Становление и развитие социологических концепций управления

Возникновение социологической отрасли знания об управлении обязано, прежде всего, Винсену де Гурнай, который ещё в 1745 г. ввёл термин «бюрократия», обозначив так государственный аппарат. Это было связано с потребностью анализа функционирования правительственных учреждений, которые в то время приобрели громоздкие формы. В политических и научных кругах ряда стран активно обсуждались проблемы эффективности администрирования. В результате были разработаны законодательные акты о государственной службе, что положило начало правовому оформлению данного института, систематическим исследованиям административной деятельности.

Новое научное направление обязано и Вудро Вильсону (1856-1924), выдвинувшему принцип разграничения государственной деятельности на политическую и административную. Он полагал, что суть такого разделения выражают отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы. Познание администрирования, как разновидности государственной деятельности, требующей специальных знаний, означало, что для его осуществления необходимы профессионалы. Таким образом, бюрократия обретала статус важной социальной группы, как для государства, так и для общества, ибо сфера её компетенции включала управление общими делами граждан.

Наконец, становление социологии управления обязано Максу Веберу (1864-1920). Он провёл систематизированный анализ государственной бюрократии на основе «идеального типа» администрирования. Известный социолог определяет бюрократию, как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных правил, что обеспечивает высокий уровень предсказуемости результатов. Государственные служащие представлялись высококвалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, гарантирующей безупречность и неподкупность. Подлинной профессией настоящего чиновника, подчёркивал Вебер, не может быть политика. Он призван «управлять» беспристрастно. Чиновник не должен делать именно того, чем занимается политик - бороться.

Веберовская модель «идеальной бюрократии» (рациональной организации управления) была подкреплена школой «научного менеджмента» в начале ХХ века. Под влиянием идей Ф. Тейлора (научная организация труда), Г. Эмерсона (эффективность управления), А. Файоля ( принципы администрирования) и др. формируется функциональный подход к управлению, опирающийся на две аксиомы:

§ основу менеджмента составляет процесс, одинаковый для всех организаций, т.е. имеющий универсальный характер;

§ процесс менеджмента складывается из ряда действий, т.е. основных функций управления, выделенных в результате специализации труда.

Основное достижение этой школы – признание менеджмента важным социальным явлением, а менеджеров – существенным элементом общественной структуры. Особое значение имеет выделение функций управления, осознание того, что отношения между людьми в организации поддаются измерению, анализу и рационализации. Недостаток функционального подхода к управлению заключается в упрощенном понимании человека и отношений между людьми. Вместо человека, занятого в организации, рассматривалась лишь его функция – труд, измеряемый затратами рабочего времени и зарплатой.

Фактически социология входит в теорию и практику управления в 30-е годы ХХ века. Концепции Э.Мейо (неформальных отношений), А.Маслоу (трудовой мотивации), Д.Мак-Грегора (стиля управления) и др. были положены в основу школы «человеческих отношений», утверждающей поведенческий подход к управлению. Такой подход даёт не экономическую, а социальную трактовку человека. Управление рассматривается как процесс взаимодействия людей. Выделяются неформальные отношения, влияющие на нормы организационного поведения работников. В центре внимания – проблемы мотивации персонала, стилевые характеристики действий руководителя.

Позитивный вклад бихевиористов в теорию управления состоит в том, что они включили в предмет исследования неформальную организацию, открыв тем самым явления самоорганизации и самоуправления. Вместе с тем практические выводы поведенческого подхода о смещении акцентов в управлении с производства на людей оказались ошибочными.

Интеграция науки управления (школа «научного менеджмента») и социологии (школа «человеческих отношений») происходит в середине ХХ в. на базе системного подхода к управлению. В исследованиях П. Блау, Р. Мертона, Т. Парсонса, Г. Саймона и др. любая совокупность взаимодействующих людей рас-сматривается как система, состоящая из ряда компонентов: формальной и неформальной структур, статусов и ролей, внутренних и внешних условий.

