Координационная функция.Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т.д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях. Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском союзе); утверждение "главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза" и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья 45 Договора о Европейском союзе) и т.д. С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др. Состав Совета Европейского союза, как и ранее, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства "на министерском уровне") <153>. -------------------------------- <153> Указанная формула позволяет федеративным государствам-членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета членов правительств своих субъектов федерации, облеченных соответствующими полномочиями. В то же время, в "новом" ЕС Совет более не будет собираться в составе высших должностных лиц государств-членов. Акты, которые ранее должны были издаваться "Советом в составе глав государств или правительств", теперь отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего сходный состав (см. выше).
Одновременно в учредительных документах "нового" ЕС получает официальный статус понятие "формации" Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском союзе). Под "формациями" понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: "Совет по общим вопросам"; и "Совет по иностранным делам"; - в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; "Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)"; - в составе министров экономики и/или финансов, "Совет по вопросам правосудия и внутренних дел"; - в составе министров внутренних дел или юстиции и т.д. <154>. -------------------------------- <154> В Договоре о Европейском союзе прямо предусмотрены только две первые формации Совета. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (статья 236 Договора о функционировании ЕС). На момент подписания Лиссабонского договора в Совете Европейского союза в общей сложности имелось 9 формаций, предусмотренных его внутренним регламентом.
Наиболее крупными реформами Лиссабонского договора 2007 г. в правовом статусе обоих рассматриваемых межправительственных институтов ЕС стали, во-первых, новый механизм принятия решений в Европейском совете и Совете, во-вторых, реформа "председательства" этими институтами. Что касается механизма принятия решений, то Лиссабонский договор 2007 г. сделал новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно последний), обязаны постановлять единогласно. Подобная реформа настоятельно требуется для более эффективного функционирования Европейского союза, поскольку в условиях, когда ЕС насчитывает уже 27 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его. В "новом" ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет как и ранее будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров). В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо - см. ниже) участия в голосовании не принимают. Аналогично Совету Европейского союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве "Конвента" в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), - квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов. Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства: - сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод "взвешенного голосования";, то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в "старом" Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии); - либо ввести новый метод "двойного большинства";, то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2). В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным <155>. Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование "взвешенного голосования"). В последующие два с половиной года - переходный период до 31 марта 2017 г. включительно - старый метод "взвешенного голосования" может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования - квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле) <156>. -------------------------------- <155> При подготовке проекта Европейской конституции Европейский конвент в 2003 г. предлагал определить квалифицированное большинство в Совете/Европейском совете как "большинство государств-членов, представляющих не менее 60% населения Союза". <156> См. статью 3 Протокола о переходных положениях (раздел II настоящего издания), где указаны в том числе квоты государств-членов при "взвешенном голосовании".
По общему правилу "новое" квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском союзе): - поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета; - государства, представителями которых являются проголосовавшие "за" члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского союза в целом. В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие: - количество проголосовавших "за" членов Совета/Европейского совета, в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/Европейского совета равняется 15 человек); - "блокирующее меньшинство"; (то есть количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос "против", то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена. Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы "нового" Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода "суперквалифицированное" большинство - для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности). В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким - необходима поддержка решения со стороны как минимум 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования <157>. -------------------------------- <157> В параграфе 3 статьи 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.
В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация N 7). Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. "Близость" к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75%) <158>. -------------------------------- <158> Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства. Более подробную характеристику этих требований (с примерами) мы оставляем для последующих комментариев, так как до 31 марта 2014 г. квалифицированное большинство продолжит определяться тем же правилам, которые действовали в "старом" Союзе (по методу "взвешенного голосования").
Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается "председательства" в Совете и Европейском совете. Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского союза в целом, которая играет существенную роль, как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в "старом" Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. С момента основания Европейских сообществ в 1950-е "председательство" в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах - "формациях"). Государства-председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов). В свою очередь, высшее должностное лицо государства-председателя Совета выступает в качестве Председателя Европейского совета. Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом) <159>. -------------------------------- <159> Например, во второй половине 2007 г. Председателем Совета являлась Португалия, а Председателем Европейского совета - премьер-министр этой страны Ж. Сократеш.
Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена браздами правления в Европейском союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами. Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты). С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер - тринадцать с половиной лет). Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры и консультации от имени представляемой им организации. Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авторов проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г., провести реформу председательства в Совете Европейского союза, и особенно в Европейском совете. В "новом" ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех формаций данного института, кроме Совета по иностранным делам (в последнем будет председательствовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности - см. ниже, пункт 2.9 комментария). В то же время - в отличие от правил "старого" ЕС - пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Словения и Франция <160>. Таким образом, Лиссабонский договор производит слияние индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года. -------------------------------- <160> Страны, председательствующие в Совете во II полугодии 2007 г. (Португалия), I и II полугодиях 2008 г. (Словения, Франция).
Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий <161>. -------------------------------- <161> В настоящее время сменяющие друг друга государства-председатели Совета уже тесно взаимодействуют между собой. В частности, составляется общая программа, совместно реализуемая действующим государством-председателем и государствами-членами, которые занимали эту должность непосредственно перед ним или займут после него.
Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета "Об осуществлении председательства в Совете", которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского договора (см. Декларацию N 9). Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета "нового" Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лиссабонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже пункт 2.9 комментария), а также к постоянному Председателю Европейского совета. Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе - новая должность, не имеющая аналогов в "старом" Союзе. Инициатором ее введения при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. стал занимающий тогда пост президента Франции Ж. Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании <162>. Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза - Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г. - В. Жискар д'Эстен. -------------------------------- <162> Данная инициатива отсюда получила неофициальное обозначение "проект ABC" по имени тогдашних глав правительств Испании, Великобритании и президента Франции: A - Aznar (Аснар), B - Blair (Блэр), C - Chirac (Ширак). См.: Dauvergne A. L'Europe en otage? Histoire secrete de la Convention. Paris: Saint-Simon, 2004. P. 106 - 109.
Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно восточноевропейских, вступивших в ЕС 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать в первую очередь интересы крупных стран Европейского союза и ослабит позиции Комиссии, эта должность была включена в проект Европейской конституции 2004 г. и перенесена из него в Лиссабонский договор 2007 г. Согласно учредительным документам ЕС в редакции Лиссабонского договора (параграфы 5 - 6 статьи 15 Договора о Европейском союзе), Председатель Европейского совета избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии (после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет, таким образом, будет насчитывать 27 + 1 + 1 = 29 членов). Учредительные документы "нового" Союза наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором прерогатив, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин "chairman", который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающего кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president") <163>. -------------------------------- <163> В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же последний термин. Исключением является болгарская редакция, где термин "председатель" является равнозначным термину "президент".
К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, то есть простым, квалифицированным большинством или единогласно (см. выше). В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, то есть максимум 5 лет <164>. -------------------------------- <164> В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с "президентом Союза", а Председателя рассматриваемой ниже Комиссии отождествляют с "европейским премьер-министром". Следует иметь в виду, что речь идет не более, чем об аналогиях. Должностей "президента" или "премьер-министра" Европейского союза в целом не существует, и вводить ее не планируется.
