Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Правова політика у сфері місцевого самоврядування




Однією з ключових проблем на сучасному етапі суспільного розвитку є визначення і впровадження в життя правової політики у сфері місцевого самоврядування. Проблематика правової політи­ки останнім часом активно досліджуються в науковій літературі'.

[1] Алексеев С. С. Основы правовой политики в России : курс лекций /

60 С. Алексеев. - М., 1995; Коробова А. П. О многозначности понятия «правовая политика» / А. П. Коробова // Правоведение. - 1999. - № 4; Малько А. В. Конс­титуционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / А. В. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6; Панов М. Правова політика як універсальний феномен соціального буття / М. Панов, Л. Герасіна // Право України. - 2001. - № 8; Малько А. В. Правовая политика современной России:

домств. науч. сборник. - 1993. - Вып. 28. - С. 43-47; Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування / М. Корнієнко // Українське право. - 1995. - № 1.

• С. 68-77; Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбі- да, В Чушенко // Право України. - 1998. - № 5. - С. 17-21; СтріхаМ. Місце­ве самоврядування в Україні / М. Стріха // Українське слово. - 1996. - 7 лист.

• С. 2—4; Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления : учеб. пособие / В. А. Ясюнас. - М. : Ось-89, 1998. - С. 11-19; Карлов А. А. Формирование ин­ститута местного самоуправления [Текст] / А. А. Карлов. - К. : Вища школа, 1993. - С. 38; Руда Н. І. Самоврядування як динамічний суспільно-політичний та державно-правовий інститут / Н. І. Руда // Правова держава. - 1992. - Вип. 2-3.

• С. 136; Тацій В. Я. Місцеве самоврядування в системі місцевої влади України /

• Я. Тацій // Актуальні проблеми державного управління : збірник Укр. акад. держ. угіравл. при Президентові України (Хар. філія). - 2001. - № 1. - С. 31-39.

Правову політику тлумачать як сукупність правових ідей, настанов, принципів, цілей, завдань, пріоритетів, правових засобів, спрямова­них на забезпечення оптимальних умов розвитку й функціонуван­ні суспільних відносин1, як цілеспрямовану діяльність держави зі створення ефективного механізму правового регулювання, резуль­тативному використанню юридичних засобів для досягнення цілей, поставлених у відповідній сфері суспільних відносин2. Уважаємо, що таке розуміння цієї правової категорії є дещо неповним. Право­ва політика — це науково обґрунтована, послідовна й комплексна діяльність усієї системи органів публічної влади (органів держави й органів місцевого самоврядування), об'єднань громадян зі ство­рення ефективного механізму правового регулювання суспільних відносин, розвитку конституціоналізму в Україні.

Правова політика у сфері місцевого самоврядування складаєть­ся в основному з розробки і втілення в життя юридичних ідей кон­цептуального характеру, з прийняття, вдосконалення й реалізації відповідних правових норм Конституції й законів України. У до­сліджуваній нами царині вона покликана створити умови для само­організації населення, в одних випадках обмежуючи стихійність, а в інших - заохочуючи й підтримуючи певні напрямки діяльності громадян. Правова політика легітимізує систему пріоритетів міс­цевого самоврядування, орієнтує органи держави й органи місце­вого самоврядування на захист прав і законних інтересів людини, оптимізацію правового регламентування процесів самоорганіза­

цели и средства / А. В. Малько, К. В. Шундиков // Государство и право. - 2001. - № 7; Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти : монографія / В. М. Селіванов. - К. : Ін Юре, 2002; Российская правовая поли­тика : курс лекций / [под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько]. - М., 2003; Рыба­ков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности / О. Ю. Рыбаков. - СПб. : Юридический центр Пресс, 2004; Шемчушенко Ю. До проблеми формування законодавчої політики в Україні / Ю. Шемчушенко, О. Юшик // Право України. - 2005. - № 11.

' Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики / К. В. Шундиков // Правоведение. - 1997. - № 4. - С. 149.

2 Тодыка О. Ю. Народовластие в условиях глобализации [Текст] : моно­графия / О. Ю. Тодыка; под ред. А. В. Петришина. - Харьков : Право, 2005. -С. 197.

ції й самоуправління територіальних громад. Вона є необхідним складником процесу формування повноцінної та ефективної пра­вової системи України.