Особое внимание уделяется открытым организационным системам, взаимодействующим с внешней средой. В частности, специалисты выделили следующие элементы окружающей среды административной системы:

§ законодательная власть, задающая основные параметры администрирования;

§ группы интересов, с которыми непосредственно связаны государственные учреждения;

§ общественное мнение, легитимирующее статус бюрократии;

§ средства массовой информации, формирующие в сознании людей представления об административной деятельности.

В стремлении госаппарата подстроиться к требованиям социального окружения проявилась основная идея кибернетики, рассматривающая управление как свойство сложных систем, способных к гомеостазису, т.е. к установлению равновесия с окружающей средой посредством механизма обратной связи. В структуру такой системы входят управляющая и управляемая подсистемы. Первая (например, государственный орган) должна обладать свойствами в отношении полноты информации об управляемой подсистеме (социуме) и создания целесообразного механизма для получения ожидаемого результата. Однако теория автоматического регулирования приемлема лишь для технических систем. Попытка ее применения к социальной системе в форме АСУ в СССР продемонстрировала полную несостоятельность. Главное, чего не учитывает кибернетика – это человеческую личность, которую невозможно смоделировать, математически обсчитать и уложить в схемы научных законов.

По мере перехода ряда стран в постиндустриальную цивилизацию, приоритетами которой выступают ценности прав и свобод личности, качества жизни, специалисты пришли к осознанию роли культуры, как фактора, интегрирующего все аспекты администрирования: и функциональные и поведенческие, и системные. Социокультурный подход синтезирует достижения отдельных научных школ и направлений. В настоящее время получают развитие дивизионная и матричная схемы построения госаппарата. Благодаря своей гибкости административные структуры способны оперативно откликаться на сигналы социальной среды. Такие организации и учреждения ориентированы на неценовую конкуренцию - авторитет, доверие, репутацию, имидж и т.п. Углубляется децентрализация в формах деконцентрации государственных структур, делегирования полномочий парагосударственным агентствам, имеющим относительную административную и финансовую самостоятельность, передачи полномочий автономным государственным организациям.

В связи с этим в конце века приобретают популярность идеи перехода от «ведомственных» к «сервисным» учреждениям, от традиционных вертикальных связей руководства к горизонтальным отношениям партнерства, от администрирования к менеджменту. В результате повысилась эффективность госаппарата, понизилась цена публичных услуг, сократилась численность бюрократии.

В нашей стране наиболее интересные идеи администрирования связаны с «государственной школой». Один из её основателей Б.Н. Чичерин (1828-1904) разработал теорию «закрепощения сословий государством». Он полагал, что в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития товарно-денежных отношений мобилизация материальных и человеческих ресурсов осуществлялась за счёт раскладки государством повинностей по различным слоям населения. «Все подданные укреплены таким образом к местам жительства или к службе, все имеют своим назначением служение обществу. И над всем этим господствует правительство с неограниченной властью»[2]. По существу Чичерин понимает бюрократию как совокупность слуг государства.

Эту точку зрения - о приоритете государства в общественной жизни и могуществе бюрократии - разделял К.Д. Кавелин (1818-1885), поскольку в «Европе всё делалось снизу, а у нас сверху»[3]. В текстах ученого содержится оригинальный взгляд на социальную природу бюрократии. Она всесильна, ей нет противовеса, а потому с ней следует считаться. Подчёркивая особое положение бюрократии в структурах государства, Кавелин обратил внимание на способность чиновников противодействовать реформам, одобряемым властью: «Русский Бог избавил нас от конституционной лжи ограничения царской власти народным представительством: зато все последствия конституционного миража, будто администрация находится в руках царской власти, мы испытали вполне, до единого, во всей их печальной правде»[4].

Возвращаясь специально к этому вопросу в статье «Бюрократия и общество», он пишет: «Во все времена величайшая ошибка и несчастие правителей заключалось в том, что они уединялись, давали себя окружить непроницаемой стеной приближенных и мало-помалу, по необходимости начинали глазами этих приближенных смотреть на вещи и на людей»[5]. Кавелин предлагает реформировать государственные учреждения, обеспечить публичность, освободить печать от цензуры и др.

