Правова політика у сфері місцевого самоврядування

Однією з ключових проблем на сучасному етапі суспільного розвитку є визначення і впровадження в життя правової політики у сфері місцевого самоврядування. Проблематика правової політи­ки останнім часом активно досліджуються в науковій літературі'.

^[1] Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций /

⁶⁰ С. Алексеев. - М., 1995; Коробова А. П. О многозначности понятия «правовая политика» / А. П. Коробова // Правоведение. - 1999. - № 4; Малько А. В. Конс­титуционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / А. В. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6; Панов М. Правова політика як універсальний феномен соціального буття / М. Панов, Л. Герасіна // Право України. - 2001. - № 8; Малько А. В. Правовая политика современной России:

домств. науч. сборник. - 1993. - Вып. 28. - С. 43-47; Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування / М. Корнієнко // Українське право. - 1995. - № 1.

• С. 68-77; Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбі- да, В Чушенко // Право України. - 1998. - № 5. - С. 17-21; СтріхаМ. Місце­ве самоврядування в Україні / М. Стріха // Українське слово. - 1996. - 7 лист.

• С. 2—4; Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления: учеб. пособие / В. А. Ясюнас. - М.: Ось-89, 1998. - С. 11-19; Карлов А. А. Формирование ин­ститута местного самоуправления [Текст] / А. А. Карлов. - К.: Вища школа, 1993. - С. 38; Руда Н. І. Самоврядування як динамічний суспільно-політичний та державно-правовий інститут / Н. І. Руда // Правова держава. - 1992. - Вип. 2-3.

• С. 136; Тацій В. Я. Місцеве самоврядування в системі місцевої влади України /

• Я. Тацій // Актуальні проблеми державного управління: збірник Укр. акад. держ. угіравл. при Президентові України (Хар. філія). - 2001. - № 1. - С. 31-39.

Правову політику тлумачать як сукупність правових ідей, настанов, принципів, цілей, завдань, пріоритетів, правових засобів, спрямова­них на забезпечення оптимальних умов розвитку й функціонуван­ні суспільних відносин¹, як цілеспрямовану діяльність держави зі створення ефективного механізму правового регулювання, резуль­тативному використанню юридичних засобів для досягнення цілей, поставлених у відповідній сфері суспільних відносин². Уважаємо, що таке розуміння цієї правової категорії є дещо неповним. Право­ва політика — це науково обґрунтована, послідовна й комплексна діяльність усієї системи органів публічної влади (органів держави й органів місцевого самоврядування), об'єднань громадян зі ство­рення ефективного механізму правового регулювання суспільних відносин, розвитку конституціоналізму в Україні.

Правова політика у сфері місцевого самоврядування складаєть­ся в основному з розробки і втілення в життя юридичних ідей кон­цептуального характеру, з прийняття, вдосконалення й реалізації відповідних правових норм Конституції й законів України. У до­сліджуваній нами царині вона покликана створити умови для само­організації населення, в одних випадках обмежуючи стихійність, а в інших - заохочуючи й підтримуючи певні напрямки діяльності громадян. Правова політика легітимізує систему пріоритетів міс­цевого самоврядування, орієнтує органи держави й органи місце­вого самоврядування на захист прав і законних інтересів людини, оптимізацію правового регламентування процесів самоорганіза­

цели и средства / А. В. Малько, К. В. Шундиков // Государство и право. - 2001. - № 7; Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти: монографія / В. М. Селіванов. - К.: Ін Юре, 2002; Российская правовая поли­тика: курс лекций / [под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько]. - М., 2003; Рыба­ков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности / О. Ю. Рыбаков. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004; Шемчушенко Ю. До проблеми формування законодавчої політики в Україні / Ю. Шемчушенко, О. Юшик // Право України. - 2005. - № 11.

' Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики / К. В. Шундиков // Правоведение. - 1997. - № 4. - С. 149.

² Тодыка О. Ю. Народовластие в условиях глобализации [Текст]: моно­графия / О. Ю. Тодыка; под ред. А. В. Петришина. - Харьков: Право, 2005. -С. 197.

ції й самоуправління територіальних громад. Вона є необхідним складником процесу формування повноцінної та ефективної пра­вової системи України.

