Та гарантії місцевого самоврядування

Визнаючи місцеве самоврядування однією із засад конститу­ційного ладу, сутність якого, насамперед, полягає в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, Основний Закон гарантує стійкий розвиток цього інституту, зобов'язуючи державу брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядуван­ня, фінансово підтримувати місцеве самоврядування (ч. З ст. 142). Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого само­врядування через запровадження процедур бюджетного вирівню­вання або аналогічних заходів (ст. 9).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у фор­муванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за закон­ним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самов­рядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загально­державних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до де­ржавного бюджету частину надлишку в порядку, встановлено­му Бюджетним кодексом України. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюд­жетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, вихо­дячи з рівня мінімальних соціальних потреб, який установлено законом.

Державна підтримка місцевого самоврядування можлива й в інших формах, зокрема, шляхом передання окремих об'єктів у ко-

мунальну власність. Відповідно до ч. 9 ст. 60 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право: а) вносити пропо­зиції про передання або продаж у комунальну власність відповід­них територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до держав­ної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад; б) на переважне придбання в кому­нальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташова­них на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Указом Президента України від 30 серпня 2001 року N 749/2001 затверджена Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, в якій визначено, що розвиток місце­вого самоврядування є на сучасному етапі одним із найпріоритет- ніших напрямів державної політики України. Основними завдан­нями Програми є: а) сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад; б) удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності та спільної власності тери­торіальних громад; в) надання науково-методичної допомоги орга­нам місцевого самоврядування; г) підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів; ґ) проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання проблем у цій сфері; д) поліпшення взаємодії асо­ціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади; е) проведення наукових досліджень із проблемних питань місцевого самоврядування; є) створення на­лежних умов для реалізації територіальними громадами та орга­нами місцевого самоврядування прав та повноважень, визначених Конституцією та законами України; ж) залучення громадських ор­ганізацій, науковців, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвит­ку місцевого самоврядування в Україні; з) вивчення, аналіз, уза­гальнення і впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду у сфері розвитку місцевого самоврядування; и) підготовка

пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самовряду­вання в Україні та розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Становлення й розвиток місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від гарантій, тобто від того, наскільки повно й всебічно забезпечені й захищені його права. Гарантії міс­цевого самоврядування часто визначаються як необхідні умови (механізм), які забезпечують ефективну участь населення у вирі­шенні питань місцевого значення, для вираження волі та інтересів відповідної територіальної громади. На думку О.В. Батанова, га­рантії місцевого самоврядування - це необхідне для набуття, во­лодіння, користування і розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове та соціально-економічне оточення та спеціальний механізм, які забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого са­моврядування щодо вирішення питань місцевого значення¹.

Система гарантій місцевого самоврядування науковцями виз­начається по-різному. Більшість авторів виділяє загальні (еконо­мічні, політичні, соціальні та духовні) і спеціальні (юридичні, пра­вові) гарантії². Більш досконалою є класифікація, в якій як основні критерії виділяють: а) сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; б) форму нормативно- правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; в) техноло­гію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцево­го самоврядування³.

Діяльність органів місцевого самоврядування, реалізація їх повноважень здійснюється під впливом соціально-економічних, політико-правових, ідеологічних та інших факторів, які можуть як негативно, так і позитивно впливати на процес самоврядуван­ня. Тому як гарантії місцевого самоврядування можна розгляда­ти устої та цінності суспільства, які стимулюють його розвиток,

' Муніципальне право України [Текст]: підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 560.

^[1] Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003 - С. 314.

^[1] Батанов О. В. Система гарантій місцевого самоврядування в Україні: про­блемні питання теорії / О. В. Батанов // Наук, праці Одеської нац. юрид. академії. - Одеса, 2004.-Т. З,-С. 147-158.

забезпечують певну сталість і стабільність у діяльності суб'єктів місцевого самоврядування і залежно від сфери поділяються на со­ціальні, політичні, економічні, ідеологічні (духовні).

