих в недрах полезных ископаемых добывается «умом и молотком» в экспедициях, бурением скважин, проходкой шурфов, геофизическими методами, анализом фотоснимков Земли из космоса, поиском растений-индикаторов и т.д. Земельные ресурсы учитываются как с помощью рулетки, электронного тахеометра, так и на основе фотосъемки из космоса. Количество и качество воды в водных объектах десятилетиями определяют гидрологи на гидрометеопостах, гидрохимики в лабораториях. Периодически проводится инвентаризация лесов. Учет зайца-беляка может производиться шумовым прогоном, оленей – аэровизуальными наблюдениями, а количество омуля в Байкале – посредством тралово-акустической съемки с применением эхолота. Полезно вспомнить принцип платы за точность (см.: Арманд, 1988) в следующей интерпретации: за первую половину денег мы получаем 90% информации; чтобы получить 100%-ю информацию, придется потратить вторую половину (50%) денег. Проблемы управления являются достаточно сложными, они продолжают типологический ряд научных проблем, таких как наблюдение, объяснение, прогноз. Управление как род практического деяния немыслимо без прогноза, прогноз опирается на объяснение. Объяснение базируется на описании процессов и явлений и знании законов динамики, то есть законов взаимодействия сил, ведущих любую систему к тому или иному состоянию. Адекватное описание требует измерений измеряемых параметров. Для управления природопользованием в первую очередь необходима информация о состоянии окружающей среды и о количестве и качестве природных ресурсов. Рабочие инструменты для этого – мониторинг и кадастры. По легальному определению (ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды»), «мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) – комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменения состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов». Заниматься мониторингом вправе каждое лицо, юридическое или физическое, но принятие государственных решений должно основываться на мониторинге, осуществляемом органами государственной власти. Точные наблюдения, измерения и расчеты, верные результаты требуют больших интеллектуальных, временных и финансовых ресурсов. Один анализ на диоксины в липидах нерпы стоит столько же, сколько средняя видеокамера[2]. Кадастры и реестры природных ресурсов бывают отраслевые и комплексные. Право вести кадастры есть у каждого. Законодательством РФ обязанность ведения кадастров возложена на органы государственной власти, специально уполномоченные управлять природопользованием. Нормативная правовая основа. Решения, которые принимают гражданин, организация, орган публичной власти, должны быть законными. Спорить можно и нужно до принятия закона. Принятый закон следует исполнять, иначе будет хаос. Но…этот хаос мы часто наблюдаем, чувствуем. В 2000 г. в России было зарегистрировано 14818 (!) экологических преступлений (Государственный доклад…, 2001). Еще Дж. Марш в позапрошлом веке утверждал, что там, где ступил человек, гармония Природы завершается диссонансом (Nir, 1983). Полезно представить три круга Эйлера: как должно быть по закону; как обстоят дела на самом деле; как должно быть в идеале. Круги могут совпадать (справа) или не совпадать (слева):
Управление природопользованием, строго соответствуя действующему законодательству, может генерировать новые правовые нормы, предназначенные способствовать реализации идеальной модели хорошей жизни. Ясно, что законы, регулирующие общественные отношения, существующие и возникающие по поводу природопользования и охраны окружающей среды, должны учитывать как минимум природные закономерности. Более жестко высказался несколько сот лет назад адвокат Фрэнсис Бэкон: «Управлять природой можно, лишь подчиняясь ей». Фундаментальные правовые основы управления в России заданы Конституцией, в которой содержится несколько положений, напрямую относящихся к природопользованию (ст.ст. 9, 36, 42, 71, 72). Особая конституционная формула (часть 2 статьи 36) ограничивает круг действий собственника природных ресурсов: владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются их собственниками СВОБОДНО, ЕСЛИ это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Отметим, что управленец должен знать Конституцию целиком. Например, в части 4 статьи 15 нет слова «природа», но из нее следует, что в случае несоответствия ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» и международного договора, подписанного Российской Федерацией, применяются нормы последнего. Все законы России, федеральные и субъектов Федерации, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты должны соответствовать Конституции РФ. Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. №2[3], «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Полезно знать, что неопубликованные законы не применяются (ч.3 ст.15 Конституции РФ). Обязательными условиями вступления в силу нормативных правовых актов являются: - их официальное опубликование, то есть помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством («Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации» и др.); - государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции РФ. Поскольку в РФ применяются принципы платного природопользования, полезно изучить особенности налогового законодательства. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются природоресурсным и гражданским законодательством. Ответственность за экологические правонарушения и преступления установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. Управленец пожизненно обречен изучать быстро меняющееся законодательство. Методическое обеспечение - обязательный элемент универсального алгоритма управления. Греческое слово methodos буквально означает «путь к чему-либо». Метод – это способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность. В процессе развития познания выработались такие общие принципы мышления, как индукция, дедукция, анализ и синтез, аналогия, сравнение, эксперимент. В основе всех методов познания лежат объективные законы действительности (Философский словарь, 1987). Практически всегда используются сравнительный метод и метод анализа ситуаций, изучающий факторы внешнего воздействия на систему. Любая ситуация имеет идеологическую или экономическую основу, исследование которой позволяет понять предыдущие события и определить перспективу (Кнорринг, 1999). Есть методы управления природопользованием и методы решения частных задач в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К универсальным методам управления относится моделирование: логическое, наивное, вербальное, физическое, математическое (Хаггет, 1979). Весьма эффективно применение математического моделирования процессов негативного воздействия на окружающую среду при принятии хозяйственных решений (Аргучинцев, 2001). Интересно, что существуют методы принятия решений иные, нежели голосование. Например, метод консенсуса, который применяется Канадским Советом Министров охраны окружающей среды. Федеральный Министр и Министры провинций территорий (всего 13 Министров) принимают только такие решения, с которыми согласны каждый из них. Процессы принятия решений при этом растягиваются на месяцы и даже годы, но зато они выполняются без механизмов торможения. Что касается частных задач, конечно, методическое обеспечение необходимо. В некоторых случаях оно должно быть жестко регламентировано. Например, если мы сравниваем количество нерпы в Байкале по данным учета разных лет, то должны убедиться, что учет производился одним и тем же способом, на тех же площадках и разрезах. А иногда нет метода улучшения ситуации. Специалисты-методологи считают, что проблема – это задача, для решения которой нет известного метода. По крайней мере, вчерашние методы зачастую неприменимы для решения современных экологических проблем: вчера было мало людей, много леса и наивных представлений о могуществе мирного атома. В шестидесятых годах XX века соорудили гигантский искусственный водоем, в семидесятых-восьмидесятых-девяностых отравили его ртутью. Каким известным методом решать проблему Братского водохранилища в начале XXI века? Но всегда следует осуществить поиск метода. Очень расточительно, не эффективно пренебрегать полезным опытом человечества. Когда совсем непонятно, что делать, помогает метод мозговой атаки: решение вырабатывается группой людей, которые собрались в одном месте, достаточно долго обсуждают проблему, высказывают самые разнообразные идеи, не критикуя друг друга, и в конце концов формулируют приемлемое решение. С такого приема начал работу молодежный временный творческий коллектив в Институте географии СО РАН (1988), который по заданию властей г. Иркутска исследовал экологические проблемы города. Мозговая атака особенно полезна при идентификации проблемы, так как ошибка на этой стадии алгоритма управления даст мультипликацию ошибок на всех последующих стадиях. Сами решения в нашем алгоритме представлены «черным ящиком»[4]. На данном этапе неважна их суть. В самом общем виде: есть решения типовые, стандартные, а есть нетрадиционные, уникальные. Важно не забыть оценить эффективность решений. И, если надо, скорректировать любой этап, любой элемент алгоритма. Обидно, когда ошибка вышла с целью. Например, дамба на Кара-Богаз-голе была ошибкой. Она не решила проблему обмеления Каспия. Но управленец никогда не должен прятать голову в песок подобно страусу. Даже на собственных ошибках можно и нужно учиться. Отметим, что есть уровни управления, и классификация их двухрядная: - управление природопользованием на предприятии; на уровне органа местного самоуправления; на государственном уровне (в России и других федеративных государствах – два государственных уровня); на международном уровне; - люди управляют людьми (убеждением, принуждением, побуждением); люди управляют природными процессами посредством воздействия на те или иные природные механизмы. Конечно, главное звено управления – человек. В голове управленца происходит анализ и синтез, соединяются информационное обеспечение и совесть, память о будущем и мечты об идеальном прошлом. Тот, кто хочет работать в системе управления природопользованием, должен представлять, что это крайне конфликтная работа. Конфликт перманентно генерируется необходимостью обуздания алчности Homo Sapiens, привыкшему за миллионы лет только брать у природы. Подбирая команду, мы дежурно шутили в таком роде: - опираться можно только на то, что оказывает сопротивление; если в команде два человека думают одинаково – кто-то из них лишний. Кандидатам на должность в департаменте по охране окружающей среды и природопользованию администрации Иркутской области я предлагал тест на знание: - семи Чудес Света; - второго Закона Термодинамики; - стихотворения «Мой Гамлет» Б. Л. Пастернака. А потом спрашивал: с чего Вы начнете процесс управления природопользованием на вверенной Вам территории? 2. СПОСОБЫ И ЭЛЕМЕНТАРНЫЕ ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Управление природопользованием начинается с учета и экономической оценки природных ресурсов. Этот блок задач сегодня решается на основе ГИС-технологий и экономико-математического моделирования. Вторая группа задач – предоставление природных ресурсов в пользование за плату (в некоторых случаях - бесплатно). В подходах, принципах, механизмах предоставления собственником природных ресурсов в пользование или в собственность другим лицам есть сходство и различия, общее и частное. Различия обусловлены свойствами самих природных ресурсов (воспроизводимые – невоспроизводимые; много – мало и т.