Сутність правової політики в місцевому самоврядуванні ви­являється у використанні політичної влади з метою юридичного закріплення й деталізації в чинному законодавстві конституцій­них приписів, створення основних організаційно-юридичних умов дотримання прав і свобод особи, соціальних груп, територіальних громад, підтримка балансу між публічною і приватною сферами. Вона включає не лише якісне правове регулювання суспільних відносин у розглядуваній сфері, а й належну реалізацію норматив­но-правових приписів на практиці. Це дає підстави для вирізнення доктринального, правотворчого і правореалізаційного (правоза- стосовного) напрямку правової політики.

Доктринальний напрямок утілюється переважно в концепціях і проектах правових актів, у науковому передбаченні розвитку юри­дичних ситуацій. Для розвитку місцевого самоврядування важливе значення має конституційна доктрина як найважливіший складник конституційно-правової політики. Адже саме вона сприяє розроб­ці ідеології конституційного права, основних завдань, функцій, принципів, формуванню нових підгалузей права, інститутів, норм, юридичних механізмів, конструкцій, а також удосконаленню мето­дологічного інструментарію. У найзагальнішому вигляді доктрину науковці визначають як учення, систему поглядів, принципів, як формулу, що виражає основну установку політичної діяльності1. Доктрина отримує статус офіційної через визнання й закріплен­ня її положень у програмних документах політичного характеру, нормативно-правових актах, рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Різноманітні погляди правоз­навців й концепції є надзвичайно значимими для формування мо­делі конституційно-правового регулювання, вдосконалення кон­ституційного законодавства, оптимізації методології тлумачення конституційних норм, а також для правореалізаційного процесу2.

[1] Словник соціологічних і політологічних термінів / [уклад.: В. І. Астахова, В. І. Даниленко, А. І. Панов та ін.]. - К. : Вища шк., 1993. - С. 32.

[1] Малько А. В. Конституционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / A.B. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6.

За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадошх осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не вра­ховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування, а їх безсистемність і суперечливість є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільс­тва. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і які затверджені до прийняття Конституції України, і донині не приведені до відповідності з по­ложеннями Основного Закону. Конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують конкретизації на рівні законодав­чих актів. Незважаючи на закріплену в ст. 92 Конституції України вимогу визначати засади місцевого самоврядування «виключно за­конами України», у масиві чинного законодавства значну частину становлять підзаконні акти. Залишається не розв'язаною проблема приведення законодавства України до відповідності з міжнарод­но-правовими стандартами організації місцевого самоврядування. Чинне законодавство формується під впливом різних концепцій місцевого самоврядування. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореаліза- ідії громадян через узгоджене функціонування механізмів самоор­ганізації й самоуправління соціальних організмів1.

Важливу роль у вдосконаленні правового регулювання місцево­го самоврядування відіграють парламентські слухання у Верховній Раді України («Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» від 16 квітня 2003 р., «Децентраліза­ція влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування» від 12 жовтня 2005 р.), науково-практичні конференції й тематич­ні семінари. Між тим, більшість із рекомендацій парламентських слухань так і не реалізуються, що ж до рекомендації конференцій, то вони, як правило, залишаються лише на папері.

Реформи, які провадилися протягом останнього десятиліття в суспільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів від­сторонення людини від влади, зниженням авторитету органів пуб­

[1] Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду­вання [Текст] : монографія / В. С. Куйбіда. - К. : МАУП, 2004. - С. 275.

лічної влади й довіри до неї населення, розрізненістю громадянсь­ких, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими групами, політичними партіями, олігархічними й адміністратив­но-політичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації. Успіх реформи системи публічної влади, як убачається, можливий лише за умови комплексного підходу до неї, що потребує розробки єдиної узгод­женої концепції впровадження в життя адміністративної, парла­ментської, судової, бюджетної, муніципальної та територіальної реформ. Комплексність останніх передбачає застосування в ході їх здійснення органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів. Удосконалення владних структур має провадитися за тісного уз­годження з реформуванням політичної й економічної систем і створення інститутів громадянського суспільства1.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема системи його суб'єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів їх реалізації, форм та методів їх діяльності; в) локальний, на якому відповідно до Конституції й законів Украї­ни і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно вирішити такі питання: а) поглиблення децентралізації влади, б) запровадження повно­цінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створення виконавчих органів районними й обласними ра­

' Цвегков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління / В. В. Цвегков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 13.

