Состояние и перспективы ювенальной юстиции в России

 

Наиболее существенные изменения системы юстиции, выражающиеся в создании специализированных судов или расширении сферы суммарной юрисдикции, возникали в кризисные и переходные для общества периоды (например, на рубеже XIX-XX вв.; во времена «великой депрессии» 30-х годов нашего столетия в США). Примером отхода от «классического» варианта судебной охраны явилось и создание самостоятельной системы судов по делам несовершеннолетних - системы ювенальной юстиции[449].

Анализ последних научных публикаций, посвященных охране прав ребенка, позволил выявить определенную тенденцию в развитии решения проблем неблагополучного положения детей в современном обществе. Речь в большинстве из них также идет об истории создания, формировании, развитии, проблемах восстановления ювенальных судов в России, то есть о ювенальной юстиции[450].

В юридической науке и практике правосудие по делам несовершеннолетних (ювенальная юстиция) традиционно оценивается с двух позиций: как инструмент борьбы с преступностью молодежи и подростков и как средство охраны прав и законных интересов несовершеннолетних, защиты их от неблагоприятных условий жизни и воспитания. Эти два подхода отражают содержание и цели ювенальной юстиции. Поскольку на практике они не разделяются между собой, это приводит в определенном смысле к стиранию грани между функциями судебной защиты и задачами борьбы с преступностью.

Основная задача данного вида правосудия[451] состоит в том, чтобы обеспечить максимально щадящую неформальную процедуру судебного разбирательства, учитывающую индивидуальные и возрастные особенности психики несовершеннолетних, а также реализовать гибкую систему уголовно-правовых мер воздействия, преимущественно не связанных с лишением свободы.

Ювенальная юстиция представляет собой весьма сложное целое - комплекс концепций и «схем» влияния на подростков; воздействия на человека, семью, непосредственное окружение подростка, а также социальные институты. В основе такого видения лежат две предпосылки.

Во-первых, ювенальную юстицию целесообразно рассматривать не только с точки зрения специфичности ее субъектного состава (судей, социальных работников, посредников), а с учетом характера действий этих лиц, реализующих особые («ювенальные») концепции, проекты и схемы работы. Причем эти концепции и проекты были и остаются предметом специального поиска и совершенствования, их изменение приводит к соответствующим изменениям и в практике.

Во-вторых, представляется важным подчеркнуть, что концепций и действующих лиц при этом может быть великое множество. Системы ювенальной юстиции различных стран имеют довольно существенные различия; каждая из них является уникальным комплексом, в котором реализуется не только множественность, но и особая связь кооперации различных специалистов, позволяющая им взаимодействовать в относительном единстве.

Принципиальная особенность исследуемого образования выражается также в соединении юридически организованной системы государственных судов с личностно определяемым попечением о детях, что привело к возникновению уникального способа работы с детьми-правонарушителями, под влиянием которого была фактически перестроена система уголовного правосудия для несовершеннолетних.

Автор согласен с определением ювенальной юстиции, данным Э.Б.Мельниковой, в соответствии с которым под ювенальной юстицией понимается «судебная система, осуществляющая правосудие по делам несовершеннолетних и имеющая задачи: судебной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и судебного разбирательства дел о правонарушениях и преступлениях несовершеннолетних»[452].

Еще одна дефиниция ювенальной юстиции, на наш взгляд, содержит излишнюю детализацию ее составляющих. Это судебная система, осуществляющая правосудие по делам о несовершеннолетних, а также совокупность правовых механизмов, медико-социальных, психолого-педагогических и реабилитационных, а также иных процедур и программ, предназначенных для обеспечения наиболее полной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, а также лиц, ответственных за их воспитание, реализуемых системой государственных и негосударственных органов, учреждений и организаций.[453]

История ювенальных («детских») судов в России начинается с 1910 года[454]. До 70% несовершеннолетних правонарушителей «детские» суды отправляли не в тюрьмы, а под надзор попечителей, наблюдавших за их поведением. Да и сам суд рассматривался как «орган социального попечения о несовершеннолетних», что делало российскую модель ювенальной юстиции очень удачной.