Сутність правової політики в місцевому самоврядуванні ви­являється у використанні політичної влади з метою юридичного закріплення й деталізації в чинному законодавстві конституцій­них приписів, створення основних організаційно-юридичних умов дотримання прав і свобод особи, соціальних груп, територіальних громад, підтримка балансу між публічною і приватною сферами. Вона включає не лише якісне правове регулювання суспільних відносин у розглядуваній сфері, а й належну реалізацію норматив­но-правових приписів на практиці. Це дає підстави для вирізнення доктринального, правотворчого і правореалізаційного (правоза- стосовного) напрямку правової політики.

Доктринальний напрямок утілюється переважно в концепціях і проектах правових актів, у науковому передбаченні розвитку юри­дичних ситуацій. Для розвитку місцевого самоврядування важливе значення має конституційна доктрина як найважливіший складник конституційно-правової політики. Адже саме вона сприяє розроб­ці ідеології конституційного права, основних завдань, функцій, принципів, формуванню нових підгалузей права, інститутів, норм, юридичних механізмів, конструкцій, а також удосконаленню мето­дологічного інструментарію. У найзагальнішому вигляді доктрину науковці визначають як учення, систему поглядів, принципів, як формулу, що виражає основну установку політичної діяльності¹. Доктрина отримує статус офіційної через визнання й закріплен­ня її положень у програмних документах політичного характеру, нормативно-правових актах, рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Різноманітні погляди правоз­навців й концепції є надзвичайно значимими для формування мо­делі конституційно-правового регулювання, вдосконалення кон­ституційного законодавства, оптимізації методології тлумачення конституційних норм, а також для правореалізаційного процесу².

^[1] Словник соціологічних і політологічних термінів / [уклад.: В. І. Астахова, В. І. Даниленко, А. І. Панов та ін.]. - К.: Вища шк., 1993. - С. 32.

^[1] Малько А. В. Конституционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / A.B. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6.

За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадошх осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не вра­ховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування, а їх безсистемність і суперечливість є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільс­тва. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і які затверджені до прийняття Конституції України, і донині не приведені до відповідності з по­ложеннями Основного Закону. Конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують конкретизації на рівні законодав­чих актів. Незважаючи на закріплену в ст. 92 Конституції України вимогу визначати засади місцевого самоврядування «виключно за­конами України», у масиві чинного законодавства значну частину становлять підзаконні акти. Залишається не розв'язаною проблема приведення законодавства України до відповідності з міжнарод­но-правовими стандартами організації місцевого самоврядування. Чинне законодавство формується під впливом різних концепцій місцевого самоврядування. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореаліза- ідії громадян через узгоджене функціонування механізмів самоор­ганізації й самоуправління соціальних організмів¹.

Важливу роль у вдосконаленні правового регулювання місцево­го самоврядування відіграють парламентські слухання у Верховній Раді України («Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» від 16 квітня 2003 р., «Децентраліза­ція влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування» від 12 жовтня 2005 р.), науково-практичні конференції й тематич­ні семінари. Між тим, більшість із рекомендацій парламентських слухань так і не реалізуються, що ж до рекомендації конференцій, то вони, як правило, залишаються лише на папері.

Реформи, які провадилися протягом останнього десятиліття в суспільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів від­сторонення людини від влади, зниженням авторитету органів пуб­

^[1] Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду­вання [Текст]: монографія / В. С. Куйбіда. - К.: МАУП, 2004. - С. 275.

лічної влади й довіри до неї населення, розрізненістю громадянсь­ких, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими групами, політичними партіями, олігархічними й адміністратив­но-політичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації. Успіх реформи системи публічної влади, як убачається, можливий лише за умови комплексного підходу до неї, що потребує розробки єдиної узгод­женої концепції впровадження в життя адміністративної, парла­ментської, судової, бюджетної, муніципальної та територіальної реформ. Комплексність останніх передбачає застосування в ході їх здійснення органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів. Удосконалення владних структур має провадитися за тісного уз­годження з реформуванням політичної й економічної систем і створення інститутів громадянського суспільства¹.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема системи його суб'єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів їх реалізації, форм та методів їх діяльності; в) локальний, на якому відповідно до Конституції й законів Украї­ни і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно вирішити такі питання: а) поглиблення децентралізації влади, б) запровадження повно­цінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створення виконавчих органів районними й обласними ра­

' Цвегков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління / В. В. Цвегков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 13.

