РОЗДІЛ V 6 страница

У цілому, як орган державної влади, Верховна Рада України захищає права і свободи людини та громадянина шляхом здійс­нення повноважень, що покладені на неї згідно зі ст. 85 Кон­ституції України і, зокрема, кожний народний депутат, як дер­жавний службовець, який входить до конституційного складу Верховної Ради України, здійснює захист прав і свобод людини шляхом виконання покладених на нього посадових обов'язків. У теорії конституціоналізму виділяють такі функції парла­менту: а) законодавчу; б) установчу; в) парламентського конт­ролю.

Розглянемо їх в аспекті захисту прав людини. Пріоритетною функцією Верховної Ради України є законодавча. Згідно з Конституцією України Верховна Рада України наділена пра-

-224-

вом приймати закони, постанови та інші акти. Як зазначалося вище, винятково законами України, серед інших питань, по­винні врегульовуватись питання щодо прав і свобод людини та громадянина, гарантій цих прав і свобод; основних обов'язків громадян (п. І ст, 92 Конституції України). Прикладом такого закону є Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Слід зазначити, що будь-який закон, прийнятий Верховною Радою України, сприяє захисту прав і свобод людини та громадянина шляхом зменшення кількості прогалин законодавства в діяльності певного органу державної влади, особи, групи осіб та інших можливих суб'єктів право­відносин, В даному випадку чіткіше діє схема, коли органу державної влади дозволено те, що прямо визначено в законі, а особі — все те, що не заборонено законом. Виконанню цього сприяють також постанови Верховної Ради України, зокрема Постанова Верховної Ради України «Про засади державної по­літики України в галузі прав людини» від 17 червня 1999 р. Цей нормативний документ закріпив принципи і напрями дер^ жавши політики в галузі прав людини. Він є своєрідним фун­даментом, на якому базується діяльність системи державних органів у галузі гарантування прав людини.

Також одним із напрямів законодавчої діяльності Верховної Ради України є внесення змін до Конституції України у межах і порядку, закріплених розділом XIII Основного Закону. Вихід­ним положенням при цьому є те, що Конституцію України не може бути змінено, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина (ст. 157). Не менш важливою функцією Верховної Ради в напрямі захисту прав людини є установча функція. При її реалізації слід виді­лити такі напрями діяльності парламенту: а) участь у форму­ванні органів виконавчої влади; б) формування органів судової влади; в) створення парламентських структур; г) участь у формуванні інших державних органів; д) вирішення питання територіального устрою України і забезпечення формування органів місцевого самоврядування. Від того, як правильно, чіт­ко, законно, оперативно здійснює парламент України установ­чу функцію, залежить належний рівень гарантування прав лю­дини. Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо

8 3-50

-225-

 

нормативного врегулювання діяльності державних органів, формування органів судової влади та прокуратури. Вона оби­рає суддів безстроково, призначає третину складу Конституцій­ного Суду, вирішує питання щодо надання згоди на призначен­ня Президентом на посаду Генерального прокурора, висловлює недовіру Генеральному прокуророві, наслідком чого його є від­ставка з посади. Складовою частиною установчої функції Вер­ховної Ради України є призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни. Уповноважений з прав людини є важливою гарантією за­безпечення прав і свобод, додатковим засобом захисту прав і свобод людини щодо інших правозахисних механізмів, усуває прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського контролю і відомчого контролю за адміністративними органами. Діяльність Уповноваженого до­повнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних ор­ганів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод¹. Шляхом заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання і захисту прав та свобод людини в Україні здійснюється парламентський контроль у цій галузі.

Наступною функцією Верховної Ради України при гаранту­ванні прав і свобод людини та громадянина є функція парла­ментського контролю, де поряд з контролем за додержанням прав людини можна виділити такі, не менш важливі щодо за­хисту прав людини, напрями контрольної діяльності Верховної Ради України: а) контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; б) бюджетно-фінансовий контроль; в) прийняття Верховною Радою України рішення про направлення депутат­ського запиту до Президента України; г) запит народного де­путата на пленарному засіданні сесії Верховної Ради України; д) парламентський контроль за діяльністю органів прокурату­ри; є) здійснення парламентського контролю з окремих питань

¹ Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 р. // Відомості Верховної Ради. - 1998. -№ 20. - Ст. 99.

