Правова природа сучасних теорій місцевого самоврядування

Найбільш поширеними є три концепції розвитку місцевого са­моврядування: громадівська, державницька, муніципального ду­алізму.

Громадівська теорія місцевого самоврядування, що замінила теорію вільної громади, була започаткована практикою державот­ворення С1ІІА. Прихильники громадівської теорії місцевого само­врядування вважають:

⁴⁸ первинні суб'єкти місцевого самоврядування — громади є самостійним джерелом такої публічної влади, яка не належить де­ржаві, а є самостійною, «муніципальною»;

⁴⁹ право на місцеве самоврядування є невід'ємним від самої громади, а тому держава тільки його визнає та гарантує;

⁵⁰ місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там ще збереглися умови для відтворення гро­мад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу, то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровіль­них об'єднань (асоціацій);

⁵¹ місцеве самоврядування, його інституції мають вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень де­ржавної влади має покладатися на місцеві органи державної ви­конавчої влади. У розв'язанні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом».

Згідно з громадівською теорією місцеве самоврядування роз­глядається як самостійна форма публічної влади, суб'єктом якої є територіальний колектив - елемент громадянського суспільства¹, як одна з форм прояву громадської ініціативи, що сприяє мінімі­

^[1] Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст]: [підручник] / О. Ф. Фрицький. - К.: Юрінком-Інтер, 2002 - С. 515.

зації ролі держави в розв'язанні місцевих проблем. Науковці, які підтримують громадівську теорію місцевого самоврядування, ка­тегорично заперечують державну природу влади територіальний громад. Місцеве самоврядування, його органи не є складовою частиною державного механізму¹. Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є передусім природними корпора­тивними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з де­ржавної влади, скільки із суверенітету народу, який має поважати­ся й забезпечуватися державою на практиці².

О. В. Батанов уважає, що місцеве самоврядування - це неде­ржавна за своєю природою самостійна форма здійснення народом своєї влади, тобто публічна влада територіальної громади. На йог» думку, Конституція України підносить право територіальної гро­мади на місцеве самоврядування на рівень невід'ємного природ­ного права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур у межах за­конів, власної фінансово-економічної бази згідно зі своїми інтере­сами. Під природним правом територіальної громади він розуміє сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, на­даних їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них. Саме тому таке природне право не залежить від законо­давчого визнання чи невизнання його державою, яка за допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює само­врядну активність територіальних громад, не встановлюючи її'. Противники, навпаки, стверджують, що в громадівській концепції місцеве самоврядування постає швидше у формі благих, але пус­тих декларацій, ніж як реально наявний соціальний феномен⁴.

^[1] Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 88.

^[1] Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика [Текст] / А. И. Черкасов. - М.: Изд. группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 20.

^[1] Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого само­врядування та державної влади / О. В. Батанов // Часопис Київського університе­ту права.-2002.-№ 2. - С. 21.

^[1] Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник Моск. ун-та. - Сер. 12: По­литические науки. - 2002. - № 4. - С. 87.

Державницька теорія місцевого самоврядування була започат­кована в Магдебурзькому праві й отримала найбільше поширення в Європі. Основні її положення були розроблені німецькими вче­ними Л. Штейном та Р. Гнейстом. В основі цієї теорії є:

⁵² ідея децентралізації частини державної влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, тери­торіальних колективів) і тих інституцій, які вони обирають;

⁵³ певна правова, організаційна та фінансова автономія місце­вого самоврядування та його інституцій щодо центральних та міс­цевих інституцій державної влади;

⁵⁴ місцеве самоврядування як засіб здійснення державних фун­кцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місце­вого населення та його інституцій);

⁵⁵ органи місцевого самоврядування діють за принципом: «доз­волено те, що передбачено законом».

Державницька теорія виходить із того, що місцеве самовряду­вання, поряд із територіальною автономією, є однією з форм де­централізації державної влади на рівні територіальних колективів, а правоздатність останніх на самостійний розгляд місцевих питань трактується її прихильниками як така, що походить виключно від держави. Звідси — місцеве самоврядування визнається ними як різ­новид державної влади.

На думку К.Ф. Шеремета, «місцеве самоврядування - це справжнє децентралізоване державне управління»¹. Інші правники називають його інститутом демократичної держави². Приміром, Г. М. Чеботарьов уважає, що влада органів місцевого самовря­дування за своєю природою і не може бути іншою, ніж держав­ною³. Сучасний шведський учений С. Монтін наголошує, що з

^[1] Шеремет К. Ф. Актуальные проблемы формирования местного самоуправ­ления в Российской Федерации («круглый стол») / К. Ф. Шеремет // Государство и право. - 1997. -№ 5. - С. 33.