дами; в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних місцевих адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій як ор­ганів, що виконують виключно наглядово-контрольні та аналітич­но-консультативні функції; ґ) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій із розв'язання регіональних проблем со­ціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку тощо.

Фахівці-констигуціоналісти неодноразово наголошували на потребі прийняття кодифікованого правового акта, який комп­лексно регламентував би суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування'. Принципово підтримуючи пропозицію щодо кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, вважаємо за необхідне прислухатися до думки Ю. П. Битяка, який доводить, що прийняття Муніципального кодексу України є передчасним, оскільки не розв'язано низки концептуальних завдань, зокрема те, що місцеве самоврядування має ґрунтуватися на «державниць­кій» чи «громадівській» концепції. Від цього залежить, наскільки місцеве самоврядування буде юридично, економічно й фінансово відокремленим від державного впливу, а також компетенція, сис­тема і структура його органів².

Наука істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних, науко­во обґрунтованих розробок у царині місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси - часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій і методів з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих

' Тарасюк В. Кодифікація законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питання / В. Тарасюк// Право України. - 2000. - № 11 - С. 71-74; Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2006. -С. 61.

^[1] Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування / Ю. П. Битяк // Державне будівництво та місцеве самоврядування: зб. наук. пр. — Право, 2002. -С. 13.

актах різних концепцій розвитку цього важливого інституту. Ор­гани публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загаль- ноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку Ук­раїни. Між стратегією розвитку суспільства і правовою політикою у сфері місцевого самоврядування існує тісна кореляційна залеж­ність. Стратегічні цілі соціуму повинні знаходити відбиття в пра­вовій політиці, реалізовуватися в правотворчій і правозастосовній діяльності.

Як зауважує О. Ф. Фрицький, на сучасному етапі еволюції місцевого самоврядування в Україні основними напрямами його реформ має бути: а) передання йому значної частини повнова­жень органів державної виконавчої влади; б) розроблення нових і вдосконалення наявних механізмів реалізації основних повно­важень місцевого самоврядування територіальною громадою; в) прийняття законодавчих актів, які зміцнювали б основи міс­цевого самоврядування, зокрема «Про комунальну власність», «Про місцеві податки і збори», «Про територіальну громаду» тощо; г) установлення суворої відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність ор­ганів і посадових осіб місцевого самоврядування¹. Ефективність правової політики у сфері місцевого самоврядування треба оці­нювати не за кількістю нормативно-правових актів, а за ступе­нем їх реалізації та дієвості в процесі забезпечення прав і свобод людини.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необ­хідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх само­стійності. Такі норми потрібні в разі, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Не повною мірою використовується також потенціал статутів тери­торіальних громад, їх наявність часто нічого не додає в розвиток місцевого самоврядування у відповідних населених пунктах. Саме

^[1] Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст]: підручник / О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2002. -С. 521.

у своєму статуті територіальна громада має можливість самостійно визначити систему органів місцевого самоврядування, їх структу­ру, порядок формування виконавчих органів та їх взаємовідносини з представницькими (поділ функцій та компетенції), а також уста­новити компетенцію органів місцевого самоврядування районного в місті рівня (за наявності районного поділу).

Окремого нормативного регулювання потребує проблема поін­формованості населення про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Лише незначна частина органів місце­вого самоврядування має власні засоби масової інформації, і на­віть у цих виданнях не завжди оприлюднюються прийняті акти. На місцевому рівні ще не стало правилом широке інформування гро­мадян про заходи, які провадяться органами місцевого самовряду­вання. На законодавчому рівні слід закріпити обоь язок місцевих рад при затвердженні місцевих бюджетів передбачати кошти на інформування населення (публікації, оголошення тощо).

Потребують удосконалення й нормативні акти, які регламенту­ють питання оплати праці службовців органів місцевого самовря­дування. Наявний порядок установлення Кабінетом Міністрів Ук­раїни посадових окладів для працівників і службовців виконавчих органів місцевих рад не сприяє розвитку місцевого самоврядуван­ня, формування його як самостійної підсистеми публічної влади. Подібні нормативні акти повинні мати для цих органів рекоменда­ційний характер.