Систему «детских» судов отличали следующие признаки. Во-первых, рассмотрение дел несовершеннолетних единолично специальным мировым судьей; во-вторых, близость к суду уголовного производства; в-третьих, обязанность суда осуществлять надзор за работой детских учреждений, заботящихся о малолетних преступниках. Ювенальная юстиция в то время отличалась конфиденциальностью судебного разбирательства, отсутствием формальной судебной процедуры, в том числе официального обвинительного акта, упрощенным судопроизводством, сводившемся в основном к беседе судьи с подростком при участии попечителя, применением попечительского надзора в качестве основной меры воздействия.

В 1918 году Совнарком России отменил эту модель; были образованы комиссии по несовершеннолетним, которым суды фактически подчинялись, а участие юристов в них было сведено к минимуму.

В 1935 году постановлением ЦИК и СНК СССР возраст ответственности для несовершеннолетних правонарушителей был снижен до 12 лет, к детям снова могли применять все виды наказаний, в том числе и смертную казнь. В целях повышения ответственности детей и родителей были упразднены комиссии по несовершеннолетним, хоть как-то защищавшие права детей.

В 1941 году вышел указ Президиума Верховного совета СССР, распространявший ответственность детей не только на умышленные преступления, но и на преступления, совершенные по неосторожности. Оба нормативно-правовых акта действовали в СССР вплоть до конца 50-х годов и, даже утратив юридическую силу, в какой-то мере надолго задали тон всей системе советского правосудия.[455]

В 1964 году Пленум Верховного Суда СССР принял постановление, где указал судам на необходимость специализации судей для рассмотрения дел несовершеннолетних, но специальные суды так и не появились.[456] В определенной степени, результатом этого явились статистические данные, согласно которым на сегодняшний день в России за решеткой находятся 45 тысяч детей, что в три раза больше, чем в дореволюционной Российской империи.

Известная более 100 лет форма судопроизводства для несовершеннолетних - ювенальные суды - признает, что лишение свободы для многих несовершеннолетних - избыточная мера наказания, предпочтение оказывается его воспитанию, поскольку рецидивист, выросший из несовершеннолетнего заключенного, в конечном счете, обойдется обществу дороже.

В настоящее время в России ювенальная юстиция как самостоятельная подсистема общего правосудия отсутствует. Однако можно говорить о научно-практических предпосылках концепции ювенальной юстиции. Уже изданы соответствующие методические и учебно-практические пособия[457]. В мае 2002 года, например, состоялась лекция А.В.Бабушкина «Ювенальная юстиция» для социальных педагогов, где рассматривались вопросы истории ювенальной юстиции, современной системы правосудия в отношении несовершеннолетних, системы судопроизводства и перспективы развития.[458] Проводятся различные конференции и семинары[459], в частности, в апреле 2001 года прошел международный научно-практический семинар «Правосудие в отношении несовершеннолетних: зарубежный и российский опыт» (с участием специалистов по ювенальной юстиции Франции и Швейцарии). Существенное практическое значение для становления ювенальной юстиции имеют принятые итоговые рекомендации семинара,[460] поскольку преступность несовершеннолетних в России в последнее десятилетие росла примерно в 6 раз быстрее, чем изменялось общее число этой возрастной группы; тяжкие и особо тяжкие преступления составили 79,4% от общего количества преступлений[461].

Системная разобщенность даже ныне действующих государственных институтов, которые занимаются проблемами, связанными с детьми, не позволяет рассчитывать на достижение положительных результатов по снижению количества преступлений несовершеннолетних. Множественность проблем и их многофакторный характер диктуют потребность в принципиальном реформировании механизмов взаимодействия государства и общества, граждан.

Как оказалось, действующая судебная система не совсем готова гарантировать право ребенка на своевременное, качественное и беспристрастное рассмотрение уголовного дела в отношении его компетентным судебным органом, которое закреплено в Конвенции о правах ребенка[462].

В связи с увеличением общего количества судебных дел и нехватки судей, уголовные дела в отношении несовершеннолетних (они составляют примерно 12% от общего количества дел) порой рассматриваются в течение нескольких лет, а подростки ожидают справедливого решения в следственных изоляторах.

Перечисленные обстоятельства диктуют необходимость переоценки арсенала имеющихся средств борьбы с детской преступностью: правовой теории, законодательства и аппарата уголовной юстиции.