В. Европейская комиссия
Европейская комиссия - институт Европейского союза, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, хранителя Союза и его правовой системы, во-вторых, мотора, обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС. В учредительных документах "нового" Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском союзе): 1) продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию. В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц - комиссаров. Комиссары, хотя и являются гражданами государств-членов (см. ниже), в своей деятельности обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания ("инструкции") у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 статьи 17 Договора о Европейском союзе; статья 245 Договора о функционировании ЕС). По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять общие интересы ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею рассмотрение Европейского парламента, Совета Европейского союза и - в важнейших случаях - Европейского совета. Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии в рамках рассматриваемой функции, которая подтверждена и усилена в учредительных документах "нового" Союза - ее "монополия" на правотворческую инициативу (параграф 2 статьи 17 Договора о Европейском союзе) - делающая Комиссию реальным двигателем (мотором) интеграционных процессов в ЕС. По общему правилу законодательные акты "нового" Союза могут издаваться только по предложению Комиссии <165>. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках "экономического и валютного союза"); -------------------------------- <165> Лишь в редких случаях (по отдельным специальным вопросам) правом законодательной инициативы наделяются другие институты и органы Союза (Европарламент, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк) либо государства-члены (последние, в частности, могут вносить законопроекты в уголовно-правовой сфере).
2) обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского союза. В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами. При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского союза (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе). Надзорная функция Комиссии - одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает ей роль хранителя достижений европейской интеграции. В настоящее время эта прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (то есть первой опоры "старого" Союза). В "новом" Союзе упомянутое ограничение снимается, что фактически приведет к расширению контроля Европейской комиссии и Суда Европейского союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других актов ЕС <166>. -------------------------------- <166> За рамками контроля Комиссии и Суда Европейского союза в значительной степени останется тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности (см. ниже).
Кроме того, в рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такими полномочиями Комиссия в настоящее время располагает, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро (например, штраф в размере около 500 млн. евро на компанию "Майкрософт" за злоупотребление доминирующим положением на рынке ЕС); В случае наделения Комиссии штрафными полномочиями, контроль за их реализацией также осуществляет Суд Европейского союза, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (статья 261 Договора о функционировании ЕС); 3) исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т.д.). При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи 317 - 319 Договора о функционировании ЕС); 4) координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер (см. ниже пункт 2.8 комментария); содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координация мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (статья 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (статья 1 Протокола "О Еврогруппе") и т.д.; 5) представительство Европейского союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета (см. ниже пункт 2.9 комментария); 6) подготовка инициатив по составлению программ деятельности Союза. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты Союза (прежде всего Европейский парламент и Совет), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики Союза. Порядок формирования Европейской комиссии не претерпел кардинальных изменений в сравнении с правилами, действовавшими в "старом" Европейском союзе (параграф 7 статьи 17 Договора о Европейском союзе). Как и ранее, утверждение состава Комиссии будет производиться по взаимному согласию, с одной стороны, межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета), с другой стороны, института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента). Учредительные документы как "старого", так и "нового" ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем - всей Комиссии в целом <167>. При этом Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Указанное требование, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства <168>. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии отныне закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры. -------------------------------- <167> Как показал процесс формирования Комиссии осенью 2004 г., поддержка европейскими депутатами кандидатуры ее Председателя отнюдь не гарантирует последующее одобрение всего состава Комиссии. Отказ в вотуме доверия со стороны Европарламента может иметь место в случае несогласия с кандидатурой хотя бы одного из будущих комиссаров. <168> Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа деятелей этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что имеет место в 2004 - 2009 гг.). В этом случае по крайней мере теоретически Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных фракций при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса.
Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом (см. выше). Как и в прошлом, допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда Европейского союза или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 статьи 17 Договора о Европейском союзе; статья 247 Договора о функционировании ЕС). Количественный состав Комиссии в последние годы являлся предметом интенсивных дебатов, которые приобрели особую остроту при подготовке Ниццкого договора 2001 г. и особенно проекта Европейской конституции 2004 г. С одной стороны, Комиссия - институт, который обязан действовать исключительно в общих интересах Союза, а ее члены (комиссары) должны быть полностью независимы от властей национальных государств. Отсюда, в целях более эффективной организации работы Комиссии, желательно сделать ее состав относительно компактным, в частности, с учетом необходимости распределения должностных обязанностей между комиссарами. С другой стороны, многие государства-члены (особенно из числа восточноевропейских) проявляли нежелание расставаться с традиционной прерогативой располагать своим гражданином в составе этого весьма влиятельного института ЕС. По указанной причине в проекте Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним в поправках Лиссабонского договора 2007 г., была установлена компромиссная формула: - общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количества государств-членов (18 человек для Европейского союза в составе 27 стран). При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом); - чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает решение, постановляя единогласно (то есть с согласия всех государств-членов); - как и в случае новой формулы определения квалифицированного большинства в Европейском совете и Совете (см. выше), в отношении состава Комиссии вступление в силу новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. Первый состав Комиссии, сформированный с учетом поправок Лиссабонского договора, должен комплектоваться по прежней формуле "одно государство - один комиссар", то есть должен насчитывать 27 человек.
