ПЛОТНИКОВ П.В.29 мая 2008 года
С.В. Ільїн ДОВГОСТРОКОВЕ ПЛАНУВАННЯ СОЦІАЛЬНОЇ СФЕРИ У ВЕЛИКОМУ ПРОМИСЛОВОМУ МІСТІ Довгострокове (стратегічне) планування соціальної сфери – це одна з функцій управління великим промисловим містом, що являє собою процес вибору цілей організації і шляхів їхнього досягнення. Довгострокове планування забезпечує в конкретному промисловому місті підґрунтя для всіх управлінських рішень; функції організації, мотивації і контролю орієнтовані на вироблення довгострокових планів розвитку соціальної сфери. Слово „ план” у „Словнику російської мови” С.І. Ожегова (під редакцією Н.Ю. Шведової) означає: „…2. Заздалегідь намічена система заходів, що передбачає порядок, послідовність і терміни виконання робіт” [5,с. 477]. Слово “стратегія” походить від грецького strategos, “мистецтво генерала” – Мистецтво керівництва суспільною, політичною боротьбою [5,c.710]. Військове походження цього терміна не повинне викликати подиву. Стратегія являє собою детальний всебічний комплексний план, призначений для того, щоб забезпечити здійснення місії конкретної організації і досягнення її цілей. Важливими завданнями, що зазвичай ставляться перед виконавцями під час прогнозування, планування, розробки відповідної концепції, програми, заходу, є збереження й розвиток високоефективної структури економіки, достатнього рівня доходів і соціальної захищеності населення міста, підтримка наявних та налагодження нових різноманітних економічних зв’язків у масштабах міста, регіону, держави та світу. Актуальність теми нашого дослідження полягає в необхідності вирішення проблем довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери через формування й виконання бюджетів у великому промисловому місті за допомогою регіональної складової Закону України „Про місцеве самоврядування”. Об’єктом дослідження є практика перспективного планування соціальної сфери через бюджети великих промислових міст. Предмет дослідження – довгострокове (стратегічне) планування соціальної сфери через виявлення тенденцій і закономірностей формування й використання місцевого бюджету у великому промисловому місті. Мета: ґрунтуючись на вивченні, аналізі й узагальненні змісту низки джерел, розглянути механізм довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери через формування й виконання бюджетів великого промислового міста, розкрити основні проблеми довгострокового планування такої важливої сфери як соціальна і сформулювати деякі пропозиції щодо їх розв’язання. Ураховуючи сформульовану мету, під час виконання дослідження було поставлено такі завдання: - визначити основні принципи довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери через формування місцевих бюджетів у великому промисловому місті, установити джерела фінансових ресурсів місцевого самоврядування, а також гарантії фінансових прав органів місцевого самоврядування на рівні великого промислового міста Донецька; - детально розглянути засади й механізми довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери на рівні бюджетного процесу в районах великого промислового міста і взаємини органів місцевого самоврядування з органами державної влади України та з органами влади великих промислових міст і регіонів; - на практиці розглянути структуру довгострокового (стратегічного) плану соціальної сфери на основі місцевого бюджету великого промислового міста. Аналіз спеціальної літератури, проведений у процесі підготовки цього наукового дослідження, свідчить про те, що проблеми довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери через формування й виконання бюджетів у великих промислових містах та їхніх районах ось уже кілька років перебувають у центрі уваги як українських, так і зарубіжних фахівців у сфері місцевого самоврядування. Місцеві регіональні й міські бюджети відіграють важливу роль у процесі соціально-економічного розвитку України, забезпечуючи фінансування основної мережі дитячих дошкільних установ, шкіл, медичних і соціальних установ. Під час вивчення проблеми довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери через формування бюджетів у великих промислових містах та їхніх районах виокремлюються два напрями розгляду цього питання: по-перше, з погляду формування бюджетів безпосередньо на місцях (на рівні самоврядування) у великих промислових містах, а по-друге, з погляду органів влади вищого рівня. У першому випадку завданням, що стоїть перед органами влади великого промислового міста та його районів, є максимальний збір податків з метою покриття видатків на ті види діяльності, які здійснюються згідно з державним, регіональним і міським законодавством. Завдання, що стоїть перед вищими органами влади, - це формування мінімального бюджету великого промислового міста та його районів, тобто формування