Quot;Что же все-таки представляет собой новый Договор о реформе? Это международный договор или конституция?". 8 страница
Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной системы ЕС (Протокол о Статуте Суда Европейского союза) и Европейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов (Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка) <139>; -------------------------------- <139> На уровне текущего законодательства (вторичного права) Европейского союза существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕС или их членов (например, "Статут депутатов Европейского парламента", принятый 28 сентября 2005 г.).
2) другие инстанции ЕС, не получившие ранг "института Союза", по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов, количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза. Органами "нового" Европейского союза будут являться, в частности: - Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 статьи 13 Договора о Европейском союзе; глава 3 "Консультативные органы Союза" раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например, Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС); - Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) - независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС; - Европейский контролер по защите данных - особый "информационный омбудсман" Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС; - Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС; - Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами "нового" ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского союза); 3) наконец, учредительные документы "нового" Европейского союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в "старом" Союзе они считались разновидностью органов). Термин "учреждения" используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка. Аналогично органам Европейского союза, система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений как и органов может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство). Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов - Европейского парламента и Совета. В частности, это относится ко всем европейским агентствам, перечисленным в пункте 2.2 комментария (кроме Европейского оборонного агентства), и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на основе других актов текущего законодательства Союза. Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых "исполнительных агентств" - временных учреждений, создаваемых по решению Европейской комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС <140>: например, созданное в конце 2007 г. "Исполнительное агентство по научным исследованиям". -------------------------------- <140> Регламент (ЕС) N 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнительных агентств, ответственных за некоторые задачи, относящиеся к управлению программами Сообщества // JO L 11 du 16.1.2003. P. 1.
2.7.2. Политические институты Европейского союза
Наиболее серьезные преобразования механизма управления Европейского союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с реформой правового статуса политических институтов ЕС, а именно, тех руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям - Европейского парламента (А), Европейского совета и Совета (Б), Европейской комиссии (В) <141>. -------------------------------- <141> В европейской доктрине "политические" институты обычно противопоставляют "неполитическим" - Суду Европейского союза, Счетной палате и, в известной мере, Европейскому центральному банку.
А. Европейский парламент
Европейский парламент - институт Союза, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. - Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. - Европейский парламент) <142>. -------------------------------- <142> Термин "Европейский парламент" стал официально использоваться с 1962 г., однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь в соответствии с поправками Единого европейского акта 1986 г., вступившего в силу в 1987 г. (см. выше раздел 1 комментария). Сокращенное наименование "Европарламент" является неофициальным.
С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функционировании Европейского союза; статья 39 Хартии Европейского союза об основных правах). Численный состав Европарламента в "новом" Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004 - 2009 гг.), а количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения. Ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах "старого" Союза (в Договоре об учреждении Европейского сообщества). В "новом" Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском союзе). Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу "убывающей пропорциональности";, в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично нивелируется). При этом независимо от количества избирателей в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (данное условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Мальта и Люксембург, но способно ограничивать квоты крупнейших государств-членов ЕС, прежде всего Германии). Проект "Решения Европейского совета, фиксирующего состав Европейского парламента", был подготовлен последним в октябре 2007 г. и получил предварительное одобрение всех государств-членов при подписании Лиссабонского договора <143>. В соответствии с этим документом метод убывающей пропорциональности планируется установить как совокупность трех признаков: -------------------------------- <143> См. в разделе IV настоящего издания "Декларацию о политическом согласии Европейского совета в отношении проекта решения о составе Европейского парламента" (Декларация N 5), а также "Декларацию о составе Европейского парламента" (Декларацию N 4), согласно которой квота Италии должна быть увеличена на 1 депутата по сравнению с первоначально предложенной. Проект "Решения Европейского совета, фиксирующего состав Европейского парламента" содержится в "Резолюции Европейского парламента от 11 октября 2007 г. о составе Европейского парламента". См.: Resolution du Parlement europeen du 11 octobre 2007 sur la composition du Parlement europeen. Doc. 2007/2169 (INI).
- во-первых, соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена; - во-вторых, "чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест оно имеет право"; - в-третьих, "чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов". Численность населения государств-членов первоначально будет определяться на основании данных статистической службы Европейской комиссии ("Европейское статистической ведомство - Евростат"), которые основываются на фактически проживающих в каждом государстве-члене лицах. В будущем (с 2014 г.) Европейский парламент предлагает рассмотреть возможность перехода к системе, основывающейся на подсчете только количества граждан Союза, являющихся жителями конкретной страны ЕС (без учета проживающих в ней граждан третьих стран и лиц без гражданства). В соответствии с упомянутыми правилами распределение мест в Европейском парламенте на легислатуру 2009 - 2014 гг. предположительно будет зафиксировано следующим образом <144>: -------------------------------- <144> Для удобства восприятия государства-члены приводятся в порядке убывания их численности населения и, соответственно, квот. В официальных документах, в том числе публикуемых в настоящем издании, перечни государств-членов устанавливаются в алфавитном порядке, в соответствии с названиями государств-членов на их национальных языках: Бельгия (Belgique/Belgie), Болгария (България), Чешская Республика (Cheska Republika) и т.д.