2.7.3. Судебная система Европейского союза
В отличие от реформы политических институтов, осуществленные Лиссабонским договором 2007 г. преобразования в судебной системе Европейского союза носят более осторожный и ограниченный характер. Это обусловлено, с одной стороны, здоровым консерватизмом авторов Лиссабонского договора, их нежеланием разрушать сложившийся механизм наднационального правосудия ЕС, который функционирует без серьезных сбоев уже свыше полувека и обеспечил себе высокий авторитет в обществе. С другой стороны, судебная система Союза уже была подвергнута реформе всего несколько лет назад (поправки Ниццкого договора 2001 г. и принятый вместе с ним новый "Статут Суда"). Упомянутая реформа в целом имела позитивный эффект, и ее потенциал еще не до конца исчерпан (в частности, создан только один из специализированных трибуналов ЕС, количество которых, в принципе, не ограничивается). Важнейшие изменения, которые претерпит судебная система Европейского союза после вступления в силу Лиссабонского договора, заключаются в следующем: 1) в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие "Суд Европейского союза";. Суд Европейского союза, как и ранее Суд Европейских сообществ, будет являться одним из институтов данной организации (статья 19 Договора о Европейском союзе). В то же время, в отличие от наименования других институтов, выражение "Суд Европейского союза" используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно, как собирательное понятие. Под "Судом Европейского союза" понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Суд, Трибунал и специализированные трибуналы. Термин "суд";, как видно, не является эквивалентным понятию "Суд Европейского союза". Последнее обозначает всю судебную систему Союза. "Суд", напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Суд все более напоминает верховный или конституционный суд в традициях государственного права. Вторым звеном судебной системы "нового" ЕС выступает Трибунал (бывший Трибунал первой инстанции). Такое изменение названия является совершенно обоснованным, поскольку с появлением после Ниццкого договора специализированных трибуналов в качестве третьего уровня судебной иерархии Трибунал фактически перестал быть судебным органом первой инстанции. Это положение заняли в новой судебной системе специализированные трибуналы. Таким образом, названия элементов судебной системы ЕС наконец-то приведены Лиссабонским договором в соответствие с логикой реально выполняемых ими функций. Третий - нижний - уровень образуют специализированные трибуналы, которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г. функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал по делам публичной службы Европейского союза <169>. -------------------------------- <169> В "старом" ЕС в качестве общего обозначения специализированных судебных органов ЕС использовалось выражение "судебные палаты". Этот не вполне удачный термин был заменен Лиссабонским договором выражением "специализированные трибуналы".
Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой "Институциональные и финансовые положения" Договора о функционировании Европейского союза (статьи 251 - 281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться "Статут Суда Европейского союза" <170>; -------------------------------- <170> См.: Протокол о Статуте Суда Европейского союза в разделе II настоящего издания.
2) по инициативе Польши предусмотрено дальнейшее увеличение числа генеральных адвокатов - особой категории членов Суда (в Трибунале и специализированных трибуналах генеральных адвокатов нет), название и роль которых заимствованы из французской правовой системы. Генеральные адвокаты Суда осуществляют независимое исследование материалов порученных им дел в целях подготовки мотивированных заключений (статья 252 Договора о функционировании ЕС) <171>. -------------------------------- <171> Должность генеральных адвокатов была введена по образцу судебной системы Франции, откуда пришел и сам термин "генеральный адвокат", не имеющий ничего общего с традиционной профессией адвоката.