-226-

безпосередньо або через тимчасові спеціальні та тимчасові слід чі комісії.

Однією з форм депутатського контролю є депутатські запи­ти. Згідно зі ст. 86 Конституції України народний депутат має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, Президента України, Ка­бінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керів­ників підприємств, установ і організацій, розташованих на те­риторії України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Керівники органів державної влади та органів місце­вого самоврядування, підприємств, установ і організацій зо­бов'язані повідомити народного депутата України про резуль­тати розгляду його запиту.

Підсумовуючи викладене вище, можна зробити висновок, що такому державному органу, як Верховна Рада України, від­водиться головна роль у галузі гарантування прав людини.

Гарантом прав і свобод людини та громадянина є Президент України (ст. 102 Конституції України). Зрозуміло, що зміст цього конституційного принципу, насамперед, реалізується че­рез здійснення конкретних повноважень Президента України, визначених в Основному Законі. Водночас, враховуючи за­гальність цього припису, можна передбачити спроби різного тлумачення наведеного і цитованого вище положення Консти­туції, Поєднання функцій Президента України із забезпечення прав і свобод людини та громадянина зі сферою виконавчої влади забезпечується існуванням такого органу, як Рада націо­нальної безпеки і оборони України і його головуванням в цьому органі. Конституційний статус цієї Ради, яку очолює Президент України, в процесі забезпечення прав та обов'язків людини і громадянина значно зміцнює статус самого глави дер­жави. Про функціональне поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади свідчить зміст деяких інших його повноважень, визначених ст. 106 Конституції України. Так, він як глава держави призначає за згодою простої більшості Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, утворює, реорганізує та ліквідує, за поданням Прем'єр-міністра України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а за

8* - 227 -

поданням Кабінету Міністрів України — голів місцевих дер­жавних адміністрацій. Компетенційні взаємовідносини між главою держави, Урядом та Прем'єр-міністром України у пер­шу чергу визначають характер змішаної президентсько-парла­ментської республіканської форми правління. Однак взаємо­відносини між парламентом і органами, що здійснюють повно­важення у сфері виконавчої влади, с важливими для визначен­ня статусу глави держави та Уряду¹, а, отже, і для здійснення прав і свобод людини та громадянина.

Визначення Президента України виключно як глави держа­ви обумовлює надання йому певних повноважень щодо орга­нів, що входять до всіх гілок державної влади. Наприклад, як гарант, дотримання Конституції України,.прав та свобод люди­ни і громадянина Президент України. може скасовувати неза­конні акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим. У зазначених Конституцією випад­ках, якщо парламент неспроможний протягом однієї чергової сесії зібратися на своє пленарне засідання і виконати покладені на нього функції, Президент України може припинити його повноваження. Як гарант державного суверенітету, прав і сво­бод людини та громадянина, Президент України забезпечує державну незалежність і національну безпеку України. Він має конкретні повноваження і є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, інших збройних формувань. Конститу­ція України закріпила багато істотно нових положень стосовно посади' Президента України, його повноважень, взаємовідно­син з різними органами влади та посадовими особами. Серед них значне місце посідають такі, завдяки яким ті чи інші гілки влади мають можливість співпрацювати з Президентом Украї­ни, а також впливати на його діяльність з метою запобігання будь-якому свідомому чи несвідомому зловживанню владою, що, власне, і створює умови для здійснення прав і обов'язків людини та громадянина.

¹ Див.: Шаповал В. Конституційний механізм державної влади в неза­лежній України: політико-правові проблеми організації виконавчої влади// Право України. - 1997 - № 1 - С 31-33.

Наприклад, Верховна Рада України, а) має право достроко­во припинити повноваження Президента України в порядку імпічменту в разі вчинення ним державної зради або іншого злочину; б) надає згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України; в) надає згоду на призначення на посаду та звільнення з поса­ди Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету теле­бачення і радіомовлення. В Конституції передбачено процедуру так званої «контрасигаатури», коли певні акти Президента Ук­раїни стають обов'язковими лише за умови підписання 'їх від­повідними посадовими особами виконавчої влади. Такий поря­док досить поширений у сучасному світі,

• Статус Президента України прямо стосується забезпечення практичного та ефективного здійснення принципу поділу влад, що має дуже важливе значення для здійснення демократії та забезпечення реалізації прав і обов'язків людини та громадя­нина. Цей принцип з самого початку його проголошення був.спрямований на досягнення компромісу між різними гічками.державної влади, за якими височіли певні соціальні кола та партійні структури, які у своїй більшості зійшли з історичної арени після одержання Україною незалежності. Однак потреба в порозумінні між державними органами, що уособлюють кож­ну окрему гілку влади, компромісі та єдності між ними у про­веденні державної політики не тільки не зменшилася, а, нав­паки., зросла. Вже те, що глава держави є гарантом Конститу­ції України, забезпечення прав і свобод та обов'язків людини та громадянина, свідчить про його широкі повноваження у ви­рішенні різноманітних питань людини, держави й суспільства. На таку роль глави держави щодо реалізації принципу влад вказував Г. Гегель, Законодавчу владу він розглядав як таку, що визначає і встановлює загальне, а урядову владу — як таку, що підводить особливі сфери та окремі випадки під загальне, у «влад суб'єктивності» різні влади об'єднані в «індивідуальну єд­ність». У Гегеля ця схема відповідає конституційній монархії, проте, як зазначають фахівці з питань конституційного права,

¹ Див/. Гегель Г. Ф. В, Философия права. - М, 1990. - С 309-331.

 

-228-

-229-

думка про те, що поряд із законодавчою і виконавчою та судо­вою владами має існувати ще одна влада — об'єднуюча, яка га­рантує єдність державної влади, заслуговує на увагу.

Такою вона визнається щодо статусу глави держави у сучас­них президентських і змішаних (президентсько-парламент­ських) республіках. Таку позицію займає і сучасна наука кон­ституційного права, хоч існують і певні розбіжності.

У державах з монархічною чи республіканською формою правління глава держави має різний статус. Для монархічної держави главою є монарх, для республіканської — президент. Глава держави — це вищий її представник всередині та поза країною, який разом з тим є символом єдності нації, держави і народу, гарантом забезпечення правонаступництва та прав і обов'язків людини та громадянина. Слід погодитися з авторами коментаря до Конституції України, які зазначають, що статус Президента України, як він визначений в ст. 102, дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади у цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що обумовлено ко­лом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства.

Отже, поряд з іншими характеристиками основних рис ста­тусу глави держави в Україні особливе значення має вказівка на те, що глава держави виступає у ролі арбітра у взаєминах між державними структурами, здійснює щодо цих структур стримуючий вплив, забезпечуючи цим єдність державного ке­рівництва. Визначення Президента України єдино як глави держави обумовлює надання йому певних повноважень щодо органів, що входять до всіх гілок державної влади. Його ста­тус, як він визначений у ст. 102 Конституції України, дає підставу вважати Президента втіленням держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що обумовлено ко­лом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства. Як глава держави Президент України наділяється повноваженнями виступати від імені України у внутрішньому житті країни та у міжнародних відносинах. Забезпечуючи до­держання Конституції, прав і свобод людини та громадянина Президент України: а) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради

-230-

України про внутрішнє і зовнішнє становище України; б) при­значає та звшьняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; в) приймає вірчі та відкличні грамоти дипломатичних представників іно­земних держав; г) призначає позачергові вибори Верховної Ра­ди України; д) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 цієї Конститу­ції, проголошує всеукраїнський референдум за народною іні­ціативою та здійснює інші повноваження¹, передбачені Кон­ституцією і законами України.

У системі поділу влад самостійною гілкою державної влади, що покликана забезпечувати права людини в Україні, є вико­навча влада. Очолює систему органів цієї гілки влади Кабінет Міністрів України. Як вищий колегіальний орган у системі ор­ганів виконавчої влади, він покликаний забезпечити держав­ний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Кон­ституції і законів України, актів Президента України як безпо­середньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовувати і контролювати їх в цьому напрямі. Кон­ституція України, закріплюючи повноваження Кабінету Мі­ністрів України, покладає на нього обов'язок вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 116). Одним з важливих напрямів забезпечення прав лю­дини в повноваженнях Кабінету Міністрів України є те, що він здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та націо­нальної безпеки України, громадського порядку та боротьби зі злочинністю. Реалізуючи ці повноваження, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств оборони, внутрішніх справ, охорони здоров'я та інших органів виконав­чої влади.