дами; в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних місцевих адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій як ор­ганів, що виконують виключно наглядово-контрольні та аналітич­но-консультативні функції; ґ) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій із розв'язання регіональних проблем со­ціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку тощо.

Фахівці-констигуціоналісти неодноразово наголошували на потребі прийняття кодифікованого правового акта, який комп­лексно регламентував би суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування'. Принципово підтримуючи пропозицію щодо кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, вважаємо за необхідне прислухатися до думки Ю. П. Битяка, який доводить, що прийняття Муніципального кодексу України є передчасним, оскільки не розв'язано низки концептуальних завдань, зокрема те, що місцеве самоврядування має ґрунтуватися на «державниць­кій» чи «громадівській» концепції. Від цього залежить, наскільки місцеве самоврядування буде юридично, економічно й фінансово відокремленим від державного впливу, а також компетенція, сис­тема і структура його органів2.

Наука істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних, науко­во обґрунтованих розробок у царині місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси - часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій і методів з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих

' Тарасюк В. Кодифікація законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питання / В. Тарасюк// Право України. - 2000. - № 11 - С. 71-74; Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2006. -С. 61.

[1] Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування / Ю. П. Битяк // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. — Право, 2002. -С. 13.

актах різних концепцій розвитку цього важливого інституту. Ор­гани публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загаль- ноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку Ук­раїни. Між стратегією розвитку суспільства і правовою політикою у сфері місцевого самоврядування існує тісна кореляційна залеж­ність. Стратегічні цілі соціуму повинні знаходити відбиття в пра­вовій політиці, реалізовуватися в правотворчій і правозастосовній діяльності.

Як зауважує О. Ф. Фрицький, на сучасному етапі еволюції місцевого самоврядування в Україні основними напрямами його реформ має бути: а) передання йому значної частини повнова­жень органів державної виконавчої влади; б) розроблення нових і вдосконалення наявних механізмів реалізації основних повно­важень місцевого самоврядування територіальною громадою; в) прийняття законодавчих актів, які зміцнювали б основи міс­цевого самоврядування, зокрема «Про комунальну власність», «Про місцеві податки і збори», «Про територіальну громаду» тощо; г) установлення суворої відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність ор­ганів і посадових осіб місцевого самоврядування1. Ефективність правової політики у сфері місцевого самоврядування треба оці­нювати не за кількістю нормативно-правових актів, а за ступе­нем їх реалізації та дієвості в процесі забезпечення прав і свобод людини.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необ­хідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх само­стійності. Такі норми потрібні в разі, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Не повною мірою використовується також потенціал статутів тери­торіальних громад, їх наявність часто нічого не додає в розвиток місцевого самоврядування у відповідних населених пунктах. Саме

[1] Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст] : підручник / О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2002. -С. 521.

у своєму статуті територіальна громада має можливість самостійно визначити систему органів місцевого самоврядування, їх структу­ру, порядок формування виконавчих органів та їх взаємовідносини з представницькими (поділ функцій та компетенції), а також уста­новити компетенцію органів місцевого самоврядування районного в місті рівня (за наявності районного поділу).

Окремого нормативного регулювання потребує проблема поін­формованості населення про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Лише незначна частина органів місце­вого самоврядування має власні засоби масової інформації, і на­віть у цих виданнях не завжди оприлюднюються прийняті акти. На місцевому рівні ще не стало правилом широке інформування гро­мадян про заходи, які провадяться органами місцевого самовряду­вання. На законодавчому рівні слід закріпити обоь язок місцевих рад при затвердженні місцевих бюджетів передбачати кошти на інформування населення (публікації, оголошення тощо).

Потребують удосконалення й нормативні акти, які регламенту­ють питання оплати праці службовців органів місцевого самовря­дування. Наявний порядок установлення Кабінетом Міністрів Ук­раїни посадових окладів для працівників і службовців виконавчих органів місцевих рад не сприяє розвитку місцевого самоврядуван­ня, формування його як самостійної підсистеми публічної влади. Подібні нормативні акти повинні мати для цих органів рекоменда­ційний характер.