В последние годы число генеральных адвокатов составляло 8 человек, что являлось недостаточным ввиду большого и возрастающего количества поступающих в Суд дел. Совет Европейского союза по запросу Суда может увеличить указанное количество, однако до сих пор не воспользовался данным полномочием. В этой связи в специальной декларации, приложенной к Заключительному акту Межправительственной конференции по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. (Декларация N 38), государства-члены согласились с возможностью увеличения числа генеральных адвокатов Суда до 11. Из этого числа, как и в настоящее время, шесть генеральных адвокатов (ранее - пять) будут постоянно являться гражданами крупнейших государств-членов: Германии, Франции, Италии, Испании, Великобритании и - впервые - Польши. Остальные пять вакантных мест генеральных адвокатов в порядке ротации будут заполняться гражданами других государств-членов. В отношении членов всех судов Европейского союза Лиссабонский договор 2007 г. в полной мере сохранил существующие гарантии независимости, порядок назначения (по общему согласию правительств государств-членов, кроме специализированных трибуналов, назначаемых Советом) и срок полномочий (6 лет). Количество судей также не подвергнуто изменениям: 27 в Суде (по одному от каждого государства-члена), столько же в Трибунале (допускается увеличение квот до 2, 3 и более судей от государства-члена) и 7 в Трибунале по делам публичной службы; 3) в целях более профессионального отбора кандидатов в высшие звенья судебной системы ЕС (Суда и Трибунала) впервые предусмотрено учреждение специальной квалификационной коллегии ("комитета") в составе бывших членов этих судов и высших судебных органов государств-членов, а также других высококвалифицированных юристов (статья 255 Договора о функционировании ЕС) <172>. -------------------------------- <172> В отношении Трибунала по делам публичной службы аналогичный комитет предусмотрен в Статуте Суда Европейского союза (параграфы 3 и 4 статьи 3 приложения к Протоколу о Статуте Суда Европейского союза).
Указанный комитет будет давать заключения о соответствии кандидатов на должности судей и генеральных адвокатов предъявляемым требованиям перед тем, как правительства государств-членов осуществят предусмотренные назначения; 4) наиболее существенный характер носит произведенное Лиссабонским договором 2007 г. предметное расширение юрисдикции судов Союза. В отличие от "старого" ЕС, где его судебные органы были полномочны рассматривать дела, главным образом, в рамках первой "опоры" (в рамках Европейских сообществ), в "новом" Союзе подобное ограничение исчезает. По общему правилу юрисдикция Суда Европейского союза будет охватывать все сферы компетенции данной организации - кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных учредительными документами. Наиболее серьезным среди этих изъятий служит невключение в юрисдикцию Суда Европейского союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности (статья 275 Договора о функционировании ЕС). Соответственно, и в дальнейшем Суд Европейского союза не будет полномочен контролировать правомерность актов Европейского совета и Совета, принимаемых по общеполитическим вопросам международных отношений ЕС (например, правомерность решений о военных операциях и гражданских миссиях Европейского союза на территории третьих стран, изданных в соответствии со статьей 43 Договора о Европейском союзе); 5) важным достижением проекта Европейской конституции 2004 г., подтвержденным Лиссабонским договором 2007 г., стало увеличение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского союза. Речь идет, во-первых, о предоставлении частным лицам возможности оспаривать регламентарные акты ЕС (четвертый абзац статьи 263 Договора о функционировании ЕС), например, регламенты Совета о фиксировании цен на сельскохозяйственную продукцию и о других мерах в сфере общей сельскохозяйственной политики Союза. Во-вторых, несмотря на исключение общей внешней политики и политики безопасности из юрисдикции Суда Европейского союза, последний все же уполномочен контролировать правомерность решений, которыми вводятся ограничительные меры против физических и юридических лиц (второй абзац статьи 275 Договора о функционировании ЕС). Например, государственные деятели третьих стран, которым запрещен въезд на территорию ЕС, отныне смогут оспаривать подобную меру в Суде Европейского союза <173>; -------------------------------- <173> В отношении республик бывшего СССР подобные ограничения в последние годы вводились Европейским союзом для руководителей Приднестровской республики (Молдова), должностных лиц Беларуси и Узбекистана.