Как уже отмечалось, ювенальная юстиция в качестве правосудия по делам о несовершеннолетних конкретно решает вопрос об ответственности за совершенные проступки и правонарушения, то есть занимается восстановлением уже нарушенных прав, где ребенок является либо потерпевшим, либо обвиняемым. В результате чего нами был сделан вывод о том, что ювенальная юстиция как бы завершает процесс юридической защиты прав ребенка, в основании которой находятся законодательно закрепленные права и свободы. Если речь идет о субъекте права, то сущность и содержание его правового состояния определяются правовым статусом, характеризующим его положение по отношению к государству, его органам, другим лицам.

. Отсюда взаимосвязь правового положения ребенка и его судебной охраны, реализация и обеспечение которых возможны в рамках определенных правовых моделей, предполагающих особую юрисдикцию и правила судопроизводства. И такая модель уже создана и успешно функционирует в развитых демократических государствах[463].

Нет сомнения в том, что в настоящее время в России назрела необходимость радикального совершенствования судопроизводства в отношении несовершеннолетних путем создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных судов по делам несовершеннолетних, а именно ювенальных судов. В круг вопросов, рассматриваемых ювенальными судами, должны входить все те, что связаны с нарушением прав ребенка, предусмотренных Конституцией РФ и соответствующими законодательными актами.

Попытки разработать и внести в Государственную Думу РФ законопроекты, посвященные принципам организации и регламентации деятельности ювенальной юстиции, предпринимались еще 12 лет назад.

В 1991 году в Верховном Совете РСФСР рабочей группой ученых и представителей правоохранительных ведомств был подготовлен проект закона «О судах по делам семьи и несовершеннолетних». Предполагалось, что данные суды могли бы взять на себя рассмотрение гражданских дел, связанных с воспитанием и содержанием детей (о расторжении брака, алиментах, лишении родительских прав, установлении отцовства и т.д.); судебные разбирательства дел о преступлениях и административных правонарушениях несовершеннолетних, а также рассмотрение дел о преступлениях взрослых лиц, в результате которых нарушается нормальное развитие детей (насилие в семье, вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность и др.).

На суды по делам семьи и несовершеннолетних проектом предлагалось возложить обязанность систематически анализировать и обобщать практику применения государственными органами и должностными лицами законодательства о защите детей. Создание таких специализированных судов планировалось провести поэтапно в течение ряда лет на базе судов общей юрисдикции.

Позднее Э. Мельниковой и Г. Ветровой в 1994 году был подготовлен и опубликован проект закона «О ювенальной юстиции в Российской Федерации»[464], который фактически воспринял все основные положения аналогичного проекта закона 1991 года. Законопроект определил, что ювенальный суд, являясь судом уголовным, может также рассматривать вопросы, касающиеся опеки и попечительства над несовершеннолетними правонарушителями и злоупотреблений родительскими обязанностями в отношении несовершеннолетних.

Несмотря на то, что эти проекты так и не были приняты, они определили перспективы дальнейшего развития детского (ювенального) права и ювенальной юстиции в России. В этой связи представляется необходимым назвать юридические признаки правосудия по делам о несовершеннолетних[465], или принципы ювенальной юстиции. К ним относятся, прежде всего, восстановительный характер ювенальной юстиции[466]; социальная насыщенность, индивидуализация и конфиденциальность судебного процесса; принцип воспитательного воздействия. Наряду с этим нельзя не упомянуть о таких специфических особенностях правосудия по делам о несовершеннолетних, как его комплексный системный характер, предусматривающий единство и координацию деятельности всех заинтересованных структур; профилактическая направленность; особые требования к судье: профессионализм, гибкость, особые моральные качества и т.д.

О необходимости законодательного закрепления ювенальной юстиции свидетельствует и проблема, возникающая при возможном расхождении интересов несовершеннолетнего и его законного представителя. С одной стороны, действующее законодательство отражает повышенную правовую защиту несовершеннолетних в суде путем права двойного представительства интересов несовершеннолетнего – адвокатом и законным представителем. С другой стороны, нельзя не отметить в этом случае двойственный характер процессуального положения законного представителя (защита интересов несовершеннолетнего и своих собственных). Следовательно, в законе должно быть более четко отмечен приоритет интересов несовершеннолетнего.

Актуальность внедрения ювенальной юстиции в Российской Федерации отражена в рекомендациях парламентских слушаний, посвященных судебной реформе, которые состоялись в Государственной Думе 6 февраля 2001 года. В марте 2001 года прошла Всероссийская конференция неправительственных организаций, действующих в интересах детей, «Гражданское общество - детям России»,[467] инициированная Администрацией Президента Российской Федерации. На конференции вопрос о создании ювенальной юстиции ставился в качестве неотложной меры в процессе формирования государственной системы защиты прав ребенка.