Соціальними гарантіями є передумови, що сприяють станов­ленню й розвитку місцевого самоврядування, забезпечують стій­кість і послідовність в організації та діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, створюють реальні умови для найбільш повної реалізації їх функцій. Це, насамперед, сприйняття людини як най­вищої соціальної цінності, забезпечення умов для всебічного роз­витку особистості, соціальне структурування суспільства, форму­вання «середнього класу», сприйняття місцевого самоврядування як ефективної форми самоорганізації населення, одного з основ­них інститутів громадянського суспільства.

Політичні гарантії - це демократичний характер політичного режиму в державі, який передбачає не тільки надання населен­ню права на місцеве самоврядування, а й отримання захисту від держави. Місцеве самоврядування, як одна із засад конституцій­ного ладу, є основним принципом організації та здійснення пуб­лічної влади. Тільки в демократичній державі, яка функціонує з дотриманням принципів народовладдя, поділу влади, розмежуван­ня питань загальнодержавного та місцевого значення, політичної багатоманітності, можливе існування та розвиток місцевого само­врядування.

Економічними гарантіями є економічна система суспільства, основу якої становлять принципи ринкової економіки, вільного переміщення товарів, послуг, фінансових ресурсів, підприємниц­тво, конкуренція, рівний захист усіх форм власності, наявність відповідних матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для ефективного виконання територіальними громадами та їх органами функцій і повноважень, які закріплені за ними чинним законодавс­твом України. Ефективне функціонування місцевого самовряду­вання можливе лише за наявності відповідних матеріально-фінан­сових ресурсів, які повинні бути адекватні тим повноваженням, що надані органам місцевого самоврядування. Відповідно, гаран­тією економічної самостійності є закріплення на конституційному рівні матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування (ст. 142, ст. 143).

Ідеологічні (духовні) гарантії - це система духовних, культур­них, національних цінностей, традицій та звичаїв, загальний рівень громадянської свідомості, ідеологічна багатоманітність, заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної, релігійної во­рожнечі, оцінка суспільних явищ із позицій моральності, справед­ливості та інші необхідні умови, які забезпечують розвиток місце­вого самоврядування.

Залежно від форми фіксації гарантії місцевого самоврядування поділяються на конституційні, міжнародно-правові, законодавчі, підзаконні, а також ті, які містяться в інших соціальних нормах.

Конституційні гарантії місцевого самоврядування мають ос­новоположне, фундаментальне значення для розвитку соціальних процесів і відіграють спрямувальну роль для всього державно-пра­вового регулювання. Конституція України містить норми та окре­мий розділ про місцеве самоврядування. У Конституції закріпле­но, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), органи місцевого самоврядування є однією з підсистеми публічної влади, через яку народ здійснює владу (ст. 5), право ор­ганів місцевого самоврядування в межах, установлених Консти­туцією, володіти, користуватися, розпоряджатися об'єктами пра­ва власності Українського народу (ст. 13). Конституція України тримає в установлених рамках законодавця (визначає параметри для подальшого законодавчого регулювання) і унеможливлює не­обгрунтоване втручання держави у сферу компетенції місцевого самоврядування.

Не менш важливе значення для розвитку місцевого самовря­дування в Україні мають міжнародно-правові гарантії місцево­го самоврядування. В Європейській хартії місцевого самовря­дування, яка ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року, закріплено правові, інституційні, адміністративні та фінансові гарантії автономності територіальних громад і їх ор­ганів. Гарантії місцевого самоврядування закріплені також в ін­ших міжнародно-правових документах (Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіаль­ними общинами або властями 1980 р., Декларації про принципи місцевого самоврядування у державах-учасниках Співдружності 1994 р.), норми яких становлять основу функціонування демок-

ратичиої системи управління при розв'язанні питань місцевого значення.

