Регулирование и надзор за банковской деятельностью в РФ

 

Помимо денежно-кредитной политики важным способом оказания воздействия на кредитные организации с целью повышения эффективности их деятельности является регулирование и надзор. Историческое осознание необходимости создания системы регулирования и надзора за банковскими учреждениями происходило не сразу, в основном после крупных банковских крахов, влияющих на всю экономику.

В экономической литературе под банковским регулированием понимается система мер, с помощь которых государство через центральный банк или иной надзорный орган обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банковской системы, предотвращает дестабилизирующие тенденции в банковском секторе.

Практически банковское регулирование сводится к разработке и реализации соответствующими органами необходимых правил или инструкций, основанных на действующем законодательстве и учитывающих конкретную экономическую ситуацию. Контроль за деятельностью банков предусматривает непрерывный надзор за осуществлением банками деятельности в соответствии с действующим законодательством и инструкциями.

Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации федеральному законодательству и нормативным актам, которые в совокупности составляют правовую базу банковского надзора[193].

Сфера банковского надзора обычно охватывает:

· оценку финансового состояния кредитных организаций;

· контроль за соблюдением кредитными организациями требований действующего законодательства и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность;

· применение в соответствующих случаях мер надзорного реагирования (корректирующих мер) как предупредительного (совещания и т.д.), так и при необходимости принудительного характера.

К вспомогательным (обеспечивающим) действиям относят издание документов, необходимость подготовки и издания которых обусловлена тем обстоятельством, что непосредственно законодательство не обеспечивает формирования всеобъемлющего правового поля, которое требуется для осуществления полноценного банковского над-
зора.

В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:

· лицензирование и согласование изменения структуры кредитной организации;

· надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций (ongoing banking supervision, текущий надзор).

Текущий надзор, в свою очередь, включает два элемента:

· пруденциальный (дистанционный, документарный, офсайт-надзор, off-site surveillance – надзор вне места) – надзор за соблюдением установленных требований, осуществляемый без выхода в банк. Наиболее распространенная форма пруденциального надзора – получение и анализ банковской отчетности;

· инспекционный или онсайт-надзор (on-site examination – проверка на месте), – надзор, осуществляемый непосредственно в банке. Название связано с тем, что наиболее распространенной формой онсайт-надзора является проведение инспекционных проверок банков. Некоторые страны практикуют использование для целей проведения проверок на месте аудиторов[194].

В России, так же как и в других странах с формирующейся банковской системой, банковский надзор включает третий компонент – санирование и контроль за процедурой ликвидации кредитных организаций, лишенных лицензии.

Система банковского надзора в России еще далека от совершенства, но в последнее время Банк России делает все более понятными, четкими и конкретными свои рекомендации, качество документов, бесспорно, улучшается. С развитием банковской системы, несомненно, будет возрастать роль органов пруденциального надзора – не как организации, применяющей различные санкции к финансовым учреждениям, а как методологического, технологического центра банковской системы.

Банк России на основе документарного надзора и путем инспектирования ведет активную работу по обеспечению формирования в банках необходимых резервов. Другим важным аспектом его деятельности является влияние кредитных операций банков на ликвидность. В этом плане первостепенное значение приобретает не только соблюдение требований экономических нормативов, но и уровень развития внутреннего управления рисками. При этом особое внимание необходимо обращать на покрытие обязательств активами соответствующей срочности на достаточно широком временном диапазоне, наличие в банках возможностей оперативного управления ресурсами: источников фондирования, возможностей прибыльного краткосрочного размещения временно свободных средств. Большое значение имеет осуществление надзора и оценки рисков на консолидированной основе. Консолидированная отчетность является в большинстве стран стандартным приемом надзорной деятельности, позволяющим повышать ответственность за финансовое состояние дочерних и зависимых структур. Необходимо также отметить роль такого элемента банковского надзора, как степень транспарентности информации о финансовом состоянии банков. В этой связи Банк России последовательно расширяет состав данных, раскрываемых банками, и повышает их достоверность. Такой подход позволяет повысить стимулы к изменению подходов самих банков к информированию партнеров о своем финансовом состоянии, а использование международных стандартов финансовой отчетности решает проблему содержания раскрываемой информации. Требуют уточнения возможности Банка России как органа банковского надзора по раскрытию информации о банках. Это необходимо в силу парадоксальности ситуации, когда он не может раскрыть конфиденциальные сведения, полученные в ходе исполнения им надзорных функции в отношении проблемных банков, а у банков стоят толпы разъяренных вкладчиков.

В развитых индустриальных странах совершенствованию системы банковского регулирования и надзора придается исключительное значение, что хорошо видно на примере активной деятельности Базельского комитета.

Органами, осуществляющими надзор за банками, в разных странах могут быть государственные и негосударственные структуры: центральные банки (Италия, Россия); специальные органы надзора, отделенные от центрального банка (Канада, Швейцария); органы, разделяющие обязанности по надзору с центральным банком (США, Германия, Франция, Япония).

Международная практика организации надзора за деятельностью финансовых посредников являет широкое разнообразие вариантов решения этой общей для всех стран проблемы. Существование самой проблемы обусловлено тем, что риск невыполнения обязательств (дефолта) или тем более банкротства финансового посредника может иметь более существенные системные последствия, чем риск дефолта или банкротства сопоставимого по размеру предприятия нефинансового сектора экономики[195].

Различия в системе надзора главным образом связаны с национальными особенностями, историческими традициями и действующим законодательством.

Регулирование и надзор за банками является составной частью системы государственного регулирования не только финансовых, но и общеэкономических процессов. Необходимость государственного контроля и регулирования этой сферы объясняется ролью банков в экономике.