Безпосередньою ланкою органів державної виконавчої влади є центральні органи, до яких відносяться міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Вони підвідомчі Кабінету Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому, утво-

Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве само­врядування: Навч. посібник. - К., 2000. - С 107.

-231-

рюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Таке подання повинно містити пропозиції щодо правового статусу, функцій та повноважень новостворюваного або реорганізованого орга­ну, викладені у вигляді проекту положення про цей орган, а також щодо штатної чисельності та розміру асигнувань на його утримання або аргументи на користь ліквідації такого органу. Не допускається ліквідація або утворення нових міністерств та інших центральних органів виконавчої влади шляхом реоргані­зації центральних органів виконавчої влади, визначених Кон­ституцією України.

Міністерство є головним органом у системі центральних ор­ганів виконавчої влади. Основне його завдання — забезпечення реалізації державної політики у певній галузі діяльності. Очо­лює міністерство і здійснює керівництво у визначеній галузі мі­ністр. Він несе особисту відповідальність за розробку і впрова­дження з відповідних питань Програми Кабінету Міністрів Ук­раїни та реалізацію державної політики у відповідній галузі державного управління. На нього покладається обов'язок здій­снювати управління в цій галузі, спрямовувати і координувати діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства: а) аграрної політики; б) внутрішніх справ; в) екології та природних ресурсів; г) економіки; д) палива і енергетики України; є) промислової політики; є) закордонних справ; ж) культури і мистецтв; з) з питань надзвичайних си­туацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно­бильської катастрофи; і) оборони; й) освіти і науки; к) охоро­ни здоров'я; л) праці та соціальної політики; м) транспорту; н) фінансів; о) юстиції.

Серед інших центральних органів виконавчої влади виді­ляють державні комітети (державні служби) та інші централь­ні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Державний комітет (державна служба) — це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і коорди­нує Прем'єр-міністр, один з віце-прем'єр-міністрів чи мініст­рів. Завданням цього органу є: а) внесення пропозицій щодо

-232-

формування державної політики відповідним членом Кабінету Міністрів України; б) забезпечення реалізації такої політики у визначеній галузі діяльності; в) здійснення державного управ­ління в цій галузі; г) міжгалузева координація та функціональ­не регулювання з питань, віднесених до відання державного комітету (державної служби). Комітет очолює його голова.

В Україні функціонують такі державні комітети: а) архівів; б) будівництва, архітектури та житлової політики; в) з водних ресурсів; г) із земельних ресурсів; д) зв'язку та інформатиза­ції; є) енергозбереження; є) у справах релігії; ж) інформацій­ної політики, телебачення та радіомовлення; з) лісового госпо­дарства; і) молодіжної політики, спорту і туризму; к) у спра­вах ветеранів; л) у справах охорони державного кордону; м) стандартизації, метрології та сертифікації; н) статистики та ін. До центральних органів виконавчої влади, статус яких при­рівнюється до Державних комітетів України, відносяться: а) Вища атестаційна комісія; б) Національне космічне агент­ство; в) Пенсійний фонд; г) Головне контрольно-ревізійне уп­равління; д) Державне казначейство.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним стату­сом — це різновид центрального виконавчого органу, що має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Цей орган очолює його голова. Щодо нього законодавством може встановлюватися спеціаль­ний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтроль-ності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівни­ка та вирішення інших питань відповідно до законодавства України.

До центральних органів виконавчої влади України зі спеціальним статусом слід віднести: а) Антимонопольний комі­тет; б) Державну податкову адміністрацію; в) Державну мит­ну службу; г) Державний комітет з питань регуляторної полі­тики та підприємництва; д) Національну комісію регулювання електроенергетики; є) Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку; є) Державний департамент з питань вико­нання покарань; ж) Фонд державного майна; з) службу без­пеки; і) Управління державної охорони; к) головне управління державної служби.