Законодавчі гарантії місцевого самоврядування деталізують конституційні й міжнародно-правові приписи, що регулюють від­носини у сфері місцевого самоврядування. Переважно вони закріп­лені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також інших законах, які забезпечують організацію та діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Підзаконні гарантії місцевого самоврядування закріплюються актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Ав­тономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції. Нерідко відносять до цієї групи або виділяють окремо муніципальні гарантії, які закріплю­ються в статутах територіальних громад, регламентах місцевих рад, положеннях про органи самоорганізації населення та інших нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування.

В інших соціальних нормах (релігійні, етичні норми, місцеві традиції, звичаї тощо) також можуть закріплюватися гарантії міс­цевого самоврядування. Специфіка ідеологічних (духовних) га­рантій виявляється в тому, що вони фіксуються саме в таких со­ціальних нормах.

Окрему групу складають статусно-процедурні (технологічні) гарантії, до яких зазвичай відносять інформаційні, нормотворчі, процесуальні, організаційні, кадрові гарантії судового захисту.

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відо­кремлене від державної влади і діє, в межах Конституції і законів України, автономно. За свою діяльність органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні насамперед перед те­риторіальною громадою. Органи місцевого самоврядування не підпорядковуються органам державної влади, однак місцеве са­моврядування не існує ізольовано від держави, простежується їх функціональна близькість, адже органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Враховуючи важливість цього інституту, для становлення і розвитку громадянського суспільс­

тва, порядок визначення засад місцевого самоврядування віднесе­но ст. 92 Конституції України до виключної сфери законодавчого регулювання. Гарантією місцевого самоврядування також є і кон­ституційне визначення основних форм безпосереднього волевияв­лення територіальних громад, через які забезпечується здійснення самоврядування: вибори, референдум та інші форми безпосеред­ньої демократії.

Основоположною гарантією місцевого самоврядування є його організаційна самостійність, яка полягає в тому, що призначен­ня посадових осіб, формування органів місцевого самоврядуван­ня здійснюється територіальними громадами, причому це право є виключним. Конституція України не надає органам державної влади права створювати органи місцевого самоврядування і при­значати його посадових осіб. Інституційна автономія місцевого самоврядування проявляється в тому, що територіальні громади не можуть бути примусово об'єднані, ради самостійно визначають свою структуру, систему і структуру своїх виконавчих органів, без затвердження чи узгодження з державними інстанціями. Відповід­но до ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш за­гальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внут­рішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали міс­цевим потребам і забезпечували ефективне управління.

Повноваження органів і посадових осіб місцевого самовря­дування не можуть бути достроково припинені державними ор­ганами. До повноважень Верховної Ради України належить при­значення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування в разі, якщо ними прийняті рішення з порушен­ням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, якщо вони не забезпечують здійснення наданих їм повноважень. Проте і в цьому випадку відповідний орган продовжує діяти до обрання нового органу місцевого самоврядування територіальною грома­дою. Якщо ж територіальна громада по-іншому оцінює діяльність органу чи посадової особи місцевого самоврядування і не погод­жується з рішенням Верховної Ради України, то показовими в цьо­му випадку можуть бути результати виборів, за якими орган місце­вого самоврядування може бути обраний у тому ж складі.

Гарантією місцевого самоврядування є закріплення на консти­туційному рівні обов'язковості рішень органів місцевого самовря­дування на відповідній території (ст. 144). Зокрема, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах на­даних їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма роз­ташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та органі­заціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Важливою конституційною гарантією місцевого самоврядуван­ня є його право на судовий захист. Ця конституційна норма має принципове значення в плані забезпечення правової, організацій­ної і фінансової самостійності місцевого самоврядування, оскіль­ки якою б досконалою і завершеною не була система законодавс­тва, конфлікти, а часом і відверте порушення прав територіальних громад і їх органів усе ще трапляється. У правовій державі суди не залежні від впливу інших органів, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини. Органи та посадові особи місцевого само­врядування мають право звертатися до суду щодо визнання неза­конними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які порушу­ють права територіальних громад, повноваження їх органів та по­садових осіб.