Глава 2. Основные характеристики системы управления движением дел в США и КанадеЭффективность деятельности судов была и остается предметом пристального внимания во всех развитых государствах. Лишь в этом столетии был признан тот факт, что судебная власть не может в реальности быть полноправной третьей ветвью государственной власти, если она не будет иметь полномочия и возможности самостоятельно обеспечивать свою деятельность. Решение этой задачи потребовало много времени, и из-за разнообразия судебных органов оно приобрело далеко не однозначную форму. Постепенно получила распространение идея о том, что небольшие и обладавшие несложной структурой органы судебной власти остались в прошлом и что на смену им пришли более сложные судебные органы, требующие более совершенных систем управления, качественного скачка в финансировании и более высокого уровня квалификации персонала. В наши дни корпус судей - это не разрозненное объединение лиц, в обязанности которых входит отправление правосудия. Судьи составляют ключевой элемент определенной системы, успехи и неудачи которой всецело зависят от способности судей учитывать социальные и правовые перемены, которые во многом способствовали изменению судебных органов и необходимости использования новых подходов к проблемам управления. Среди факторов, предопределивших эти перемены, отмечены: - увеличение объемов и сложности работы судебных органов, что повлекло за собой увеличение числа судей и появление судов с многочисленным составом судей; - необходимость более простых и разнообразных способов разрешения споров, значительная часть которых не требует прямого участия судей; - увеличение числа судебных дел, связанных с проблемами несовершеннолетних и семейными отношениями, и которые, в свою очередь, предъявляют новые требования к судьям, заключающиеся в обеспечении функций защиты и реабилитации; - снижение роли состязательных судебных процессов, в частности при рассмотрении дел в сфере семейных отношений, и связанное с этим возникновение необходимости ведения дел без участия адвокатов; - потребность использования альтернативных подходов в практике вынесения приговоров, предусматривающих лишение свободы, в связи с перегруженностью мест заключения. Эти факторы, равно как и обусловившие их социальные перемены, потребовали от судебных органов расширить используемый ими технический персонал (в частности, за счет привлечения высокопрофессиональных работников), привлекать работников на вспомогательные судебные должности, создавать профессиональные кадры судебных администраторов для исполнения административных функций в суде под руководством, так называемого, «административного» судьи, автоматизировать многие функции судебных органов, а также изыскивать дополнительные ресурсы в масштабах, которые трудно было представить еще четверть века назад. Полномочия судей - это лишь вершина пирамиды обязанностей и функций судебной власти. В то же время судьи призваны исполнять роль координаторов внутри сложных систем при рассмотрении уголовных дел и дел, связанных с семейными отношениями. Представители исполнительной и законодательной ветвей государственной власти часто были настроены скептически в отношении возможности делегировать часть возросших административных обязанностей в сфере осуществления судебной власти судьям. Поэтому они неохотно соглашались на предоставление судам широких административных полномочий, имея в виду недостаточный в историческом плане управленческий опыт судебных органов и их предпочтение к распределению соответствующих полномочий исключительно среди судей. Исполнительная и законодательная ветви власти поставили перед судебной системой проблему выбора: суды должны или создать эффективную и надежную систему самоуправления, или потерять контроль над внутрисудебным управлением и окончательно утратить независимость судебной системы. Введение внутрисудебного управления по своему значению представляет собой нечто большее, чем реализацию современных тенденций управления в сфере правосудия. Самостоятельное управление деятельностью судов - это путь к сохранению независимости судебной власти. Борьба за независимость происходит постоянно, поэтому и совершенствование организации деятельности судебных органов тоже должно быть постоянным[47]. Так, на американском континенте, сокращение задержек рассмотрения дел было одной из основных задач реформы суда в двадцатом веке. В целях уменьшения сроков рассмотрения дел американские суды поэтапно разрабатывали систему принципов и методов, которые получили название "управление движением дела ". В первую