6) наконец, следует отметить предоставленные Лиссабонским договором 2007 г. дополнительные права по наложению штрафных санкций на государства-члены (параграф 3 статьи 260 Договора о функционировании ЕС). Кроме единовременной суммы (штрафа) или пени, которую Суд Европейского союза вправе налагать на государства-члены за неисполнение его решений, после вступления в силу Лиссабонского договора он сможет применять аналогичные меры, если какое-либо государство-член в установленный срок не отчиталось перед Комиссией о мерах по трансформации директивы ЕС, то есть о приведении своего национального права в соответствие с основами законодательства Европейского союза в определенной сфере (см. ниже пункт 2.8 комментария).
2.7.4. Другие институты и консультативные органы Европейского союза
Как и в случае судебной системы, произведенные Лиссабонским договором 2007 г. преобразования в правовом положении других институтов (Европейский центральный банк, Счетная палата) и главных консультативных органов ЕС (Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) являются более скромными по своим масштабам в сравнении с реформой, которой были подвергнуты политические институты ЕС (см. выше пункт 2.7.2 комментария). Наиболее заметными среди этих преобразований являются следующие: 1) Европейский центральный банк (ЕЦБ) в соответствии с Лиссабонским договором приобрел статус института Союза, то есть официально признан в качестве одного из ключевых элементов механизма управления ЕС (ранее, как и Европейский совет, он считался простым "органом" Союза - см. выше пункт 2.7.1 комментария). Лиссабонский договор изменил порядок формирования Дирекции Европейского центрального банка, являющейся его внутренним органом текущего управления. Весь состав Дирекции (Председатель ЕЦБ, Вице-председатель ЕЦБ и четыре других члена) отныне должен назначаться не правительствами государств-членов по общему согласию, а Европейским советом на основе квалифицированного большинства (параграф 2 статьи 283 Договора о функционировании ЕС). В принятии соответствующих решений как и ранее вправе будут участвовать только представители государств-членов, входящих в "зону евро"; 2) статус Счетной палаты как института финансового контроля Европейского союза оставлен практически в неизменном виде. В ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г. рассматривалось, но не получило поддержки предложение отказаться от системы квот при формировании этого института. Указанная система ("одно государство-член - один член Счетной палаты") сохранена Лиссабонским договором 2007 г. и для "нового" Союза; 3) среди двух главных консультативных органов Союза - Экономического и социального комитета (в составе представителей различных классов, социальных слоев, профессиональных групп европейского общества) и Комитета регионов (состоящего из представителей местных и региональных властей государств-членов) наиболее существенные новеллы Лиссабонский договор 2007 г. вносит в правовое положение последнего. Комитет регионов, несмотря на его неоднократные ходатайства, не был признан элементом "институционального механизма" Европейского союза (остался простым "органом" ЕС). Несмотря на это, благодаря новеллам проекта Европейской конституции 2004 г., воспринятым Лиссабонским договором 2007 г., данный Комитет приобрел важную дополнительную прерогативу, которая приближает его статус к статусу институтов Союза. Речь идет о праве Комитета регионов обращаться с исками в Суд Европейского союза, впервые признанном за ним в "новом" ЕС. Подобные иски могут подаваться Комитетом регионов к другим институтам ЕС "с целью защиты своих прерогатив" (третий абзац статьи 263 Договора о функционировании ЕС), например, с целью добиться отмены законодательного акта, изданного Европейским парламентом и Советом без проведения консультации с данным Комитетом, когда таковая является обязательной согласно учредительным документам. Кроме того, в рамках контроля за соблюдением принципа субсидиарности Комитет регионов получил возможность оспаривать в Суде Европейского союза законодательные акты ЕС, которые, по его мнению, нарушают указанный принцип (см. выше пункт 2.6 комментария).