Рекомендации реформирования российской судебной системы в отношении несовершеннолетних следуют также из международных правовых документов: Конвенции о правах ребенка[468] и Минимальных Стандартных Правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинских правил», пункт 2.3.)[469] «Пекинские правила», регулирующие расследование и судебное разбирательство уголовных дел несовершеннолетних, поощряют их прекращение на самых ранних стадиях расследования с передачей материалов в соответствующие «общественные или иные службы» и рекомендуют «по возможности не прибегать к официальному разбору дела компетентными органами власти» (Правило 11). Кроме того, данные правила поощряют санкции, не связанные с лишением свободы, позволяющие избежать суда (и таким образом контактов с официальной системой правосудия) тем детям, которые не совершали тяжких преступлений. При этом «Пекинские правила» исходят из того, что «помещение несовершеннолетнего в какое-либо исправительное учреждение всегда должно быть крайней мерой, применяемой в течение минимально необходимого срока» (Правило 19).[470] В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка от 8 октября 1999 года государствам-участникам было рекомендовано предпринять все необходимые меры, для того чтобы ускорить процесс реформирования законодательства в сфере защиты детства.

Возможность расширения перечня специальных судов, действующих в России, заложена в части 3 статьи 4, а также в статье 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».[471]

Создание ювенальных судов предусмотрено в подготовленном Верховным Судом Российской Федерации проекте основных подходов к формированию федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы. Реформирование судопроизводства по делам несовершеннолетних преследует решение следующих задач:

1. Реформирование российской системы судопроизводства по делам несовершеннолетних путем создания в структуре судов общей юрисдикции ювенальных судов;

2. Разработка социальных технологий (внедрение новых социальных профессий и программ) в процессе формирования российской модели ювенальной юстиции;

3. Создание целостной концепции ювенального правосудия - ювенальной юстиции - посредством объединения ювенального судопроизводства и социально-правовых технологий в целостную систему.

Решение первой из названных задач невозможно без принятия Федерального конституционного закона «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О судебной системе в Российской Федерации» в части включения в российскую судебную систему ювенальных судов, а также Федерального конституционного закона «О ювенальных судах в РФ».

Депутатами Государственной Думы РФ 18 декабря 2000 года был предложен проект Федерального закона N 38948-3 «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе в Российской Федерации». Положения законопроекта не освещали в достаточной степени вопросы, связанные с созданием ювенальных судов. В частности, было не ясно, идет ли речь о формировании «в системе судов общей юрисдикции» организационно обособленной подсистемы специализированных ювенальных судов по аналогии с военными судами, или о выделении в структуре уже действующих судов общей юрисдикции специализированных судей, составов и коллегий по рассмотрению дел с участием несовершеннолетних. Кроме того, законопроект не содержал достаточно точного определения круга дел, подсудных ювенальным судам. Отнесение к подсудности ювенальных судов всех без исключения дел, «хотя бы одним из участников в которых является несовершеннолетний», представляется неоправданным расширением их подсудности. Одним словом, анализируемый законопроект нуждался в определенных дополнениях в части более четкого определения структуры ювенальных судов, их компетенции и особенностей рассмотрения дел с участием несовершеннолетних.

Несмотря на эти замечания, указанный законопроект был принят Государственной Думой ФС РФ 15 февраля 2002 года подавляющим большинством (366 голосов) в первом чтении[472].

Реакцией на данный факт стало параллельное с Государственной думой рассмотрение отдельными субъектами федерации законопроектов, посвященных созданию ювенальных судов. Подобные обсуждения проводились, например, Костромским областным законодательным собранием, Хабаровским краевым законодательным собранием, законодательным собранием Санкт-Петербурга и другими. В ряде регионов России дискуссии на эту тему иногда переходят в конкретные решения властных структур. Данное обстоятельство свидетельствует об актуальности проблемы, необходимости незамедлительного принятия всего пакета законодательных актов, направленных на создание ювенальных судов и ювенальной юстиции в целом в Российской Федерации.

В частности, в постановлении № 220 главы муниципального образования «Нижневартовский район» Хантымансийского автономного округа Тюменской области «Об утверждении положения «О ювенальной юридической службе» говорится, что «…ювенальная юридическая служба обеспечивает право на особую защиту детей, находящихся в трудной жизненной ситуации».[473] Московская городская дума внесла свой законопроект 5 февраля 2002 года, т.е. до даты первого чтения в ГД РФ, но из-за процедурных проблем была вынуждена отозвать его уже 6 марта 2002 года, дабы не помешать рассмотрению законопроекта, уже внесенного депутатами Государственной думы РФ[474].

В определенном смысле можно сказать, что второй этап ювенальной юстиции в России уже имеет свою историю. После представления в 1992 году Россией в Комитет ООН по правам ребенка первого Государственного доклада, Комитетом было рекомендовано провести всеобъемлющую судебную реформу, касающуюся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (ювенальной юстиции). Но Россия данную рекомендацию не исполнила, поскольку 18 мая 2000 года (спустя 8 лет!) Правительство РФ направило в Государственную Думу РФ отрицательное заключение на проекты законов о ювенальной юстиции[475]. Остались невостребованными и рекомендации по развитию альтернативных форм ухода за детьми, находящимися в интернатских учреждениях и лишенными семейного окружения; по разработке процедур и механизмов для рассмотрения жалоб детей на грубое и жестокое обращение с ними; по оказанию поддержки неправительственным организациям в целях активизации их работы в области прав ребенка[476].

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть и проект Федерального конституционного закона «О ювенальных судах в РФ», в соответствии с которым в систему ювенальных судов входят:

- ювенальная судебная коллегия по делам в отношении несовершеннолетних Верховного Суда Российской Федерации;

- ювенальные судебные коллегии по делам в отношении несовершеннолетних верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости;

- федеральные ювенальные судьи (специализированные суды, рассматривающие дела в отношении несовершеннолетних в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам)[477].

Дела в отношении несовершеннолетних, согласно проекту, рассматриваются федеральными ювенальными судьями единолично, а в вышестоящих ювенальных судебных коллегиях – в составе трех профессиональных судей.

Данный законопроект предполагал создание в 2003 году ювенальных судебных коллегий при верховных судах республик, судах краев, областей, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов в рамках системы судов общей юрисдикции. В период с 2003 по 2005 годы законопроектом задумано осуществление экспериментального внедрения деятельности ювенальных судов[478].

Такие эксперименты стали проводиться в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону и в Саратовской области. Например, в Санкт-Петербурге уже с февраля 1999 года городским судом (совместно с экспертами Программы развития ООН (ПРООН) в России и при поддержке правительства Франции) осуществлен экспериментальный проект, направленный на внедрение социальных служб в правосудие по делам несовершеннолетних, принимая во внимание социальную насыщенность ювенальной юстиции как одну из ее принципиальных особенностей. Цель проекта - познакомить работников судебной системы, правоохранительных органов, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних с механизмом осуществления правосудия, соответствующим международным стандартам в этой области, а также с накопленным отечественным и зарубежным опытом.

В апреле 1999 г. российские и международные эксперты положительно оценили эффективность работы социальных служб в рамках этого проекта. В нескольких районах города социальные работники изучали условия жизни и воспитания подростков, совершивших правонарушения, пытались привлекать государственные и иные организации к их устройству на учебу, решению жилищных вопросов, организации лечения. Далее они составляли отчет для судьи: что это за ребенок, как он реагирует вообще на ситуацию, на применение к нему мер воспитательного характера, возможно ли его исправление без лишения свободы. Судья в этом случае может более обоснованно принять решение о назначении наказания, не связанного с лишением свободы, тем более, если с этим подростком будет и дальше работать социальный работник или другие организации.

В результате в г. Санкт-Петербурге значительно снизился рецидив среди осужденных подростков. Так, если в 1998 году этот показатель составлял 30%, то есть каждый третий подросток, получивший срок, не связанный с лишением свободы, вновь совершал правонарушение, то в 1999 и 2000 годах рецидив среди несовершеннолетних составлял уже 26% и 24% соответственно[479].

В 2000 году в Ростовской области было заключено «Соглашение о сотрудничестве между Ростовским областным судом, Управлением Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Ростовской области и Представительством программы развития ООН (ПРООН) в Российской Федерации». С 1 января 2001 года в районных судах г. Ростова-на-Дону, помимо существующей специализации федеральных судей по рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних, были введены социальные работники при судах[480].