мінімальної видаткової частини місцевих бюджетів. Тому найважливішою умовою довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери є стабільність міжбюджетних відносин на засадах створення цілісної системи формування фінансової бази бюджетів усіх рівнів і особливо бюджетів великих промислових міст. Ухвалені за роки реформування українського суспільства закони не створили механізму довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери і гарантій фінансової самостійності й незалежності місцевому самоврядуванню на рівні великого промислового міста, хоча ці принципи проголошуються і на словах „гарантуються”. Сьогодні Україна в цьому питанні недалеко відійшла від жорстко централізованої системи, та й те вбік подальшого обмеження прав місцевого самоврядування навіть на такому рівні як велике промислове місто. Формування довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери на засадах доходної частини місцевих бюджетів здійснювалося й продовжує здійснюватися в основному не за рахунок власних доходів, а шляхом відрахування від регулюючих доходів. І навіть з урахуванням цього фінансових ресурсів місцевим бюджетам великих промислових міст катастрофічно не вистачає, і в доходній частині місцевих бюджетів районів міста, незважаючи на прийняті закони, не знижується питома вага коштів, що надходять у вигляді фінансової допомоги з бюджетів центральних органів влади в Україні. У сучасній економічній обстановці довгострокове (стратегічне) планування соціальної сфери і реформа бюджетної системи актуальні як загалом для держави, так і для регіонів України та для великих промислових міст. Тому велике значення має теоретичне й методичне обґрунтування подальшої стратегії й тактики довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери на основі бюджету й міжбюджетних відносин у великому промисловому місті. Після прийняття Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” не вщухають дискусії про засоби й методи забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. У певному сенсі прийняття цього Закону збіглося в часі з процесом зниження бюджетної забезпеченості міських і районних утворень. Стан з наповненням доходної частини ще більше погіршився, незважаючи на зовнішні ознаки пожвавлення в українській економіці. Ці обставини змушують керівників місцевих органів влади великих промислових міст звертати пильну увагу на засоби нормалізації становища з місцевими фінансами через довгострокове (стратегічне) планування соціальної сфери. Ступінь дослідження проблеми. Питання фінансування соціальної сфери досліджувалися в працях вітчизняних та зарубіжних економістів: Бабича А., Бітті Р., Власової Т., Єгорова Є., Жильцова Є., Ігудіна А., Лєксіна В., Молчанова І., Поляка Г., Синицької Н., Сущинської М., Самарухи В., Таксира К., Швецова А., Якобсона Л., Іденбурга Ф., Гаррінгтона М., Мартінеса Х., Церкасевич Л.,та ін. Нині промислові міста й регіони України перебувають у нерівному становищі в галузі фінансування й розвитку соціальної сфери, з цього боку значний вплив на вибір теми дослідження зробили праці Зятковського І., Клісторіна В., Колесова А., Леонова С., Матеюка В., Міхеєвої Н., Полозенко Д., Іваницького Д., Перфільєва С., Ревайкіна А., Селіверстова В., Суспіцина С., Терехіна В. Наявність широкого кола дискусійних питань реформування галузей соціальної сфери, диспропорції розвитку соціальної сфери в промислових містах України передбачають необхідність продовження, поглиблення й деталізації досліджень у цьому напрямі. Наукова новизна дослідження полягає в теоретичному й прикладному узагальненні сучасних тенденцій довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери на засадах бюджетного фінансування у великих промислових містах та розробці інструментарію вдосконалення системи планування на всіх трьох рівнях бюджетної системи на комплексній програмно-цільовій основі. Практичне значення роботи полягає в тому, що сформульовані теоретичні положення й висновки можуть бути використані для подальшого реформування системи довгострокового (стратегічного) планування фінансування бюджетних видатків на соціальну сферу у великих українських промислових містах на комплексній програмно-цільовій основі. Кілька основних тез щодо довгострокового (стратегічного) плану соціального розвитку великого промислового міста має зрозуміти і, що більш важливо, прийняти міська рада. Насамперед, довгостроковий план соціального розвитку здебільшого формулюється і розробляється відповідними комітетами міської ради, але його реалізація передбачає участь усіх рівнів управління. Довгостроковий план має обґрунтовуватися всебічними дослідженнями і фактичними даними. Щоб ефективно конкурувати в сьогоднішньому світі ринкових відносин міська рада повинна постійно займатися збором і