Законодавство України про місцеве самоврядування формува­лося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної вла­ди залишилися й сьогодні. Історія не знає так званих «стрибків». Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають пов­ної відмови від досвіду минулого, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає в критичному осмисленні колишньої державно- правової практики, у запозиченні всього позитивного, що було на­громаджено за радянської доби, і водночас у виявленні негативних рис минулої системи, їх виправленні з урахуванням реалій сього­дення й передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно

відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не треба й зайво ідеалізувати зарубіжний досвід1.

Виразно виявляються такі дефекти українського законодавства, як безсистемність, внутрішня суперечливість, правова неврегульо- ваність багатьох суспільних відносин, недостатня наукова обґрун­тованість деяких законодавчих актів, їх декларативність, непос­лідовність, часто відсутність глибоких концептуальних розробок (підходів) у процесі законотворення, низький юридико-технічний рівень. В умовах, коли згідно зі ст. 19 Основного Закону «право­вий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено за­конодавством», у правовій системі країни зберігаються 60% забо­ронних норм (при світових стандартах - до 18%), а головне, що ця тенденція (у всякому разі в царині публічного права) продовжує зберігатися2.

Усунути юридико-технічні дефекти в чинному законодавс­тві, а також запобігти їх, на думку П. Рабіновича, можливо за допомогою теоретичних передумов та «інструментів» юридико- технічного вдосконалення законодавства - наукових напрацю- вань попереднього періоду, сучасних вітчизняних і зарубіжних досліджень, а також практичних - певних правових актів та ор­ганізаційних заходів'.Основними недоліками є відставання пра­вового регулювання від тих трансформацій, які відбуваються в суспільстві, а також низька якість законодавчих актів. Норматив­но-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто прийма­ються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж викону­ються лише частково.

[1] Серьогіна С. Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцево­го самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. - 2001. -Вип. 1. -С. 108.

[1] Орзих М. Ф. Личность и право [Текст]: монография / М. Ф. Орзих. - Одес­са : Юрид. лит-ра, 2005. - С. 28.

[1] Рабинович П. М. Юридическая техника законотворчества в Украине: об­щие проблемы / П. М. Рабинович // Журнал российского права. - 2000. - № 4. -С. 136-140.

На загальнодержавному рівні актуальним є вирішення низки важливих матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань. Головними серед них є: а) упорядкування й законодавче уточнення зв'язків між владними органами регіону, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади й органа­ми місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності їх управлінської діяльності; г) визна­чення механізмів стимулювання «депресивних» територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розви­нених територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування й місцевими органами державної виконавчої влади; д) з'ясування підстав і механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної національної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації посадовців органів місцевого самовряду­вання; ж) розроблення й реалізація системи інформаційного, мето­дичного й наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до визначеної Конституцією України концепції міс­цевого самоврядування необхідно провести реформування органі­заційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що має сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Важливими складниками правової політики є регіональна та муніципальна політика. Зазвичай вона зводиться до цілеспрямо­ваної діяльності держави щодо створення ефективного механізму правового регулювання, результативного використання юридич­них засобів динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населен­ня, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця про­

живання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, посилення дійовості управлінських рішень, удосконалення робо­ти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Не заперечуючи вагомість ролі держави у формуванні та реалізації муніципальної (місцевої1) політики, вважаємо, що не можна нівелю­вати роль інших інститутів громадянського суспільства в цьому про­цесі. Робота щодо підготовки й прийняття документів, направлених на реалізацію муніципальної політики, має здійснюватися відкрито й прозоро. Розробкою концепцій муніципальної політики повинні займатися політичні партії, потужні громадські організації, рухи, й у разі перемоги на місцевих виборах їх фракції (групи) у пред­ставницьких органах місцевого самоврядування мають забезпечити прийняття відповідних нормативних актів та їх реалізацію. Місце­ва політика формується й реалізується органами місцевого самов­рядування через їхню нормотворчу, правозастосовну, контрольну, інформаційну та іншу діяльність. Така політика може мати консер­вативний, ліберальний, соціал-демократичний чи інший характер, але в будь-якому випадку вона повинна здійснюватися відповідно до вимог Конституції та законів України.







Дата добавления: 2015-08-27; просмотров: 2488. Нарушение авторских прав; Мы поможем в написании вашей работы!


Рекомендуемые страницы:


Studopedia.info - Студопедия - 2014-2021 год . (0.006 сек.) русская версия | украинская версия