2.8. Законодательство и правовые акты Европейского союза
Важнейшим результатом интеграционной деятельности ЕС в юридической сфере стало формирование в его рамках новой наднациональной правовой системы, - "права Европейского союза" (ранее - "права Европейских сообществ", или, кратко, "права Сообщества") - которая со временем приобрела автономный характер, обособившись от международного (публичного) права <174>. -------------------------------- <174> Факт самостоятельности (автономии) права Сообщества/права Союза по отношению к международному праву был констатирован в многочисленных судебных решениях, вынесенных как на уровне ЕС, так и на уровне его государств-членов. В частности, согласно решению Суда Европейских сообществ от 19 ноября 1991 г. по делу "Франкович" (соединенные дела С-6/90 и С-9/90), которое было принято еще до подписания Договора о Европейском союзе: "Договор о ЕЭС создал собственный правопорядок, интегрированный в правовые системы государств-членов и обязательный для их судов, субъектами которого являются не только государства-члены, но также их граждане". Высший орган конституционного контроля Франции - Конституционный совет - в пункте 11 своего решения от 19 ноября 2004 г. (Decision N 2004-505 DC) подтвердил, что Конституция этой страны "провозгласила существование правопорядка ЕС, интегрированного во внутренний правопорядок и являющегося отличным от международного правопорядка (distinct de l'ordre juridique international)". Аналогичный вывод воспроизведен в пункте 7 решения Конституционного совета Франции от 20 декабря 2007 г. по делу о проверке конституционности Лиссабонского договора (Decision N 2007-560 DC).
Именно посредством и на основе норм этой правовой системы реализуются интеграционные проекты ЕС во всех областях общественной жизни: начиная от принципов единого экономического пространства ("общего", затем "внутреннего" рынка ЕС) и заканчивая законодательством о визах, убежище, борьбе с преступностью или иных мерах в рамках "пространства свободы, безопасности и правосудия" ЕС. Право Европейского союза, таким образом, предстает перед участниками общественных отношений как юридический инструмент объединения Европы, как "интеграционное право". Важно также, что в силу внутренних особенностей, присущих этой правовой системе (в частности, в силу принципа прямого действия права ЕС, сформулированного Судом Европейских сообществ еще в 1963 г.), ее нормы способны наделять правами и обязанностями не только государства-члены ЕС, но и непосредственно граждан, иных физических и юридических лиц, проживающих, находящихся или осуществляющих свою деятельность в Европейском союзе. Источниками права Европейского союза, выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения ("первичное право";), с другой стороны - законодательство и иные акты институтов и органов Союза ("вторичное";, или "производное" право) <175>. Правотворческую роль в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС. -------------------------------- <175> К вторичному праву ЕС относятся и заключенные им соглашения с зарубежными странами и международными организациями, в том числе с Россией.
Лиссабонский договор 2007 г. подтверждает и сохраняет эту систему источников в целом. В то же время он подвергает реформированию ее отдельные элементы: - ядром первичного права "нового" Союза будут выступать два учредительных документа (Договоры) - Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза - в содержание которых включено большинство положений проекта Европейской конституции 2004 г. (см. выше раздел 1 и пункт 2.1 комментария); - судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне будет формироваться Судом Европейского союза при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных за истекшие полвека Судом Европейских сообществ; - ранее изданные правовые акты институтов Европейского союза, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе (к началу 2007 г. общий объем подобных актов и других источников "вторичного права", изданных в рамках "старого" ЕС, составлял более 92000 страниц!) <176>. -------------------------------- <176> Подобный объем имели специальные выпуски "Официального журнала Европейского союза", приуроченные к вступлению Болгарии и Румынии в ЕС 1 января 2007 г. Законодательство ЕС, опубликованное в этом выпуске на каждом из двух языков, было разбито на 350 томов объемом 250 - 270 страниц. См.: Bulgarie et Roumanie, soyez les bienvenues dans l'Union europeenne! // Newsletter de l'Office des publications officielles des Communautes europeennes, 1, 2007. P. 2.