аналізом величезної кількості інформації про потреби населення у соціальній сфері, шляхи їх задоволення, конкуренцію й інші фактори. Довгострокове (стратегічне) планування соціальної сфери великого промислового міста являє собою набір дій і рішень, передбачених міською радою, що призводять до розробки специфічних стратегій, призначених для того, щоб допомогти великому промисловому місту досягти своїх цілей. Процес довгострокового планування є інструментом, що допомагає в прийнятті управлінських рішень на рівні конкретного промислового міста. Його завдання – забезпечити нововведення і зміни в організації соціального обслуговування населення на достатньому рівні. Це відносно молодий вид діяльності міських рад. У довгостроковому (стратегічному) плануванні порівняно з перспективним простір діяльності міської ради стає більш об’ємним, він містить в собі як основні елементи внутрішнього середовища економічної організації, так і зовнішні аспекти: соціальні й політичні фактори, смаки й потреби населення. Крім того, перспективні цілі міських рад у довгостроковому (стратегічному) плануванні перестають бути простим відображенням умов поточної діяльності, а виявляються результатом аналізу змін у зовнішньому й внутрішньому середовищі конкретного міста на віддалену перспективу[1;2;3;4]. Стратегічне управління можна розглядати як динамічну сукупність п’яти взаємозалежних управлінських процесів. Ці процеси логічно випливають один з одного. Однак існує стійкий зворотний зв’язок і відповідно зворотний вплив кожного процесу на інші та на всю їхню сукупність. У цьому укладена важлива особливість структури стратегічного управління у разі довгострокового планування соціальної сфери у великому промисловому місті. Аналіз середовища. Вважається вихідним процесом довгострокового (стратегічного) планування як інструмента управління, оскільки він забезпечує базу як для визначення місії і цілей міської ради, так і для вироблення стратегії поведінки, що дозволяє міській раді здійснити свою місію і досягти своїх цілей у соціальному розвитку міста. Однією з ключових ролей будь-якого управління є підтримка балансу у взаємодії міської ради із середовищем. Кожна організація має відношення до трьох процесів: - здобуття фінансових ресурсів із зовнішнього середовища міста (вхід); - перетворення фінансових ресурсів на продукт соціальної значимості (перетворення); - передача продукту соціальної значимості в зовнішнє середовище міста (вихід). Управління через довгостроковий (стратегічний) план покликане забезпечувати баланс входу й виходу. Як тільки в організації порушується цей баланс, вона стає на шлях саморозпаду [2 ]. Визначення місії й цілейдовгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери великого промислового міста Не менш важливим завданням управління є встановлення балансу інтересів різних соціальних інститутів великого промислового міста і груп людей, що зацікавлені у функціонуванні міської ради в соціальному напрямку і впливають на характер, зміст і спрямованість її функціонування. Баланс інтересів визначає те, куди рухатиметься міська рада, її цільову орієнтацію у вигляді місії й цілей. Вибір стратегії соціально-економічного розвитку. Після того як визначена місія й цілі, настає етап аналізу й вибору стратегії розвитку в соціальній сфері великого промислового міста. На цьому етапі приймається рішення міської ради з приводу того, як, якими засобами структурні підрозділи (управління) міської ради домагатимуться досягнення цілей у соціальному розвитку міста. Виконання стратегіїдовгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери великого промислового міста Особливість процесу виконання цієї довгострокової стратегії полягає в тому, що вона не є процесом її реалізації, а лише створює базу для реалізації стратегії і досягнення міською радою поставлених цілей у довгостроковому соціальному розвитку міста. Основне завдання етапу виконання стратегії полягає в тому, щоб створити необхідні передумови для успішної реалізації довгострокового (стратегічного) плану соціального розвитку міста на довгострокову перспективу. Оцінка й контроль реалізації стратегії довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери великого промислового міста Це логічно завершальний процес. Цей процес забезпечує стійкий зворотний зв’язок між ходом процесу досягнення цілей і власне цілями, що постають перед міською радою великого промислового міста. Можливості довгострокового (стратегічного) планування соціальної сфери великого промислового міста не безмежні. Існує ряд обмежень на використання довгострокового (стратегічного) планування, що вказують на те, що і цей тип планування, так само як і всі інші, не універсальний для будь-яких ситуацій і будь-яких завдань. Довгострокове (стратегічне) планування розвитку соціальної сфери вже через свою сутність не дає, та й не може дати точної й детальної картини майбутнього соціального розвитку міста. Розроблений міською радою в стратегічному управлінні опис бажаного майбутнього соціального розвитку – це не детальний опис внутрішнього стану великого промислового міста і становища в зовнішньому середовищі, а скоріше сукупність якісних побажань до того, у якому стані має перебувати велике промислове місто через 15-20 років, яку позицію міська рада має займати на соціальному ринку й у бізнесі, яку мати організаційну культуру, у які ділові групи входити і т.