Как показал эксперимент, случаев повторного совершения правонарушений подростками, прошедшими через новую процедуру судопроизводства, не зарегистрировано. Об эффективности проекта свидетельствует и статистика, например, за 6 месяцев 2001 года в г. Ростове-на-Дону отмечено снижение показателей преступности несовершеннолетних.

В 2001 году в Саратовской области началась реализация аналогичного проекта. Саратовским областным судом, Институтом «Открытое Общество» (Фонд Сороса) и представительством ПРООН было подписано соглашение о сотрудничестве.[481]

Таким образом, благодаря реализации подобных экспериментов законопроект Федерального конституционного закона «О ювенальных судах в РФ» получил подтверждение своим основным положениям и их дальнейшее развитие.

Однако, рассматриваемый законопроект по-прежнему не принят, одной из причин отрицательного заключения на него до последнего времени являлось элементарное отсутствие финансирования. Только с 2002 года в бюджете страны выделены средства на развитие Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы».

Задачами программы названы: развитие и укрепление судебной системы как самостоятельной ветви государственной власти; создание условий для осуществления ею независимой и эффективной деятельности по обеспечению защиты прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, вытекающих из международных договоров Российской Федерации; реализация судебной реформы; повышение эффективности деятельности судебной власти в РФ; создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебной системы в Российской Федерации[482]. К сожалению, о создании ювенальных судов в программе практически ничего не говорится и соответственно средств на это не выделяется. Речь идет только о «подготовке предложений и финансово-экономического обоснования создания специализированных ювенальных составов (судов) в системе судов юрисдикции»[483].

Нужно иметь в виду мнение авторов законопроекта о том, что его введение потребует не огромных финансовых затрат, а прежде всего, волевых и организационных усилий внутри самой судебной системы. По сути за необходимость специализации правосудия в отношении несовершеннолетних выступил и Верховный Суд Российской Федерации,[484] признавая, в том числе, что разбирательство дел несовершеннолетних на сегодняшний день происходит не на должном уровне, и приняв в феврале 2000 года Постановление Верховного суда РФ «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних»[485]. Несмотря на реальную готовность ряда регионов уже сегодня сделать некоторые суды специализированными, учитывая, что там создана сеть социальных учреждений нового типа: центров социальной реабилитации для подростков, служб помощи семье и детям, на это нет законных оснований.

Что касается создания системы социальных технологий, то она позволит обеспечить социальное насыщение работы с детьми. В указанном аспекте значительная роль отводится формированию совместной, программно ориентированной деятельности государственных и негосударственных структур.

И, наконец, для оптимизации обеспечения защиты прав и свобод несовершеннолетних, закрепленных в Конституции РФ, большое значение будет иметь формирование единой системы ювенальной юстиции, поскольку она имеет комплексную межотраслевую юрисдикцию. В этой связи представляет интерес рассмотрение двух проектов закона о ювенальной юстиции: авторского проекта Федерального закона от 19 июля 1999 г. № 42 «Основы законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации»[486] и проекта Федерального закона в редакции от 26 октября 2001 г. «Об основах системы ювенальной юстиции».[487] Данные проекты нацелены на обеспечение взаимодействия различных государственных, муниципальных и общественных институтов, занимающихся проблемами детей. Они строятся в соответствии с широким пониманием системы ювенальной юстиции, в которую входят не только суды, занимающиеся делами несовершеннолетних, но и другие структуры (в том числе уполномоченные по правам ребенка, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а также негосударственные некоммерческие организации, занимающиеся реализацией реабилитационных программ и т.п.

К системе ювенальной юстиции согласно законопроекту «Основы законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации» отнесены органы: разрабатывающие законодательство о несовершеннолетних; защищающие их права, свободы и законные интересы; осуществляющие правосудие по делам несовершеннолетних, а также исполняющие решения (постановления, приговоры), вынесенные в отношении несовершеннолетних правонарушителей.

Создание системы ювенальной юстиции авторами законопроекта предлагается проводить поэтапно, исходя из кадровых, финансовых и иных возможностей субъектов Федерации по модульному варианту, с использованием как новых, так и ранее выработанных форм и методов социально-правового обслуживания несовершеннолетних, но обязательно в рамках единой научно обоснованной программы, разработанной для конкретного региона.