С другой стороны, система правовых актов, которые будут издаваться институтами ЕС от лица "нового" Союза, претерпит некоторые изменения, а именно, станет более простой и логичной. Это упрощение произойдет благодаря ликвидации "структуры трех опор", характерной для "старого" ЕС, и, как следствие, исчезновению специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись мероприятия Союза в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (общая стратегия, общая позиция, общая акция, рамочное решение и др.) <177>. -------------------------------- <177> Так называемые акты второй и третьей опор Европейского союза: общие стратегии служили инструментом для определения программы действий Союза по отношению к отдельным иностранным государствам или регионам (например, "Общая стратегия Европейского союза по отношению к России от 4 июня 1999 г.); общие позиции определяли подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам и проблемам борьбы с международной преступностью, в том числе санкции против третьих стран и/или их руководителей (например, общая позиция от 10 апреля 2006 г. "Об ограничительных мерах по отношению к некоторым должностным лицам Беларуси"); общие акции служили правовой основой для осуществления практических действий на международной арене, в том числе для проведения военных операций (например, общая акция от 15 октября 2007 г. "О военной операции Европейского союза в Республике Чад и в Центральноафриканской Республике"); рамочные решения представляли собой основы законодательства Союза в уголовно-правовой сфере (например, рамочное решение от 29 мая 2000 г. "Об усилении защиты от фальшивомонетничества посредством уголовно-правовых и иных санкций в целях введения в обращение евро"). В рамках второй и третьей опор Союза также издавались акты в форме решений, которые останутся и в "новом" Союзе. Кроме того, по некоторым вопросам, в частности, в уголовно-правовой сфере, по вопросам налогообложения, правосудия по гражданским делам, учредительные документы "старого" Союза предусматривали возможность подготовки конвенций между государствами-членами (например, "Конвенция о создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)" от 26 июля 1995 г.). Учредительные документы "нового" Союза норм о подготовке межгосударственных конвенций не содержат.
В качестве правовых актов "нового" Европейского союза будут выступать пять видов документов, которые ранее издавались в рамках первой опоры "старого" Союза (от лица Европейского сообщества и Евратома). К ним относятся (статья 288 Договора о функционировании Европейского союза) <178>: -------------------------------- <178> Перечисленные ниже акты применительно к вопросам атомной энергетики по-прежнему будут издаваться от лица Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), которое формально не будет являться частью "нового" Союза (см. выше пункт 2.2 комментария).
- регламент (от французского regle: правило, норма) - нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Посредством регламентов институты Союза производят унификацию национального права (то есть введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам), а сами регламенты фактически выступают как законы ЕС в материальном смысле этого слова; - директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата предписанного директивой. Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (то есть установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия). Если сравнивать директиву с регламентом-законом, то ее можно уподобить основам законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация директивы (франц., англ.: transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС). Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется в каждом подобном акте путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее..." <179>. -------------------------------- <179> Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит соответствующая директива).
В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейского союза. Эта ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня). В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениями, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда <180>; -------------------------------- <180> Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нарушителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса последние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять преюдициальные запросы в Суд Европейского союза (статья 267 Договора о функционировании ЕС).
- решение также выступает юридически обязательным актом институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права). С учетом практики "старого" ЕС, а также ввиду ликвидации структуры трех опор в "новом" Союзе Лиссабонский договор 2007 г. несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой решения, которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества). С одной стороны, как и ранее в Сообществе, решения от лица "нового" Союза могут издаваться в качестве индивидуальных актов, то есть источников предписаний, адресуемых конкретным субъектам - государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия). С другой стороны, посредством решений отныне могут оформляться иные юридически обязательные предписания (в том числе нормативные), не направле
|