очередь это касалось отказа от контроля над календарями заседаний со стороны местных адвокатов, прокуроров и выборных клерков и передачу этого полномочия судьям. К 1984 году коллегия адвокатов признала потенциальную пользу от введения нормативных сроков движения и разрешения дел. Реформы касались и изменения системы распределения дел между судьями, в частности, перехода от их распределения лишь на основе специализации судей к учету сложности дел и времени, необходимого для его разрешения. В основу новой системы управления движением дела закладывалась классификация дел по сложности на ранней стадии рассмотрения, дифференциация процедуры их рассмотрения, в частности, введение упрощенного производства, использование различных процедур альтернативного разрешения и урегулирования споров.[48] Система управления движением дела включает полный набор действий со стороны суда по контролю и управлению продвижением дел, начиная от возбуждения до судебного рассмотрения и разрешения или иного завершения производства по делу. Управление движением дела представляет собой не только способ уменьшить или вовсе избежать задержки в рассмотрении дела, оно фактически является концептуальной основой организации управления суда вообще, поскольку обеспечивает собственно отправление правосудия. Отсутствие в конкретном суде проблемы с задержками рассмотрения споров как раз и обеспечивается наличием эффективной программы управления движения делом, а это в свою очередь представляет основное средство достижения успешного общего управления в суде. Система управления движением дел является методом, который применяется судами в целях адаптации процесса прохождения дел к установленным требованиям процедуры, обусловленной особенностями их различных категорий. Эта система выработала механизм прохождения каждого дела в те сроки и с использованием именно тех ресурсов судебной системы, которые действительно для этого необходимы. Управление движением судебных дел обеспечивает действенный судебный контроль и расписание ведения дел с целью проверки положения дела в каждый определенный момент времени.[49] Система дифференцированного управления движением дел, существующая в США, Канаде, а также в ряде европейских стран (например, Великобритании), имеет, по мнению специалистов, три основных преимущества: - возможность создания многочисленных режимов прохождения дел, учитывающих различные судебные процедуры и временные рамки, которые отражают весь диапазон рассматриваемых дел и предъявляемых требований, определяемых их сложностью. После подачи иска или заявления для них определяют один из имеющихся режимов в соответствии с существующей группой критериев, выработанных внутри судебной системы. В некоторых судах существует лишь три режима: простой, стандартный и сложный, в других – шесть и более режимов в зависимости от потребностей данного суда; - улучшение организации различных судебных действий и процедур, обеспечивающее проведение каждого процессуального действия в назначенное время и таким образом, который способствует скорейшему разрешению дела. Проведение подготовки дела к судебному разбирательству, назначению дела к слушанию не шаблонно, а исходя из режима прохождения дела. Это позволяет свести к минимуму непроизводительные действия, и, таким образом, разрешить дело в кратчайшие сроки, наиболее способствующие качественному рассмотрению дела; - тщательный и постоянный контроль за прохождением дел. Контроль за каждым конкретным делом обеспечивает, с одной стороны, его прохождение в установленные сроки, а, с другой стороны, возможность выявления на ранних стадиях возможность вероятных задержек, что позволяет своевременно и оправданно назначить слушание дела на более поздний срок, предотвратив отложение его рассмотрения. На первом этапе в судах США использовалась традиционная система управления делом, но в настоящее время разработана и начала применяться система дифференцированного управления делом, позволяющая в большей степени индивидуализировать уровень сложности дела и подобрать максимально соответствующий ему режим прохождения. Ключевыми компонентами программы дифференцированного управления делом, применяемой, например, в судах штата Нью-Джерси, являются следующие: - получение дополнительной информации о поступившем заявлении во время его регистрации и непосредственного ввода описания дела в информационную систему для выбора режима прохождения дела; - оценка дела координатором управления движения дела и выбор им соответствующего режима прохождения дела; - определение плана управления дела, включая крайние сроки, для