п.), а также традициями системы управления. Сходство наблюдается собственно в инструментах и механизмах, правовых институтах. Предоставляются в пользование конкретные, идентифицированные, индивидуально определенные природные объекты: участки недр, земельные участки (или их части), водные объекты (или их части), лесные участки, объекты животного мира. Третий блок задач обусловлен необходимостью организации воспроизводства воспроизводимых ресурсов или базы знаний о невоспроизводимых. Растительный и животный мир, почвы могут самовоспроизводиться; подлежат прямому воспроизводству. Круговорот воды в природе, наличие водных экосистем обуславливают самоочищение вод, но до определенного предела. Воспроизводство водных ресурсов – в первую очередь очищение сточных вод. Ресурсы недр практически не самовоспроизводятся, поэтому здесь применяется термин «воспроизводство минерально-сырьевой базы», то есть наших знаний том, где и сколько мы можем еще добыть нефти и других полезных ископаемых. Зачастую воспроизводство ресурсов неотделимо от их охраны (очищение вод, например). Сегодня вербальная формула такова: государство должно либо само организовать воспроизводство, либо определенными способами побудить заняться этим природопользователя. Контроль за использованием и воспроизводством ресурсов завершает управленческий цикл природопользования. Основной вид контроля в сфере природопользования – государственный. Только органы и должностные лица госконтроля вправе совершать все процессуальные действия, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. Муниципальный контроль также предусмотрен законодательством, но полномочия его органов и должностных лиц ограничены, большей частью муниципальный контроль играет предупредительную роль: выполняет профилактическую работу, выявляет правонарушение, готовит необходимые материалы и передает их в госконтроль. Общественный контроль выполняет функцию «колокольчика», выявляя негативные факты, события и правонарушения. Земельным кодексом РФ предусмотрено осуществление еще и производственного земельного контроля собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления деятельности на земельном участке. Существует несколько направлений госконтроля в сфере природопользования, несколько уполномоченных федеральных исполнительных органов власти. Возможна передача части полномочий органам государственной власти субъектов РФ. Аналогично, управление охраной окружающей среды начинается c оценки ее состояния относительно специально заданных норм ее качества. Второе направление - предупреждение негативных воздействий способами нормирования этих воздействий, осуществления разрешительного порядка воздействий, стимулирования применения чистых технологий, оценки воздействий на окружающую среду и экологической экспертизы «до того, как», экологического контроля и экологического аудита «во время того, как», системы платежей за негативные воздействия на окружающую среду, экологического воспитания-образования, и даже путем выведения из сферы хозяйственной деятельности целых пространственных массивов, называемых особо охраняемыми территориями. Третий тип природоохранных задач – ликвидация того, что мы уже натворили с природой, оперативное преодоление техногенных аварий и стихийных бедствий, формирование и реализация природоохранных государственных и муниципальных программ (см. табл.1, 2). Конечно, это редукция, упрощение. Есть сквозные задачи, не укладывающиеся в какую-то часть цикла. Например, землеустройство. Или нормирование качества окружающей среды: без него невозможны ни оценка состояния, ни выдача разрешений на сбросы и выбросы загрязняющих веществ. Отметим, что существуют также специальные правовые механизмы, применимые к какой-либо территории (см. ФЗ «Об охране озера Байкал»[5]; ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[6]), либо действующие локально и временно, например, установление зон экологического бедствия. Вообще, проблемы экологии решаются главным образом внедрением ресурсосберегающих и «чистых» технологий. Важно понять, какие механизмы основные, а какие вспомогательные. Есть механизмы, ошибочно отнесенные к природоохранным: например, экологическое страхование. На самом деле это страхование гражданской ответственности за вред, причиненный окружающей среде, имуществу физических и юридических лиц или здоровью человека. Деревянный дом можно построить только топором или топором и множеством других инструментов – стамесок, рубанков, и т.д. Если способы, механизмы управления природопользованием позволяют достигать результата, они имеют право на существование. Управлять легче, если мы будем воздействовать не на все элементы управляемой системы, а найдем так называемые в синергетике управляющие параметры, которые являются элементами управляемой системы, и которые вследствие нашего сознательного воздействия на них приведут систему к заданному состоянию. Синергетика – наука о самоорганизации систем разного рода – является сегодня обязательным разделом учебников по курсу «Концепции современного естествознания», хотя недавно это была довольно экзотическая междисциплинарная отрасль знаний (см. также: Хакен, 1985; Перегудов, 1989; Николис, 1990; Воронов, 1999). Некоторые управляющие параметры уже применяются при управлении природопользованием и охраной природы. Например, введение платы за загрязнение окружающей среды предполагает самостоятельные действия хозяйствующих субъектов по снижению уровня воздействий на экосистемы или даже их предотвращение путем смены технологий. Одна из функций платы за использование природных ресурсов – снижение ресурсоемкости производства, что экономит силы всего общества и уменьшает антропогенные воздействия на природные комплексы. В обоих случаях плата может рассматриваться как управляющий параметр, призванный обеспечить устойчивое развитие общества как средство достижения динамического равновесия эколого-экономической системы. Критериями достижения динамического равновесия могут служить коэффициенты, получаемые соотношениями «изъятый ресурс – используемый ресурс»; «произведено – потреблено»; «сырье – продукт – отходы», «рождаемость – смертность» (Васянович, 2000). Возможно, в будущем будут применяться и иные, неизвестные сейчас способы управления природопользованием.
Таблица 1
|
