Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический ха­рактер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетно­го федерализма.

Во многих государствах, которые относятся к унитарным (Фран­ция, Китай, Турция, Япония и др.), межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, по­скольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме. Однако бюджетный федерализм характе­ризует не только правовые бюджетные отношения и правовое поло­жение (бюджетные полномочия) между уровнями государственной власти. Прежде всего необходимо выделить в системе бюджетного федерализма его объективное содержание, которое принимает ту или иную правовую форму.

Объективное содержание бюджетного федерализма

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов Денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный феде­рализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формирова­нию, распределению и использованию бюджетных фондов. В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием «транс­ферт». Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движением товаров и услуг. Это самая Широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практи­ке российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фондов финансовой по­мощи субъектам Российской Федерации.

Бюджетный федерализм как объективная системно организован­ная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяе­мости, воспроизводимости и замкнутости.

Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в об­щем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государст­во и муниципальные органы, с одной стороны, и налогоплательщи­ки—с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Ор­ганы государственной власти (федеральный центр, субъекты Феде­рации, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогопла­тельщиками являются юридические и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.

Следует также различать понятия субъектов межбюджетных от­ношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджет­ного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отно­шения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами вла­сти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государст­венной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации. Межбюджетные отношения — более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность бюджетных потоков предусматривается в соот­ветствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма на­правляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки «снизу вверх» (возврат бюджетных ссуд).

Направленность бюджетных потоков более конкретно может ха­рактеризоваться их адресностью — определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США. Президент Российской Федерации стремится усилить адресность социальной помощи.

В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще не­большая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений разви­ты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.

Важное значение имеют такие категории, как потенциал и ин­тенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федера­лизма могут проводиться политика расширения потенциала и ин­тенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, сверты­вания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отно­шений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между цент­ром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может об­ратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны пред­ложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокраще­нию встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюд­жетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.

Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджет­ных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал консолидированного бюджета страны.

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их Повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представля­ют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности. Эти за­кономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего «здания» бюджетного федерализма. Системность, воспроизво­димость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые круго­обороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот — это возобновляемая система финансо­вых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходо­вание денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий «резервуар» финансовых пото­ков, как своего рода их «оператор», накопитель и регулятор. Субъек­ты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денеж­ные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.

Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целост­ности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при сти­мулировании их заинтересованности в развитии собственной доход­ной базы; демократизация межбюджетных отношений. Общая прин­ципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в Рос­сии представлена на рис.1.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюдже­ты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные пол­номочия Российской Федерации в отношении федерального бюдже­та, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов региональ­ного развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федера­ции; самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюд­жета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устрой­ства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предос­тавление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной и налоговой систем.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации опре­деляются общим конституционным положением: «Вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обла­дают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Из этого положения и из указанных выше бюджетных полномо­чий Российской Федерации следует, что субъекты Российской Фе­дерации имеют право самостоятельно формировать и исполнять бюджеты субъектов Федерации, создавать свою бюджетную систему, определять свой бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и нало­говое законодательство.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федера­лизма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничи­вают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджет­ной и налоговой систем. Конституция отнесла установление феде­ральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогово­го кодекса, единого для всей страны. Из Конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы консти­туционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение това­ров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельно­сти. Федерация и ее субъекты также совместно ведают экономиче­ской, налоговой базой в виде совместного разграничения государст­венной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального разви­тия. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодейст­вие трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно ис­пользовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федера­лизм. Бюджетно-налоговый федерализм включает в сферу финансо­вых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В данном случае бюджетный федерализм рассматривается как в узком смысле слова, т. е. в аспекте функцио­нирования только бюджетной системы, так и в широком смыс­ле — как бюджетно-налоговый федерализм.