 

Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Целями регулирования и надзора провозглашены поддержание стабильности банковской системы РФ, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Стабильность экономики в целом тесно связана с обеспечением стабильности банков. Таким образом, в общеэкономическом смысле, банковский надзор – не только сложная, но и чрезвычайно ответственная функция Банка России.

В Банке России создан Комитет банковского надзора, осуществляющий регулирующие и надзорные функции.

В рамках надзора Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Осуществляя надзорную деятельность, Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.

Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.

С некоторых пор Банк России вправе в соответствии с федеральными законами устанавливать квалификационные требования к кандидатам на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации[196].

В целях надзора ограничивается приобретение и (или) получение в доверительное управление в результате осуществления одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и (или) физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми организациями по отношению друг к другу, более 1% акций (долей) кредитной организации требуют уведомления Банка России, а более 20% – предварительного согласия Банка России.

Банк России в рамках осуществления своих надзорных функций вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% акций (долей) кредитной организации, а также устанавливать требования к финансовому положению приобретателей более 20 процентов акций (долей) кредитной организации.

Он имеет право отказать в даче согласия на приобретение более 20% акций (долей) кредитной организации в случае выявления неудовлетворительного финансового положения их приобретателей, а также в иных случаях, установленных федеральными законами.

В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать следующие обязательные нормативы:

· предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;

· максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;

· максимальный размер крупных кредитных рисков;

· нормативы ликвидности кредитной организации;

· нормативы достаточности собственных средств (капитала);

· размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;

· минимальный размер резервов, создаваемых под риски;

· нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;

· максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим (акционерам)[197].

Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций для покрытия возможных потерь по ссудам, валютных, процентных и иных финансовых рисков.

Методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами также устанавливает Банк России.

В рамках своих надзорных полномочий Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям.

Инспекционная деятельность Банка России включает в себя непосредственное (с выходом на место) проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение.

Уполномоченные представители Банка России проводят два вида проверок кредитных организаций (их филиалов): комплексные и тематические.

Комплексная проверка - проверка, проводимая по всем основным направлениям деятельности кредитной организации, за определенный период ее деятельности.

Тематическая проверка - проверка, проводимая по отдельным направлениям деятельности или видам банковских операций и других сделок, которые осуществляются кредитной организацией (ее филиалом), за определенный период ее деятельности.

В зависимости от поднадзорности территориальным учреждениям Банка России структурных подразделений кредитной организации, проверяемых в течение одной проверки, проверки кредитных организаций (их филиалов) подразделяются на два типа: региональные и межрегиональные.

Региональная проверка - проверка структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляется одним и тем же территориальным учреждением Банка России.

Межрегиональная проверка - проверка структурных подразделений кредитной организации, надзор за деятельностью которых осуществляют разные территориальные учреждения Банка России.

Комплексная проверка кредитной организации проводится в срок до 60 рабочих дней.

Тематическая проверка кредитной организации (ее филиала) проводится в срок до 35 рабочих дней.

Проверки кредитных организаций (их филиалов) проводятся в соответствии со Сводным годовым планом комплексных и тематических проверок кредитных организаций (их филиалов), составляемым на очередной календарный год.

Основаниями для проведения внеплановых проверок кредитных организаций (их филиалов) являются:

· наличие данных о нарушениях кредитными организациями (их филиалами) законодательства РФ и нормативных актов Банка России;

· существенное изменение финансового состояния кредитных организаций, в том числе наличие оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства);

· выявление фактов, свидетельствующих о возможной недостоверности учета (отчетности) кредитных организаций (их филиалов), а также задержка представления в Банк России отчетности кредитных организаций (их филиалов) более чем на 15 дней;

· необходимость проверки выполнения кредитными организациями принятых на себя обязательств, в том числе обязательств по выполнению планов мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций;

· обращения органов банковского надзора иностранных государств и др.

Руководитель рабочей группы на основании поручения на проведение проверки и задания на проведение проверки должен:

· организовать проведение предпроверочной подготовки (до выхода на место);

· организовать проведение проверки кредитной организации (ее филиала) и своевременное информирование должностного лица Банка России, подписавшего поручение на проведение проверки, о ходе и результатах проверки кредитной организации (ее филиала).

Положения методических рекомендаций, используемые при организации и проведении проверок кредитных организаций (их филиалов), применяются в объеме, обеспечивающем достижение целей проверки кредитной организации (ее филиала), исходя из задания на проведение проверки.

Результаты проверок оформляются в соответствии с установленными требованиями[198].

Основной задачей, решаемой надзорными органами при применении мер воздействия, является регулирование деятельности кредитных организаций в целях ее приведения в соответствие с нормами и требованиями федеральных законов и Банка России.

Надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов:

- предупредительные;

- принудительные.

Выбор мер воздействия осуществляется с учетом:

- характера допущенных кредитной организацией нарушений;

- причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

- общего финансового состояния кредитной организации.

Общее финансовое состояние кредитной организации определяется на основании данных отчетности (бухгалтерской, финансовой, статистической), материалов проверок, оценки временной администрации по управлению кредитной организацией и аудиторских заключений, выполнения требований, установленных другими нормативными актами Банка России. Финансовое состояние кредитной организации устанавливается с учетом требований Указания Банка России от 31.03.2000 N 766-У " О критериях определения финансового состояния кредитных организаций".

В целях организации банковского надзора территориальные учреждения Банка России относят все кредитные организации с точки зрения финансового состояния к одной из двух категорий, а в рамках каждой категории к одной из двух классификационных групп:

I категория. Финансово стабильные кредитные организации.

Группа 1. Кредитные организации без недостатков в деятельности.

Группа 2. Кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности.