Развитие регулирующей роли государства в сфере экономики и социальных отношений

Первые попытки государственного регулирования экономических отношений в США связаны с концом XIX в. Все они были направлены на ограничение деятельности трестов и вылились в появление так называемого антитрестовского (антимонопольного законодательства). Первый из подобных документов – закон Шермана − появился в 1890 г. В последующие годы он был дополнен комплексом мер, целью которых также являлось нанесение удара по монополиям с одновременным вторжением в социальную сферу (например, закон Клейтона 1919 г.).

Активизация государственного регулирования происходит в годы Первой мировой войны. Именно в это время правительство В. Вильсона стало широко проводить милитаризацию производства и «общее регулирование экономической жизни». Были созданы специальные органы, которые занимались снабжением продовольствием, топливом, управляли транспортом и торговлей. После окончания войны все эти меры оказались свернуты.

Возрождение интереса происходит в условиях начавшегося в 1929 г. крупнейшего в истории человечества экономического кризиса. Находящиеся у власти республиканцы первоначально отказывались принимать активные меры по выходу из кризиса.

На таком фоне развернулась новая избирательная кампания. В ее ходе кандидат Демократической партии Ф.Д. Рузвельт пообещал осуществить политику нового курса. Ее смысл состоял во введении элементов экономического планирования в целях «более справедливого распределения богатств и товаров и приспособления существенных элементов экономической организации к нуждам народа». Теоретической основой нового курса являлись идеи экономиста Д.Кейнса.

После своего избрания Ф.Д. Рузвельт собрал чрезвычайную сессию Конгресса и предложил немедленно утвердить ряд законов. Всего было принято около 70 документов.

Работа велась сразу в нескольких сферах.

Первым и самым внеочередным направлением стало установление государственного контроля за финансовой сферой. Вследствие банковского кризиса (2-3 марта 1933 г.) Конгресс 9 марта 1933 г. наделил президента чрезвычайными полномочиями по регулированию экономики и в сфере финансов. В своих действиях Рузвельт опирался на Федеральную резервную систему (ФРС).

В этот период были ликвидированы «больные» банки, введен жесткий контроль над банковской деятельностью, за международными финансовыми сделками, за рынком ценных бумаг, деятельностью холдинговых компаний и т.д. Произошло фактическое сосредоточение золотого запаса в руках государства. Это позволило в дальнейшем произвольно менять курс доллара.

Была проведена полновесная реформа ФРС. По закону 1935 г. она подчинялась Совету управляющих, назначаемых президентом, и на нее возлагались полномочия по директивному определению суммы госрезерва, т.е. реально ФРС устанавливала кредитный процент, облегчая или затрудняя доступ корпораций к кредиту.

Следующей сферой деятельности стало промышленное производство и трудовые отношения. Здесь основной закон был принят 16 июля 1933 г. − «Закон о восстановлении промышленности», по которому создавалась Национальная администрация по оздоровлению (восстановлению) промышленности.

Вся американская промышленность была разделена на 17 групп, деятельность которых регулировалась «кодексами честной конкуренции», формировавшимися предпринимателями и санкционировавшимися президентом. По ним устанавливались границы, в которых удерживались цены, регулировались рынки сбыта, условия кредита, условия труда и т.д. Вводилось понятие минимума заработной платы, устанавливался максимум продолжительности рабочей недели. Одновременно трудящиеся получили право на заключение коллективных договоров, право на создание профсоюзов.

В этот же период были приняты меры по оказанию помощи безработным. Правительство создало администрацию общественных работ, которая привлекала безработных к различной деятельности.

Третья сфера государственного регулирования − сельское хозяйство. Для выхода из кризиса появился свой чрезвычайный закон (май 1933 г.) − «Об улучшении положения в сельском хозяйстве». Была учреждена администрация по регулированию сельского хозяйства, которая регулировала цены на сельскохозяйственную продукцию, устанавливала объем производства. Так, было решено довести цены на с/х продукцию до уровня 1909-1914 гг. Для этого проводилось оплачиваемое сокращение посевных площадей и скота. Специальные средства выделялись для закупки продукции у фермеров с целью ее уничтожения.

В 1933 г. появилась администрация сельскохозяйственного кредита. К началу 1935 г. она предоставила фермерам кредиты в размере около 2 млрд долларов. При этом займы производились на льготных условиях, почти без процентов.

Все перечисленные мероприятия привели к резкому сокращению процесса разорения фермерских хозяйств.

В целом законодательство «нового курса» 1933 г. характеризуется тремя основными моментами: созданием новых государственных органов; дефицитным финансированием; недостаточным вниманием к проблеме социального регулирования.

В результате экономика стала выходить из кризиса, но вместе с тем обострилась социальная напряженность. В связи с этим правительство переориентировалось.

Усиление социальной направленности произошло еще в 1935 г., а завершение построения новой системы регулирования социально-хозяйственных отношений произошло после переизбрания Ф. Рузвельта на второй срок (1936 г.).

5 июля 1935 г. был принят закон Вагнера («Национальный акт о трудовых отношениях»). Он легализовал деятельность профсоюзов. Трудящиеся получили право, а предприниматели были обязаны заключать с профсоюзами коллективные договора и не принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзе, подписавшем коллективный договор, т.е. был введен принцип «закрытого цеха». В случае нарушения закона трудящиеся имели право на забастовку. При этом решение правительства являлось обязательным для исполнения, и отказаться от него можно было только через апелляционный суд. Для осуществления контроля за исполнением закона создавалось Национальное управление по трудовым отношениям.

В августе 1935 г. в США была введена федеральная система социального страхования. Создавалось управление по социальному страхованию. Были установлены пенсии по старости для лиц, достигших 65 лет. Размер пенсии утверждался правительством и корректировался в зависимости от инфляции. Одновременно вводились пособия по безработице (кроме сельхозрабочих, прислуги, государственных служащих), инвалидам, сиротам, вдовам. Все пенсии устанавливались за счет специальных налогов с предпринимателей и служащих, а пособия − с налогов на фонд заработной платы.

После выборов 1936 г. Рузвельт продолжил «новый курс». Были выделены новые средства на общественные работы, принят комплекс новых законов. Например, в 1938 г. появился закон Блэка-Коннора
(«О справедливых условиях труда»). Согласно этому закону рабочая неделя с нормативной оплатой труда должна была продолжаться в течение первого года 44 часа, а затем снизиться до 40 часов. Вводилась и минимальная оплата труда (0,25 долл. в час, а с 1945 г. − 0,4 долл.).

Постепенно «новый курс» стал встречать все большее сопротивление. Кризис стал проходить, и корпорации начали тяготиться государственным вмешательством. Они сделали проводником своих идей Верховный суд США.

В марте 1939 г. Рузвельт провозгласил официальное «закрытие» политики «нового курса».

В советской историографии господствовало мнение о полной его неудаче. В действительности не всё так однозначно. Его успех в том, что экономика США вышла из кризиса. Указывая на увеличение забастовочного движения, авторы забывают о том, что теперь требования рабочих были обращены не к правительству, а к предпринимателям, отказывающимся следовать «новому курсу». «Новый курс» содействовал изменению социально-политической сущности американского капитализма в прогрессивном направлении. Он привел к консолидации американского общества и даже идейному единству американцев.

Законы «нового курса» заложили основы государственного регулирования социально-хозяйственных отношений в США на последующие десятилетия. Новый этап усиления вмешательства в экономику пришелся на годы Второй мировой войны.

По ее окончании начался отказ от идей государственного регулирования. Был отменен контроль за ценами на сырье, за размерами заработной платы, отменен налог на сверхприбыль, шла активная приватизация государственных предприятий.

Одновременно сделаны серьезные шаги по ликвидации достижений «нового курса» в трудовом законодательстве при одновременном усилении роли в нем государства. Самый яркий пример − закон Тафта-Хартли (1947 г.), принятый в качестве поправки к закону Вагнера. Фактически же эта «поправка» отменяла закон.

Следующий всплеск административной активности государства пришелся на 60-е гг. ХХ в. Это время называют периодом «социального реформаторства».

В 1960 г. президентом был избран Д. Кеннеди. Он и стал активно проводить политику государственного регулирования, строя ее на кейсианской концепции. Происходило это в условиях нового кризиса. Благодаря активности государства он был менее болезненным.

Вместе с тем президент выступил против американских корпораций, заявив, что интересы экономики выше интересов отдельных фирм. В результате были снижены цены на сталь и поставлена под контроль нефтедобывающая отрасль. Вплоть до 1982 г. цены на нефть были фиксированы.

Кеннеди сменил Л. Джонсон. В январе 1964 г. в послании Конгрессу он выдвинул программу реформ, предусматривавшую сокращение дефицита федерального бюджета, с одновременным проведением «войны с бедностью», уменьшением налогов, принятием законодательства о гражданских правах.

Итогом этого стала серия решений: февраль 1964 г. − снижение налога с частных лиц с низкими доходами; март 1964 г. − закон о «войне с бедностью» и т.д. Это позволило победить Л. Джонсону на выборах 1964 г. под лозунгом создания «великого общества». Его выполнение предполагало принятие закона о гражданских правах, продолжение «войны с бедностью», осуществление реформы социального обеспечения, благоустройств городов и т.д.

В 1965 г. Джексон внес 80 предложений о социально-экономических реформах. Конгресс одобрил помощь районам депрессии. Были выделены средства на общественные работы, жилищное и городское строительство, помощь престарелым, финансирование начального и среднего образования, вузов и т.д. Но значение многих реформ оказалось невелико, так как не хватало средств. В это время шла война во Вьетнаме, требовавшая значительных расходов. В итоге многие реформы закончили крахом. Произошел всплеск демократического и рабочего движения, и на выборах 1968 г. победили республиканцы во главе с Р. Никсоном.

С 70-е гг. XX в. произошло значительное сокращение государственного регулирования. Вместе с тем законодательное регламентирование стало более детализированным. Специализированные акты посвящались поддержке малого бизнеса, охране окружающей среды и т.д.

Таким образом, постепенно в течение XX в. были созданы принципы детализированного правового регулирования экономики. К регулированию прибегало и правительство США в 80-90-е годы XX в. Активно оно используется и сейчас. Происходит данное, не нарушая основ экономики: частной инициативы и свободной конкуренции. Но только со второй трети XX в. на смену административным рычагам окончательно пришли финансово-экономические способы управления экономической и социальной сферами.

4.1.2. Основные изменения в государственном механизме
и политическом режиме

Доминирующими тенденциями эволюции американской государственной системы в XX в. являлись: а) централизация государственной власти; б) бюрократизация государственного аппарата.

Централизация шла в двух направлениях: 1) по вертикали (расширение власти федеральных органов); 2) по горизонтали (расширение полномочий исполнительной власти).

В отношении первого направления, т.е. расширения полномочий федеральных властей за счет прав штатов, исключительную роль играет распространившаяся в США в XX в. теория «подразумеваемых полномочий конгресса». Она базируется на признании за конгрессом ряда прав, которые хоть и не предусмотрены в конституции, но как бы вытекают из ее общего духа и смысла (ст. 1, разд. 8, п. 18).

Понятие «подразумеваемые полномочия конгресса» столь неопределённо, что на его основе права федерации можно расширять до бесконечности. В результате Конгресс США и увеличил свои полномочия. Например, еще в 1913 г. с помощью XVI поправки к конституции были расширены его налоговые полномочия, произошло усиление законодательной деятельности Конгресса США в области гражданского, уголовного и трудового права. В ходе ряда последующих действий усилилась финансовая зависимость штатов от центра.

Важной чертой развития государственного механизма в США в XX в. стала возросшая его бюрократизация. Коснулось это и конгресса. В нем резко возросла роль служащих, работающих в различных комитетах и подкомитетах, чиновников аппарата партийных фракций, личных помощников законодателей. Вместе с сотрудниками служб Конгресса США штат служащих Капитолия достигает сегодня, по разным сведениям, от 18 до 20 тыс. человек.

В отношении второго направления практика постепенно привела к закреплению преобладания исполнительной власти над законодательной. Фактически статус президента стал выше конституционного. Это ни в коем случае не умоляет степени важности роли, играемой Конгрессом США. Он по-прежнему остается одним из влиятельнейших парламентов западного мира. Сложившееся положение объясняется спецификой американской Конституции. Избираемый народом президент более независим от конгресса, чем, допустим, премьер-министр в Великобритании. Очень часто в Конгрессе США преобладают не сторонники президента по партии. Отсюда возникает множество сложностей. Зачастую, даже если преобладает партия президента, у него могут возникать проблемы, т.к. в лидирующих партиях очень слабая партийная дисциплина. Отсюда и проистекает тенденция к усилению власти президента.

Например, в ХХ в. усилились военные полномочия президента (вплоть до права объявления войны), возможности в финансовой сфере (распределение «специальными средствами») и т.д.

В ХХ в. президенты все активнее стали вмешиваться и в область законодательной деятельности. Президентская власть фактически получила прямое законодательное значение, вообще не предусмотренное конституцией. Так, сформировалась система нормативных актов президента, включающая: 1) исполнительные приказы по практически любым вопросам функционирования государственного аппарата и даже взаимоотношений государства и граждан; 2) правила и положения деятельности государственных органов; 3) прокламации о направлении деятельности администрации; 4) планы реорганизации, считающиеся обязательными к исполнению. Первые из них, официально призванные конкретизировать порядок правильного исполнения принятых законов, приняли значение документов равных законам конгресса. Таким образом, в ХХ в. американские президенты получили право «делегированного законодательства».

Усиление исполнительной власти не говорит о подмене ей других. Остальные ветви (законодательная и судебная) по-прежнему продолжают осуществлять систему сдержек и противовесов. По-прежнему и Конгресс США, и Верховный суд контролируют президента (через бюджет, право обжалования в судебном порядке его распоряжений, импичмент).

Говоря об исполнительной ветви власти, следует отметить, что и здесь в ХХ в. шел процесс роста численности бюрократического аппарата. Например, число служащих правительственной администрации на федеральном уровне выросло к концу ХХ в. до 3 млн человек.

Рост бюрократии потребовал построения новой системы исполнительной власти. Сегодня центральная администрация подразделяется на две самостоятельные части: президентскую администрацию и собственно государственную администрацию.

В ХХ в. важную роль стал играть управленческий аппарат Белого дома, где собраны помощники, советники и секретари президента (рис. П26).

Наиболее же важным институтом президентской администрации является Исполнительное управление президента, созданное в 1939 г. Оно представляет собой группу учреждений, непосредственно подчиненных президенту и наделенных главным образом консультативно-аналитическими функциями.

Одним из ведущих в системе президентских органов является созданный в 1947 г. Совет национальной безопасности. Задачами этого органа являются: выработка рекомендаций по внешней и оборонной политике, координация деятельности разведывательных служб, исследование экономической ситуации в мире. Совет сформировал систему полувоенных управлений и отделов по разным отраслям и направлениям, общее руководство которыми официально осуществляет президент, а реально – специальный помощник по вопросам национальной безопасности.

Главным компонентом исполнительной власти в США остается правительство (Кабинет Президента США) в виде департаментов или министерств (рис. П27).

В состав администрации входит около 100 различных независимых агентов и ведомств (политических, экономических, социальных). Как правило, их возглавляют органы, главу которых назначает президент, но срок их полномочий дольше президентского. Кроме того, действуют независимые корпорации. В хозяйственном обороте они функционируют как частные корпорации, но одновременно находятся под контролем правительства, так как их собственность принадлежит государству. Их цель − выполнение конкретных задач.

4.1.3. Эволюция Конституции. Законодательство
об избирательных и гражданских правах

В новейший период обновление Конституции США было незначительным. Поправки касались главным образом двух проблем: 1) корректировки установившегося порядка избрания исполнительной власти; 2) корректировки избирательного права.

В отношении первой проблемы важнейшей является XXII поправка (1951 г.), согласно которой ни одно лицо не может быть избрано на должность президента более чем два раза. Целью этой поправки являлась ликвидация чрезмерного усиления президентской власти в реальной политике (в случае Ф. Рузвельта).

В 1933 г. была ратифицирована XX поправка, уточнившая порядок и время вступления в должность президента и вице-президента (20 января).

XXV поправка (1967 г.) определила порядок замещения вице-президентом президентского поста в случае чрезвычайной вакансии, а также право президента назначить себе вице-президента, утверждаемого затем Конгрессом США, в случае образовавшейся вакансии.

Наиболее существенные изменения коснулись избирательного права. Все они носили ярко демократическую направленность. В 1920 г. на основе XIX поправки были признаны неконституционными любые ограничения в избирательных правах по признаку пола.

В 1961 г. XXIII поправка предоставила жителям столичного округа Колумбия право участвовать в выборах президента и вице-президента.

В 1964 г. XXIV поправка запретила ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими какого-либо налога.

В 1971 г. XXVI поправка установила единый избирательный возраст по выборам федеральных властей в 18 лет.

Развитие избирательного права не ограничивалось введением только поправок. Появлялись и другие нормативно-правовые акты. Так, в 1963 г. по решению Верховного суда было проведено уравнение избирательных округов по численности населения. Законами 1965 и 1970 гг. об избирательных правах фактически был отменен ценз грамотности. Устойчиво сохраняется только ценз оседлости (в основном 1 месяц). Не допускается также участие в выборах лиц, находящихся в тюрьмах.

Конституционное законодательство значительно повысило роль конгресса в регулировании вопросов избирательного права. До 1970 г. цензы и ограничения находились в полномочии законодательных властей штатов. В декабре 1970 г. Верховный суд утвердил безусловное преимущество Конгресса США в регламентации вопросов федерального избирательного права.

В избирательном праве отдельных штатов сохраняется определенное число пережитков. Тем не менее реформы не обошли его стороной. Сегодня и на местном уровне избирательное право является равным и всеобщим.

Среди негативных черт избирательных систем: сохранение коллегии выборщиков, наличие мажоритарной системы, электоральная геометрия, сохранение в штатах различных избирательных цензов, дороговизна выборов, грязные технологии.

Теснейшим образом с конституционными правами связано развитие системы гражданских прав. Особенно остро вопрос равноправия встал к 50-м гг. ХХ в., когда бытовое и административное ущемление гражданских прав по самым различным основаниям приобрело значительный политический размах, вызвало сомнения общества в справедливости установившегося право-государственного уклада. Законодательные и верховные судебные власти США быстро отреагировали на эти события, и было создано практически новое правовое поле взаимоотношений граждан и государственных властей.

В 1954 г. Верховный суд вынес решение о неконституционности сегрегации в системе школьного образования. В 1957 г. появился закон о гражданских правах негров. Его развитием стал закон о гражданских правах 1964 г. Им были установлены так называемые «новые общественные стандарты», которые гарантировали равноправие по расовому признаку при составлении списков избирателей, при найме на работу и увольнении, при обслуживании в общественных местах и т.д. В 1968 г. появился закон о свободном приобретении жилищ, запрещающий расовую дискриминацию при продаже, покупке, аренде жилья, построенного федеральными властями. Одновременно вводились различные квоты для цветного и негритянского населения при приеме в университеты, на работу в полицию, в государственные учреждения и т.д. Это стало приводить к ущемлению прав белого населения, и в 1984 г. Верховный суд признал подобные квоты неконституционными. Именно в 80-х гг. удалось сформировать условия «расового нейтралитета» в обеспечении важнейших социальных прав граждан.