Законодавство України про місцеве самоврядування формува­лося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної вла­ди залишилися й сьогодні. Історія не знає так званих «стрибків». Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають пов­ної відмови від досвіду минулого, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає в критичному осмисленні колишньої державно- правової практики, у запозиченні всього позитивного, що було на­громаджено за радянської доби, і водночас у виявленні негативних рис минулої системи, їх виправленні з урахуванням реалій сього­дення й передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно

відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не треба й зайво ідеалізувати зарубіжний досвід¹.

Виразно виявляються такі дефекти українського законодавства, як безсистемність, внутрішня суперечливість, правова неврегульо- ваність багатьох суспільних відносин, недостатня наукова обґрун­тованість деяких законодавчих актів, їх декларативність, непос­лідовність, часто відсутність глибоких концептуальних розробок (підходів) у процесі законотворення, низький юридико-технічний рівень. В умовах, коли згідно зі ст. 19 Основного Закону «право­вий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено за­конодавством», у правовій системі країни зберігаються 60% забо­ронних норм (при світових стандартах - до 18%), а головне, що ця тенденція (у всякому разі в царині публічного права) продовжує зберігатися².

Усунути юридико-технічні дефекти в чинному законодавс­тві, а також запобігти їх, на думку П. Рабіновича, можливо за допомогою теоретичних передумов та «інструментів» юридико- технічного вдосконалення законодавства - наукових напрацю- вань попереднього періоду, сучасних вітчизняних і зарубіжних досліджень, а також практичних - певних правових актів та ор­ганізаційних заходів'.Основними недоліками є відставання пра­вового регулювання від тих трансформацій, які відбуваються в суспільстві, а також низька якість законодавчих актів. Норматив­но-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто прийма­ються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж викону­ються лише частково.

^[1] Серьогіна С. Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцево­го самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве самоврядування: зб. наук. пр. - 2001. -Вип. 1. -С. 108.

^[1] Орзих М. Ф. Личность и право [Текст]: монография / М. Ф. Орзих. - Одес­са: Юрид. лит-ра, 2005. - С. 28.

^[1] Рабинович П. М. Юридическая техника законотворчества в Украине: об­щие проблемы / П. М. Рабинович // Журнал российского права. - 2000. - № 4. -С. 136-140.

На загальнодержавному рівні актуальним є вирішення низки важливих матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань. Головними серед них є: а) упорядкування й законодавче уточнення зв'язків між владними органами регіону, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади й органа­ми місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності їх управлінської діяльності; г) визна­чення механізмів стимулювання «депресивних» територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розви­нених територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування й місцевими органами державної виконавчої влади; д) з'ясування підстав і механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної національної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації посадовців органів місцевого самовряду­вання; ж) розроблення й реалізація системи інформаційного, мето­дичного й наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до визначеної Конституцією України концепції міс­цевого самоврядування необхідно провести реформування органі­заційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що має сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Важливими складниками правової політики є регіональна та муніципальна політика. Зазвичай вона зводиться до цілеспрямо­ваної діяльності держави щодо створення ефективного механізму правового регулювання, результативного використання юридич­них засобів динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населен­ня, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця про­

живання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, посилення дійовості управлінських рішень, удосконалення робо­ти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Не заперечуючи вагомість ролі держави у формуванні та реалізації муніципальної (місцевої¹) політики, вважаємо, що не можна нівелю­вати роль інших інститутів громадянського суспільства в цьому про­цесі. Робота щодо підготовки й прийняття документів, направлених на реалізацію муніципальної політики, має здійснюватися відкрито й прозоро. Розробкою концепцій муніципальної політики повинні займатися політичні партії, потужні громадські організації, рухи, й у разі перемоги на місцевих виборах їх фракції (групи) у пред­ставницьких органах місцевого самоврядування мають забезпечити прийняття відповідних нормативних актів та їх реалізацію. Місце­ва політика формується й реалізується органами місцевого самов­рядування через їхню нормотворчу, правозастосовну, контрольну, інформаційну та іншу діяльність. Така політика може мати консер­вативний, ліберальний, соціал-демократичний чи інший характер, але в будь-якому випадку вона повинна здійснюватися відповідно до вимог Конституції та законів України.