его рассмотрения[50]; - определение перечня необходимых процессуальных действий по делу; - обеспечение связи с представителями сторон, направление дела конкретному судье; - контроль за продвижением дела со стороны координаторов и других сотрудников суда; - назначение судебного разбирательства, с учетом изученности материалов дела и готовности представителя; - введение данных дела координаторами в электронную базу данных; - непрерывная оценка работы системы управления движением дела. Система дифференцированного управления делом обеспечивается работой специализированного персонала, выполняющего задачу облегчения продвижения дела вплоть до его рассмотрения. При переходе к данной системе в судах создавались новые должности, которые называли «управляющими судебными делами», «координаторами судебных заседаний», а позднее они стали называться «администраторами суда». Администраторы судов, как профессионалы в сфере управления, обладали высокой квалификацией в области новейших методов управления движением дел, включая технологии с применением компьютеров, имели сильное положительное влияние на формирование эффективного процесса делопроизводства в суде. Разделение функций судьи и функций администратора происходило болезненно, в условиях серьезного сопротивления членов суда и судебных клерков, и часто администратор реализовывал свои полномочия по распределению дел между судьями и составлению графиков слушаний от имени главного судьи. В некоторых штатах администраторы судов первой инстанции подчинялись директору судебной администрации штата, который участвовал в их отборе при приеме на работу и контролировал их работу. Иногда их полномочия, связанные с кадровой работой, составлением и исполнением бюджета суда, управлением движением дел передавались судебной администрации при верховном суде штата. В различных штатах характер взаимоотношений главного судьи и администратора суда штата значительно отличался, и, по мнению некоторых авторов, зависел от личных симпатий между ними. Однако возобладала тенденция делегирования главным судьей многих полномочий администраторам судов. С официальной точки зрения администраторы вправе лишь помогать председателю суда при исполнении им организационных обязанностей. На практике администратор суда под контролем председателя суда распределяет дела между судьями, составляет график слушаний, т.е. осуществляет весьма важные для судопроизводства действия. Основную же роль администратор суда имеет в вопросах составления и исполнения бюджета суда, управления работниками аппарата суда. Хотя администратор суда находится в двойном подчинении: главному судье и судебной администрации, но фактически располагает значительной свободой действий при реализации своих функций, хотя принимает решения после консультаций с председателем суда. Консультации с вышестоящими начальниками вне суда им предпринимаются крайне редко. Персонал, обеспечивающий функционирование системы управления движением дел, включает представителей из офиса клерка и офиса управления гражданского дела, также судей и их сотрудников. Штат в офисе управления дел организован в команды управления конкретного дела. Каждая команда ответственна за контроль прохождения группы дел, отнесенных к определенному режиму. Это гарантирует суд от сбоев в рассмотрении дел.[51] Определение режима движения дела координатором подчас происходит только после получения отзыва ответчиков, в сложных случаях им может быть проведено совещание с привлечением сторон для правильного определения режима. Все стороны получают письменное уведомление о заключительном назначении режима, которое также включает крайние сроки рассмотрения дела, как в ускоренных, так и в стандартных режимах прохождения дел. Ускоренные и обычные режимы имеют свои, хотя в основном стандартизированные, сроки совершения различных процессуальных действий. Они предусмотрены в Правилах Верховного Суда, принятых для программы дифференцированного управления делом. В сложных случаях процессуальные действия и крайние сроки с учетом мнений представителей назначаются судьей на первом заседании, которое проводится через 30 дней после истечения времени для направления отзыва сторонам. По ускоренному режиму дело рассматривается в течение 100 дней, при использовании стандартного режима – в течение 200 дней. Представители сторон за 30 дней извещаются о завершении срока, что фиксируется на листе уведомлений. Эта процедура преследует несколько целей. Во-первых, предоставляет возможность представителям уведомить координатора режима относительно любых проблем, которые могли бы помешать рассмотрению дела в пределах следующего месяца. Во-вторых, это необходимо для суда, чтобы определить приемлемые для сторон и свидетелей дни рассмотрения дела. В апелляционных судах в США также используется система управления движением дела, однако можно утверждать, что степень дифференцированности режимов значительно ниже. Обычно используется два режима: один – в случае, когда при проверке дела анализируются лишь, имеющиеся в деле доказательства, протокол; другой – в случае, когда в соответствии с доводами апелляционной жалобы при пересмотре дела не основе устного рассмотрения исследуются новые доказательства.