п. „При цьому все це разом має складати те, що визначить, виживе організація в майбутньому в конкурентній боротьбі чи ні” [1, c.21]; - довгострокове (стратегічне) планування не може бути зведене до набору рутинних правил, процедур і схем для міської ради та її структурних підрозділів (управлінь). У нього немає теорії, яка вказує, що і як робити під час вирішення певних завдань чи у певних ситуаціях соціального розвитку великого промислового міста через 15-20 років; - довгострокове (стратегічне) планування – це скоріше певна філософія чи ідеологія соціального бізнесу й менеджменту в соціальному розвитку міста. Існує низка рекомендацій, правил і логічних схем аналізу проблем і вибору стратегії, а також здійснення довгострокового (стратегічного) планування й практичної реалізації стратегії; - потрібні величезні зусилля та великі витрати часу й ресурсів для того, щоб в підрозділах міської ради почав здійснюватися процес стратегічного управління. Потрібне введення й здійснення довгострокового (стратегічного) планування, що докорінно відрізняється від розробки перспективних планів соціально-економічного розвитку (до 5 років), обов’язкових до виконання в будь-яких умовах. Необхідне також створення служб, що здійснюють відстеження оточення та включення організації з реалізації довгострокового (стратегічного) плану соціального розвитку великого промислового міста в середовище. Соціальні служби маркетингу, зв’язку з громадськістю міста тощо набувають виняткової значимості і вимагають істотних додаткових витрат; - різко підсилюються негативні наслідки помилок довгострокового (стратегічного) передбачення. В умовах, коли в стислий термін створюються зовсім нові соціальні продукти, кардинально змінюються напрямки бюджетних вкладень, коли раптово виникають нові можливості для бізнесу в соціальній сфері міста і на очах зникають можливості, що існували багато років, ціна розплати за невірне соціальне передбачення і відповідно за помилки довгострокового (стратегічного) вибору стає найчастіше фатальною для будь-якої міської ради та її структурних підрозділів [1;3;4 ]. Функції соціального управління міською радою зазвичай покладається на відповідні структурні підрозділи, за допомогою яких позначається напрямок діяльності тієї чи іншої функціональної служби (чи управління) у межах загальної стратегії певного соціально-господарського підрозділу. Базова ділова довгострокова стратегія планування соціальної сфери великого промислового міста формулюється на основі соціальної місії міської ради, а потім підрозділяється на функціональні стратегії відповідно до різних управлінь (підрозділів) соціального напрямку. Незалежне формування функціональних довгострокових соціальних стратегій за цими напрямками – це непіднята цілина ділового менеджменту, де, можливо, сховані величезні резерви ефективності. Приділяючи належну увагу функціональній довгостроковій стратегії планування соціальної сфери великого промислового міста, можна більш результативно впливати як на розмір внеску того чи іншого функціонального підрозділу до загальної соціальної справи городян, так і на розмір бюджетних витрат на фінансування цього соціального підрозділу. Нині поняття функціональної стратегії набуло особливого сенсу, оскільки воно відбиває проникнення довгострокового стратегічного мислення на той рівень управління, що ще недавно перебував під прямим контролем і був під владою правил та інструкцій, жорстко обумовлених місією конкретної міської ради великого промислового міста.
БІБЛІОГРАФІЧНІ ПОСИЛАННЯ:
Ильин С.В Долгосрочное планирование социальной сферы в крупном промышленном городе. На основе анализасуществующейпрактики планирования бюджетного финансирования рассматривается сущность долгосрочного (стратегического) плана развития социальной сферы в системе управления современным крупным промышленным городом.
Ільїн С.В. Довгострокове планування соціальної сфери у великому промисловому місті. На підставі аналізу існуючої практики планування бюджетного фінансування розглядається сутність довгострокового (стратегічного) плану розвитку соціальної сфери в системі управління сучасним великим промисловим містом.
|