-233-

Центральні органи виконавчої влади діють на підставі поло­ження, що затверджується Президентом України.

Президент України 12 березня 1996 р. затвердив «Загальне положення про міністерство, інший центральний орган дер­жавної виконавчої влади», в якому визначено основні напрями організації і діяльності міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади, включаючи забезпечення прав і свобод та обов'язків людини і громадянина. Слід зазначити, що кожне міністерство і будь-який інший вище зазначений орган цен­тральної виконавчої влади здійснює захист прав людини в пев­ній сфері відповідно до своїх повноважень.

Місцеві державні адміністрації зобов'язані забезпечувати на відповідній території додержання прав і свобод громадян (ст. 119 Конституції України). Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі, районах у цих містах та районах у Автономній Республіці Крим здійснюють місцеві державні адміністрації. Одне із головних завдань місцевої дер­жавної адміністрації в межах відповідної адміністративно-те­риторіальної одиниці є забезпечення законності та правопоряд­ку, додержання прав і свобод громадян.

Роль органів виконавчої влади щодо захисту прав людини полягає в здійсненні таких заходів для належного забезпечення прав і свобод людини та громадянина: а) виконання Конститу­ції України і законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Програми діяльності від­повідних органів виконавчої влади в галузях економіки, соці­ального і культурного розвитку, забезпечення прав і свобод людини; б) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики v сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, економічної безпеки і природоко­ристування; в) забезпечення національної безпеки та обороно­здатності країни; г) здійснення Кабінетом Міністрів України постійного контролю за виконанням органами виконавчої вла­ди Конституції та актів законодавства України, вжиття заходів щодо усунення недоліків роботи цих органів; д) розробка і здійснення програм (загальнодержавних, регіональних) еконо­мічного, науково-технічного, соціального і культурного розвит-

-234-

ку України; є) підготовка та виконання відповідних бюджетів (Кабінетом Міністрів України — Державного бюджету Украї­ни, обласними, районними, міст Києва та Севастополя, район­ними у цих містах державними адміністраціями — обласного, районного, міського бюджету відповідно); є) забезпечення здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громад­ського порядку, боротьби зі злочинністю; ж) забезпечення розгляду звернень громадян та їх об'єднань; з) здійснення за­ходів щодо організації правового інформування і виховання населення; і) оголошення у разі стихійного лиха, аварій, ка­тастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних по­дій зони надзвичайної ситуації; здійснення передбачених зако­нодавством заходів, що пов'язані з підтриманням у них гро­мадського порядку, врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я, збереженням матеріальних цінностей.

Належне виконання цих завдань є гарантіями забезпечення прав і свобод людини, усуває можливі причини та умови пору­шень прав і свобод.

Забезпечення прав і свобод та здійснення обов'язків покла­дається Конституцією України на органи правосуддя (Консти­туційний Суд України та суди загальної юрисдикції) і прокура­туру (статті 121, 124, 147), інші правоохоронні органи¹. Вер­ховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим зо­бов'язані брати участь у забезпеченні прав і свобод громадян (п. 7 ст. 138). Питання забезпечення прав і свобод вирішують і територіальні громади та їх органи і посадові особи (ст. 143). Громадяни України можуть об'єднуватися у політичні партії та громадські організації для здійснення захисту своїх прав і сво­бод та законних інтересів (ст. 36). Конституція України гаран­тує політичну багатоманітність (ст. 15). Забезпечення еконо­мічних і соціальних прав працюючих здійснюються і таким суб'єктом політики як трудовий колектив (ст. 44) та ін.

Економічні гарантії — це закріплені конституційними норма­ми та принципами економічні умови і засоби, що забезпечують здійснення прав і свобод людини та громадянина. Це умови людини та громадянина користуватися природними об'єктами

Див. розділ VII.

-235-

права власності народу України (статті 13—14), економічна багатоманітність (ст. 15), а також засоби забезпечення права приватної власності, підприємницької діяльності, можливостей заробляти собі на життя працею (ст. 43), участі на законних підставах у страйку (ст. 44) та умови здійснення відповідно до законодавства права працюючих на відпочинок (ст. 45).