^[1] Воронов М. П. Питання взаємозв'язку місцевих рад з їх виконавчими орга­нами / М. П. Воронов, К. Є. Соляннік // Державне будівництво та місцеве самов­рядування: зб. наук. пр. - 2003. - № 5. - С. 54.

^[1] Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправле­ния: [Текст] / Г. Н. Чеботарев. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1995. -С. 85.

погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститути, муніципалітети - це частина державної адміністрації, а місцевому самоврядуванню його компетенція надається парламентом і тому в підсумку воно здійснює «делеговану державну владу»¹. Одно­рідність державної та муніципальної влади, як правило, вбачають у певних загальних ознаках: (а) чітко вираженому інституціалізо- ваному характері, (б) наявності специфічного апарату здійснення влади, (в) загальності, (г) універсальності, (ґ) встановленні й зборі податків.

На думку В. І. Борденюка, влада органів місцевого самовряду­вання є похідною від влади державної, а не від вигаданої муніци­пальної. Водночас він не заперечує й існування влади, джерелом якої є територіальна громада, але в даному разі її влада, на відміну від влади об'єднань громадян, трансформується, по суті, в держав- ну².

Недоліки державницької теорії полягають у заниженні ролі ініціативи населення, утискуванні демократичних принципів участі громадян у розв'язанні проблем місцевого значення, у тому, що ставиться під сумнів здатність суспільства до самоорганізації та самоврядування'. Чинне законодавство України настільки су­перечливе й непослідовне, що прихильники всіх концепцій мають змогу посилатися на відповідні норми для підтвердження правиль­ності своїх позицій. Посилення тенденції поєднання при правово­му регулюванні статусу місцевого самоврядування громадівської й державницької концепцій, по суті, стало результатом реалізації законодавцем намагання закріпити загальносоціальну (громадівсь- ку) цінність цього інституту шляхом не самоусвідомлення й само­організації територіальних громад, а адміністрування державою.

^[1] Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика: [Текст] / А. Черкасов; Ин-т государства и права Рос. акад. наук. - М.: Изд. дом «Форум» ИНФРА-М, 1998. - С. 20.

^[1] Борденюк В. Деякі аспекта співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні / В. Борденюк // Право України. -2001. -№ 2. -С. 26.

^[1] Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник МГУ. - Сер. 12: Полити­ческие науки. - 2002. - № 4. - С. 87.

При цьому тут відіграли свою роль не прагнення до чистоти вті­лення теоретичних ідей і конструкцій, а бажання швидше відійти від старих форм державного управління на місцях, побороти опір становленню нових форм і забезпечити правові гарантії незворот­ності їх утвердження¹. На думку О. Ф. Фрицького, в Україні за­проваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками радянської моделі, що на практиці означає безпосе­реднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних ад­міністрацій².

Розгляд місцевого самоврядування лише як форми децентралі­зації виконавчої влади фактично випускає з уваги чимало правових аспектів теми дослідження. Заперечується поділ публічної влади на державну і муніципальну (владу територіальної громади), на­явність місцевих (локальних) інтересів територіальних громад, які можуть суперечити інтересам держави, та окремої сфери місцево­го самоврядування, яка відмінна від сфери державного управління. Зведення місцевого самоврядування лише до місцевого рівня де­ржавного управління суттєво звужує спектр аналізу й дослідження сутності місцевого самоврядування, як одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, як інституту громадянського суспільства, як однієї з форм народовладдя, як фундаменту сучас­ної філософії людини, як багатогранного суспільного, соціально- політичного та соціально-правового феномену.

Певною модифікацією громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування є громадівсько-державна теорія або ж теорія муніципального дуалізму. Це досить поширена теорія у сві­товій літературі, яка має прихильників і в Україні. Відповідно до основних постулатів цієї теорії:

• інституції місцевого самоврядування є незалежними від де­ржави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній вони розглядаються як інституції держави, що виконують її функції та повноваження;

^[1] Васильєв В. И. Местное самоуправление [Текст]: учеб. и науч.-гіракт. по­собие / В. И. Васильєв. - М.: Юринформцентр, 1999. - С. 20.

^[1] Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст]: [підручник] / О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком-Інтер, 2002. -С. 521.