[52] В судебном процессе США «record-протокол» означает совокупность письменных материалов, который состоит из всех первоначальных состязательных бумаг, представляет фиксацию всего происходившего при рассмотрении дела в суде первой инстанции, а также расшифровку записей докладчика о любом, относящемся к делу процессуальном действии.[53] В соответствии с существующими в США правилами при определении режима прохождения дела в апелляционном суде учитывается резюме по делу, изложенное адвокатом, и содержащее его мнение, которое прилагается к жалобе. Каждой стороной представляются в суд правовые и фактические аргументы в письменном виде. Именно этот документ, содержащий подобные аргументы, называется резюме (краткое письменное изложение дела, представленное адвокатом в апелляционный суд). В связи с тем, что сторона, подающая апелляцию (апеллянт), несет бремя доказывания, в данном случае бремя обоснования ошибки, допущенной судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства, это обоснование формулируется в предварительном резюме. Ответчик по апелляции представляет затем свое резюме в ответе; по желанию апеллянта он вправе представить в его ответном резюме новые вопросы, дополнительно к выдвигаемым в апелляционном резюме. Федеральные Правила Апелляционной Процедуры определили стандарты формата, цвета конверта резюме, объема (содержания), способов воспроизведения, количества копий и время для представления резюме. Местные правила для округов могут устанавливать дополнительные требования относительно резюме, определяя следующий график представления резюме: - резюме апеллянта – 40 дней после регистрации протокола; - резюме ответчика на апелляцию – 30 дней после вручения апелляционного резюме; - ответное резюме – 14 дней после вручения ответного апелляционного резюме. Некоторые апелляционные суды имеют модифицированные требования и стандарты по сравнению с федеральными правилами как для специфических, так и для классических дел. Одним из примеров подобных распространенных модифицированных правил выступает допуск меньшего количества копий при подаче апелляционной жалобы. Пока готовится резюме сторонами определяется, какая часть занесенных в протокол спорных вопросов обжалуется; апеллянт должен иметь их копию как дополнение (приложение) к резюме. Если имеется только одно дополнение, то можно быть уверенным, что обе стороны (апеллянт и ответчик на апелляцию) ссылаются на него как на совместное дополнение. Если любой имеющий отношение к апелляции материал не включен в прилагаемое дополнение, то суд вправе ссылаться на подлинник протокола. Число копий дополнения должно быть таким, чтобы каждый судья, а при необходимости, и каждый клерк по правовым вопросам имели одну копию. Некоторые апелляционные суды исключили требование о приложении и разрешают их замену фотокопиями соответственно некоторой части протокола, обычно называемой «протоколами экспертов». Местные правила судов регламентируют эту замену требований.[54] Если суд не решает дело исключительно на основе резюме и письменного протокола, то у сторон появляется возможность представить их аргументы устно в суд. Правило 34 Федеральных Правил Апелляционной Процедуры предоставляют суду право фиксировать время, в течение которого разрешается формулировать устные аргументы. Большинство судов ограничивают возможность каждой стороне давать устные объяснения 20 минутами, но есть дела, где для изложения мнений необходимо меньше времени. Все суды разрешают адвокату заявлять ходатайство о дополнительном времени, но это обычно не поддерживается судом. Характерным выступает ограничение числа поверенных при участии в доказывании: не более двух с каждой стороны. Судебные правила некоторых судов поощряют выступление с доводами только одного поверенного с каждой стороны. Многие окружные судьи требуют, чтобы их клерки по правовым вопросам готовили «судейские памятки» - записки по каждому делу для судьи как обзор устных аргументов. В