Представляется небезынтересным отметить, что проект Федерального закона «Основы законодательства о ювенальной юстиции Российской Федерации» 1999 года принципиально отличается от проекта Закона «О ювенальной юстиции в Российской Федерации» 1994 года, о котором речь шла выше. Если законопроект 1994 года определяет ювенальную юстицию как «судебную систему, осуществляющую правосудие по делам о несовершеннолетних»[488], то авторы «Основ законодательства о ювенальной юстиции» характеризуют ее как «совокупность правовых механизмов, медико-социальных, психолого-педагогических и реабилитационных, а также иных процедур и программ, предназначенных для наиболее полной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних».[489] Получается, что собственно ювенальная юстиция как правосудие по делам о несовершеннолетних (где центральное звено – суды для несовершеннолетних) рассматривается лишь как один из правовых механизмов обеспечения прав ребенка, при этом вопросы организации судов по делам несовершеннолетних и принципы их деятельности в законопроекте практически не раскрываются. Кроме того, в приведенном выше определении социологическое понимание ювенальной юстиции превалирует над собственно юридическим, что является наиболее существенным недостатком этого законопроекта, так как в вопросах защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего приоритет имеет судебное решение.

Авторский проект Федерального закона «Об основах ювенальной юстиции в Российской Федерации» предусматривает, в частности, принцип, в соответствии с которым формирование и обеспечение деятельности конкретных функциональных звеньев системы ювенальной юстиции должно быть отнесено к компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления. По мнению авторов проекта, это позволит обеспечить более эффективное решение проблем защиты прав и законных интересов детей; повысить ответственность муниципальных органов самоуправления за воспитание детей, организацию их отдыха и труда; освободить систему органов МВД, юстиции и образования от исполнения несвойственных им функций; максимально сократить карательные меры к несовершеннолетним; существенно уменьшить финансовые и иные затраты федерального бюджета на исправление и перевоспитание несовершеннолетних, находящихся в конфликте с законом. В соответствии с законопроектом все службы и учреждения, в том числе и воспитательные колонии, входящие в систему ювенальной юстиции, должны проходить государственную аккредитацию в порядке, установленном законодательством.

В развитие системы ювенальной юстиции рассматриваемый проект Федерального закона в статье 5 перечисляет нормативно-правовые акты, которые должны быть включены в законодательство о ювенальной юстиции, причем все они находятся либо в проектах, либо в стадии начальной разработки. Это, прежде всего, Федеральный конституционный закон «О ювенальных судах в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основах системы ювенальной юстиции», Федеральный закон «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», законодательство об уполномоченном по правам ребенка, иное федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации[490].

Реализация положений названного законопроекта в полном объеме предусматривает пятилетний период. В течение указанного срока должны быть апробированы различные формы практического взаимодействия специализированных судов, действующих в рамках системы судов общей юрисдикции, с различными социальными службами, что будет способствовать формированию комплексного подхода к защите прав ребенка в единой системе правосудия для несовершеннолетних - ювенальной юстиции.

Можно предположить, что принятие Федерального закона «Об основах ювенальной юстиции в РФ» на первоначальном этапе потребует больших финансовых ресурсов, в частности, для подготовки и переподготовки судей и других специалистов, учитывая межотраслевой характер юрисдикции по делам о несовершеннолетних, выделения и оборудования дополнительных помещений и т.п. С другой стороны, в конечном итоге подобные затраты окупятся сокращением преступности среди несовершеннолетних, упрочением системы профилактики их правонарушений.

С учетом того, что ювенальная юстиция в России находится в стадии становления, ряд теоретических и практических вопросов приобретают особую актуальность.

Одной из проблем является обсуждение состава и содержания элементов, входящих в систему ювенальной юстиции. При определении внешних границ системы ювенальной юстиции диссертант придерживается мнения профессора Э.Б.Мельниковой, которая относит к ювенальной юстиции преимущественно специализированные судебные органы (правда, не только в виде отдельной системы судов, но и в виде судебных присутствий или коллегий в рамках судов общей юрисдикции), хотя и отмечает в ряде работ, что модернизация ювенальной юстиции предполагает появление и административных структур, альтернативных ювенальным судам. Другие авторы, в том числе названных выше законопроектов, предлагают включить в систему ювенальной юстиции более широкий круг органов. Речь идет о комиссиях по делам несовершеннолетних; уполномоченных по правам ребенка; специализированных органах и учреждениях, в чью компетенцию входит решение тех или иных задач, связанных с молодежной политикой, обеспечением прав несовершеннолетних, борьбой с подростковой пр