Как и в настоящее время, общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора будет определять специальный нормативный акт - Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием, принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.). Этот документ, в частности, устанавливает: - тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства); - возможность введения заградительного пункта, то есть минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных голосов); - правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-членов); - временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике - последняя неделя июня). Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы "нового" Европейского союза не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако аналогично "старому" Союзу, для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского союза с последующей ратификацией согласно национальным конституционным правилам (статья 223 Договора о функционировании ЕС). В механизме управления "нового" ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции, первые две из них - совместно с Советом Европейского союза, две другие - самостоятельно (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском союзе): 1) законодательная функция - издание законодательных актов Европейского союза в форме регламентов, директив, а также решений (см. ниже пункт 2.8 комментария). Законодательные акты "нового" ЕС в большинстве случаев должны издаваться совместно Европарламентом и Советом по предложению Комиссии в рамках "обычной законодательной процедуры"; (параграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Последняя выступает аналогом процедуры совместного принятия решений, использовавшейся в "старом" Союзе с 1993 г. (бывшая статья 251 Договора об учреждении Европейского сообщества). Количество вопросов, к которым подлежит применению обычная законодательная процедура, существенно увеличено Лиссабонским договором 2007 г., что свидетельствует об очередном серьезном усилении позиций Европейского парламента в механизме управления ЕС. Тем не менее для многих законопроектов Лиссабонский договор сохранил так называемую консультативную процедуру, или процедуру консультаций (термин неофициальный, используется в доктрине): налогообложение, отдельные вопросы социальной политики, политики в сфере окружающей среды, ряд мер в области пространства свободы, безопасности и правосудия (например, законодательство о семейных делах с трансграничными последствиями, о полицейском сотрудничестве по уголовным делам) и др. В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского союза "после консультации" с Европейским парламентом. Мнение последнего здесь имеет лишь совещательный (консультативный) характер, а поправки и возражения Европарламента в лучшем случае могут выступить в роли отлагательного вето (за счет отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в "разумный срок", который на практике может достигать нескольких месяцев). Консультативная процедура служит исторически первой формой участия Европейского парламента в законодательном процессе ЕС (существует с 1950-х годов). В "новом" Союзе она будет являться главной разновидностью "специальной законодательной процедуры"; (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры, будет служить порядок, когда законодательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как "процедура санкционирования", имеющая, соответственно, два варианта. Первый вариант процедуры санкционирования ("Европейский парламент после одобрения Совета принимает...") предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий <145> и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, и параграф 4 статьи 228 Договора о функционировании ЕС). -------------------------------- <145> В данном случае Европарламент должен также получить одобрение Комиссии.
Второй вариант процедуры санкционирования ("Совет после одобрения Европейского парламента принимает...") будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Договора о функционировании ЕС). После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодательных актов, например, договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями; 2) бюджетная функция - принятие бюджета Европейского союза и контроль за его исполнением. С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой "бюджетной процедуры" (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы). В то же время Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов "старого" Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых больше прав имел Совет, при утверждении вторых - Европейский парламент) <146>. -------------------------------- <146> В настоящее время обязательные расходы - это, в основном, расходы на финансовую поддержку сельского хозяйства (в рамках общей сельскохозяйственной политики ЕС). Их доля в бюджете составляет примерно 40% и постепенно сокращается. Большинство остальных расходов относятся к категории необязательных.
Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности "специальной законодательной процедуры"). Срок действия финансового плана - не менее 5 лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС). Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Европейского парламента в данной области уже в настоящее время весьма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Европарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии. Выше, при характеристике структуры и содержания учредительных документов (см. пункт 2.1 комментария), отмечалось, что Лиссабонский договор 2007 г. также не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского союза. Хотя ЕС еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из "собственных ресурсов", категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке является чисто консультативной (второй абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС); 3) функция политического контроля - одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы. Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Европейской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия - важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался не в последнюю очередь из-за сложной процедуры, сохраненной и в "новом" Европейском союзе (статья 234 Договора о функционировании ЕС) <147>. -------------------------------- <147> В частности, для принятия вотума недоверия необходимо 2/3 поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.
Важными контрольными прерогативами Европарламента, существующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским договором 2007 г., являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского союза. В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском союзе). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже); 4) консультативная функция - старейшая из функций Европейского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически необязательных резолюций). С начала пятидесятых годов и до начала семидесятых годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским договором 2007 г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что "дефицит демократии" в "новом" Союзе не будет преодолен в полном мере. Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности, в отношении следующих вопросов: - принятие законодательных актов Европейского союза в рамках консультативной процедуры (см. выше); - издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультации с Европейским парламентом. Примером таких актов могут служить регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер; - формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом. Консультативными полномочиями Европарламент располагает, например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты; - большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза, в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).
Б. Европейский совет и Совет Европейского союза
Европейский совет и Совет Европейского союза - институты ЕС, представляющие интересы государств-членов этой организации: - Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии <148>; -------------------------------- <148> Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств-членов Союза являются сегодня парламентарными республиками или монархиями. Как следствие, они, представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т.п.).
- Совет Европейского союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации - "Совет министров" <149>. -------------------------------- <149> "Специальным советом министров" назывался прообраз современного Совета Европейского союза, учрежденный в 1951 г. в рамках Европейского объединения угля и стали. Термин "Совет министров" также использовался в проекте Европейской конституции 2004 г.
Функции Европейского совета определяются следующим образом: давать Союзу необходимые "побудительные импульсы" для его развития и определять для него "общие политические ориентиры и приоритеты" (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском союзе). Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием "заключения"; Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время). Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже пункт 2.8 комментария). В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции. Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в "старом" Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше пункт 2.7.1 комментария). С момента создания и по сей день Европейский совет относился к категории "простых" органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. В рамках "нового" Союза подобная дискриминация Европейского совета будет устранена. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет станет полноправным элементом "институционального механизма" ЕС. В официальном перечне институтов Союза он занимает второе место (сразу после Европейского парламента). Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов - в отличие регламентов и директив ЕС (см. ниже пункт 2.8 комментария). Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского союза (последнее предложение параграфа 1 статьи 15 Договора о Европейском союзе). В "новом" ЕС решениями Европейского совета будут, в частности, определяться стратегические интересы и цели деятельности Союза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Договора о Европейском союзе); На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для Союза фактически "конституционно-правовой" характер.
|