Русская государственная школа постепенно эволюционировала к социологизации. Если у Чичерина и Кавелина тема бюрократии появляется лишь спорадически, рассматривается главным образом в правовом аспекте, то А.Д. Градовский (1841-1889) даёт ряд определений, соответствующих социологическим представлениям. Так, правительственную администрацию он рассматривает как средство для обеспечения господства данной власти над всеми слоями населения и поддержания в обществе порядка, т.е. определенной формы правления. Исходя из этогоГрадовский полагает, что бюрократия есть система лиц, между которыми распределены отдельные части управления и которые расположены таким порядком, что низшие поглощаются высшими, не оставляя никакого следа своей деятельности»[6]. Хотя это определение ещё правовое, можно обнаружить тенденцию к его социологизации. Позже он определяет бюрократию как «особый организм должностей, даже особый класс лиц, резко выделенный из остального общества и связанный исключительно с центральной властью»[7].

Своеобразную управленческую теорию разработал известный ученый А.А.Богданов (1873-1928). Он предложил «всеобщую организационную науку» - тектологию (от греч. tektonike - строительное искусство). В её основе лежит идея единства организационного опыта. Исходя из своих представлений о «разумно-нравственной жизни», «научно- организованного труда», «правильных принципах управления» Богданов одним из первых учёных указал на существенные недостатки «Советов рабочих и иных депутатов», видя в них «органы революционной борьбы». Учёный утверждал: «Как постоянный государственный порядок эта система, очевидно, гораздо менее совершенна, чем парламентская демократическая республика и, в сущности, прямо непригодна»[8]. Наряду с ним в первые годы советской власти в России получили известность исследования, проведенные А.К. Гастевым, Н.Витке, Ф.Дунаевским, О.А. Ерманс-ким, Е.Розмирович и др.

К сожалению, в последующий период истории нашей страны социологические исследования администрирования были прекращены. Поэтому для инструментального изучения государственной службы мы можем опираться на ряд ключевых идей зарубежных ученых:

§ социологический анализ администрирования является необходимым условием осуществления реформ государственной службы;

§ принцип разделения политической и административной деятельности, понимание необходимости профессионализации бюрократии;

§ рационализация, оптимизация функционирования госаппарата на основе универсальных правил поведения чиновников, гарантирующих их безупречность и неподкупность;

§ решающее влияние на повышение эффективности администрирования оказывают социальные и психологические факторы, мотивация персонала государственных учреждений;

§ государственная администрация - открытая система, активно взаимодействующая с обществом, она состоит из взаимозависимых элементов, определяющих её целостность;

§ администрирование осуществляется посредством государственных организаций, использующих методы менеджмента, обеспечивающих «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;

§ государственная служба является механизмом взаимодействия властей, предпринимателей и общественности на основе социального партнёрства и корпоративной культуры.

В конце ХХ в. в отечественной науке возникает ряд инициативных и заказных исследований, затрагивающих процесс изменения публичного администрирования, формирования про-фессиональной государственной службы. Появляются публикации, основанные на анализе результатов прикладных социологических исследований федеральной и региональной государственной службы (М.Н. Афанасьев, В.Э. Бойков, В.Д. Граждан, В.К. Егоров, В.Г. Игнатов, Л.А. Калиниченко, Л.И. Константинова, В.Д. Лысенко, Б.В.Лытов, Е.В. Охотский, А.В. Понеделков, В.Л. Романов, Г.В. Романовский, Н.С. Слепцов, В.Г. Смольков А.М. Старостин, А.И. Турчинов и др.). В трудах Г.П. Зинченко, К.О. Магомедова, В.А. Мальцева предлагается разработка специальной отрасли научного знания – социология государственной службы[9].

Примерно так эволюционировала социологическая мысль в области администрирования. Безусловно, краткая историческая справка не даёт исчерпывающей информации. Однако она отражает ядро данной отрасли знания и позволяет уточнить её предметное поле.