⁵⁶ ті справи, які повинні здійснювати інституції місцевого са­моврядування, мають також поділятися на «власні» та «делего­вані»;

⁵⁷ у здійсненні власних справ органи місцевого самоврядуван­ня мають діяти незалежно та самостійно від державних органів, дотримуючись лише законів;

⁵⁸ у виконанні ж делегованих повноважень органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів;

⁵⁹ поєднання в особі органів місцевого самоврядування функ­цій місцевого самоврядування з функціями державного управлін­ня на місцях визначається «подвійною», або «двоєдиною», політи- ко-правовою природою місцевого самоврядування.

Теорія муніципального дуалізму (громадівсько-державницька) акцентує увагу на подвійній природі влади місцевого самовряду­вання. Прихильники цієї концепції вважають, що місцеве само­врядування не залежить від держави лише при розв'язанні суто господарських і громадських справ, а в політичній сфері воно роз­глядається як агент держави, що виконує державні функції. На їх думку, синтез державного й недержавного в місцевому самовря­дуванні значущий для суспільства. Завдяки поєднанню цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: (а) усувається роздвоєння влади, яке призводить до політичної нестабільності й послаблення держави та її інститутів; (б) створю­ються можливості для участі людей в управлінні справами суспіль­ства й держави, що підносить культурно-правовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; (в) ліквідується розрив між суспільством і державою; (г) досягається єдина мета - збере­ження і зміцнення суспільства й держави на основі демократичних інститутів; (ґ) держава може краще вивчати потреби населення, місцеві справи й ухвалювати рішення, що відповідають інтересам людей; (д) народжується спільний інтерес громадян і державних органів, сутність якого полягає в побудові життя, гідного кожної людини й суспільства в цілому, а управління суспільством на ос­нові узгоджених дій переростає в єдиний творчий процес¹.

^[1] Постовой Н. В. Муниципальное право России [Текст]: учебник / Н. В. Пос­товой. - М.: Новый Юрист, 1998. - С. 20-21.

М. О. Бажинов пропонує місцеве самоврядування ідентифіку­вати, по-перше, як найнижчий рівень державної влади, юридично відмежований від інших ешелонів влади з метою надання йому самостійності й широти можливостей у конкретних умовах не­великих і часто специфічних муніципальних утворень, по-друге, як інститут громадянського суспільства, спосіб самоорганізації населення. Ключовим є словосполучення «самостійна діяльність», оскільки владні повноваження в цьому разі вторинні для місцевого самоврядування, головною метою якого є реалізація (здійснення) функцій громадянського суспільства. У сукупності ці дві сторо­ни місцевого самоврядування становлять «граничну смугу» в со­ціумі, покликану розв'язувати завдання правильної структуризації й оптимальної взаємодії держави і громадянського суспільства¹. Подібною є позиція В. В. Кравченка й М. В. Пітцика, які акценту­ють увагу на значенні місцевого самоврядування в механізмі со­ціального управління і на його подвійній природі, з одного боку, як форми публічної влади (в системі місцевого самоврядування можуть видаватися загальнообов'язкові рішення, виконання яких забезпечується примусовою силою держави), а з другого, - як інс­титуту громадянського суспільства².

Плюралізм теорій, концепцій, доктрин, учень, що утвердився в науці, знайшов своє відповідне відображення й у підходах до розуміння місцевого самоврядування, коли його сутність, зміст і форми реалізації визначаються по-різному. З огляду на те, що розв'язання багатьох соціально-економічних проблем, пов'язаних із підвищенням життєвого рівня населення, забезпеченням прав і свобод громадян, наповненням їх реальним змістом, можливе лише в умовах реального й ефективного місцевого самоврядуван­ня, важливе значення має аналіз визначень, що пропонуються су­часною правовою науковою літературою³.

' Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник Моск. ун-та. - Сер. 12: По­литические науки. - 2002. - № 4. - С. 88.

^[1] Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003 - С. 73.

^[1] Воронов Н. П. Понятие и основы местного и регионального самоуправле­ния / Н. П. Воронов, С. В. Болдырев // Проблемы законности: республ. межве-

Крім вищеназваних, досить поширеними є й інші концепції організації влади на місцях: «політична» теорія самоврядування, «теорія держави загачьного добробуту», «концепція позаполі- тичного місцевого самоврядування», «теорія муніципального со­ціалізму». Загалом же сьогодні в багатьох демократичних країнах (Італія, Німеччина, Норвегія) досить поширеними є погляди на місцеве самоврядування як на цілковито автономну сферу місце­вого управління.