некоторых округах клерки по правовым вопросам могут готовить памятки для судей. Большинство судей изучают эти резюме до выступления сторон с устными доказательствами. Подающее апелляцию лицо (апеллянт) начинает выступление с изложения устных доказательств. Поскольку судья обычно знакомится с памяткой и благодаря этому хорошо осведомлен о спорных вопросах, он иногда начинает задавать вопросы поверенному сразу после получения им слова для изложения доказательств. После завершения аргументов апеллянта ответчик по апелляции приводит свои возражения, а затем апеллянт вправе возразить по поводу сказанного ответчиком. Аргументы записываются как судьей, так и клерками по правовым вопросам, которые позднее просматривают эти записи. Однако некоторые окружные судьи требуют, чтобы один из клерков по правовым вопросам специально фиксировал устные аргументы и вел записи наиболее важных вопросов, ссылок на новые доказательства и уступки, сделанные в течение судебных выступлений. Большинство дел слушаются коллегией из трех судей, но дело может быть рассмотрено в закрытом заседании в целях поддержания постоянства решений или если по делу затронут вопрос особой важности. Дело слушается в открытом заседании всеми действующими судьями суда и главным судьей округа, который находится в списке для обычной процедуры слушания дел (в Девятом Округе «ограниченный порядок» состоит из Судьи Председателя и десяти дополнительных судей, избираемых по жребию). Открытые слушания проводятся только, когда это решено большинством действующих судей суда.[55] Определением режима прохождения дела в апелляционном суде занимаются различные сотрудники суда. В апелляционных судах одних округов эта деятельность поручена судебному составу из трех судей, которые могут назначаться в этот состав на один год, на месяц, на неделю (в судах различных округов по - разному, поскольку процедура определяется самим судом). В других округах – этим занимается состав, состоящий из двух судей, а в сложных случаях определения процедуры они могут привлекать третьего судью. Организация этой процедуры в различных судах также не одинакова. Судьи могут консультироваться об определении режима по телефону, могут поочередно передавать жалобу вместе с документами от одного к другому, при этом каждый письменно высказывает свое мнение о целесообразном режиме, после чего жалоба попадает в подразделение клерков. В некоторых апелляционных судах при совпадении мнений двух судей вопрос о треке считается решенным, без участия третьего судьи.[56]. Основаниями для единогласного отнесения жалобы и дела к «устному» режиму движения дела авторы выделяют следующие: - явная необоснованность апелляционной жалобы; - вопрос, составляющий предмет спора был разрешен авторитарно; - фактические и правовые аргументы адекватно представлены в сводном заключении адвоката и в протоколах дела и процесс разрешения не будет решающим образом добавлен устными доказательствами. Использование устных доказательств часто обусловлено такими характеристиками дела, как присутствие адвокатов-представителей, новые спорные вопросы, требования, сложный состав требований, обширные протоколы, многочисленность сторон.[57] Необходимостью использования устных доказательств и соответствующего режима дополнительно могут служить следующие обстоятельства: - дефекты определения компетенции, послужившие основанием оставления требования без разрешения по существу составом из трех судей; - появление представителя отсутствующей стороны; - подчинение сторон требованиям суда относительно подготовленного заключения адвокатов и других процедурных вопросов; - индикатор объема времени судьи, которое потребуется на рассмотрение апелляционной жалобы, т.е. «тяжести» апелляционной жалобы в зависимости от сложности состава и новизны спорных требований; - подача апелляционной жалобы относительно требований уже обсуждавшихся судебным составом, куда будет распределено дело, или вынесение судом решения при отсутствии определенности; - апелляционная жалоба подана относительно требования, которое ранее было сформулировано Верховным Судом, что повлечет приостановление решения высшего суда; - время, которое будет предназначено на устные доказательства[58]. Используемая в Канаде система управления движением дела имеет много общего с американской. Особенностью обеспечения судопроизводства в Канаде стала разработка комплексной системы управления движением дел, направленной не только на составление оптимального графика слушаний, но и на досудебную обработку обращений, поданных в суд, с целью достичь разрешения дела без суда. Досудебное разрешение конфликтов в гражданских исках широко распространено по всему миру; одно из достоинств канадской системы управления движением дел состоит в том, что она, способствует быстрому решению даже таких дел, которые, возможно, не потребуют судебного разбирательства. Разумеется сокращение числа судебных слушаний (и экономия дорогостоящего судебного времени) остается одной из целей управлениядвижением дел. Например, в Высшем суде Торонтского региона с 2001 года практически все поступающие дела передаются в ведение «управляющего движением дел». Это - штатный судья, организующий встречи или телефонные переговоры сторон для обсуждения дела, требований и возражений, составляет график судебных мероприятий, в частности, в рамках 3-месячного срока проводится процедура обязательного судебного посредничества, в ходе которой нейтральный посредник, неработающий в суде, пытается урегулировать спор. В случае неудачи начинается процесс предъявления доказательств, включающий ознакомление с показаниями свидетелей противной стороны. Завершается этот второй этап совещанием по урегулированию спора, на котором уполномоченный по делу или судья предлагает свое решение конфликта. Обычно эта процедура происходит через 6-9 месяцев после начала процесса. При отказе и от этого предложения начинается третий этап с подготовки к судебному разбирательству под руководством уже другого судьи. Судебное разбирательство осуществляет судья, не участвовавший в посреднических досудебных процедурах. Торонтская система уделяет очень серьезное внимание посредническим процедурам, которые позволяют урегулировать без судебного процесса значительное количество споров. Для каждого этапа прохождения дела нормативно предусмотрены сроки, а материалы дела, как электронные, так и бумажные тщательно контролируются. Таким образом, канадская система основывается на принципе ответственности за судопроизводство не конкретного судьи, а в целом суда. В США и Канаде окончательная ответственность за управление движением дел официально возлагалась на судей, которые обладали правом получать помощь от администраторов судов и привлекать их к активному участию в деятельности по модернизации этого процесса. Соответствующие реформы включали новые системы распределения дел между судьями (на основе не специализации судей, а сложности дела и времени, необходимого для его разрешения) и новые методы контроля над движением дел с момента их возбуждения доразрешения. Таким образом, при управлении движением дел стали все чаще применяться такие подходы, как классификация дел посложности на ранней стадии рассмотрения, упрощенное производство, а также различные типы альтернативного разрешения споров. В некоторых судах были созданы новые должности «управляющего судебными делами» или «координатора судебных заседаний», дополнявшие или заменявшие должность «администратора суда» [59]. Введение системы управления движением дела в таких странах, как Германия или Россия, потребовало бы отделить такую функцию, как управление движением дела от функций судей, исполняемых каждым из них индивидуально. Изучение и внедрение в судебную систему России зарубежного опыта использования системы дифференцированного управления движением дел позволило бы достичь следующие положительные результаты: - более пропорционально распределять дела между судьями, учитывая степень сложности конкретного дела, что положительно отразиться на реальной равномерности нагрузки судей; - более четкое соблюдение графика рассмотрения при постоянном контроле за этапами прохождения дел позволит снизить количество неявок участников процесса, сократит сроки рассмотрения дел, соответственно уменьшит судебные расходы и таким образом в конечном итоге повысит эффективность деятельности судьи; - усиление координации и сотрудничества между службами аппарата суда, обеспечение повышения эффективности взаимодействия конкретных сотрудников суда, обмен информацией между представителями сторон на более ранних стадиях рассмотрения дела, поступление информации, способствующей более четкому составлению графика рассмотрения дел (например, поступление сведений о необходимости приглашения переводчика), - повышение качества рассмотрения дел в связи с улучшением подготовки сторон к судебному разбирательству при удобном для всех графике судебных заседаний, уменьшение числа неявок участвующих в деле лиц, влекущих отложение разбирательства дела, а как результат сокращение сроков рассмотрения дела, доступность информации о материалах дела, повышение уровня доверия общественности к судебным органам.
|
