Англосаксонська, континентальна та інші моделі організації публічної влади на місцях

Найзагальнішим, а тому й найбільш відомим є поділ світових моделей організації публічної влади на місцях на два види: а) єв­ропейську континентальну, інститути якої і характер взаємовідно­син із державною владою склалися й були апробовані в Римській античній державі; б) англосаксонську, що сформувалася в Англії і широко представлена на всіх континентах у різних варіаціях¹.

Не менш відомою є класифікація муніципальних систем, за якою виділяють: англо-американську (англосаксонську), конти­нентальну (французькуромано-германську, або європейську) та змішану модель.

Для англо-американської (англосаксонської) моделі характер­но: а) відносно високий ступінь автономії органів місцевого само-

^[1] Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст]: [учеб. пособ. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Макскггин и др.]; под ред. А. С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 4.

врядування щодо держави: вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а також немає взаємного підпорядкування органів різних територіальних рівнів; б) відсутність на місцях повноважних представників цент­ральної влади, які б опікали та конкурували з органами місцевого самоврядування. Цій моделі притаманний жорсткий судовий конт­роль за органами місцевого самоврядування та непрямий контроль через центральні міністерства; в) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування (наприклад, в американському штаті Іллінойс у кожному графстві строком на 4 роки обирається шериф, клерк, скарбник графства); г) функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі, і заборона їх виходу за вказані межі. Іншими словами, повноважен­ня органів місцевого самоврядування визначаються згідно з «по­зитивним» принципом правового регулювання (органи і посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі й у межах своїх повнова­жень та в спосіб, які передбачені законом).

Континентальна модель поширена в державах Європи, фран­комовних країнах Африки, в багатьох країнах Латинської Амери­ки й характеризується такими рисами: а) більш високим ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості; б) поєд­нанням місцевого самоврядування і прямого державного управлін­ня на місцях. Це знаходить свій вияв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування і призначених центральною владою уповноважених представників, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю цих органів та виконують інші функції, що не підлягають децентралізації; в) повноваження місцевого самов­рядування визначаються згідно з негативним принципом правово­го регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом¹.

Континентальна модель формувалася під сильним впливом французької системи, водночас її вплив не був абсолютним, чим і пояснюється існування романської (Франція, Італія) і германської (ФРН, Австрія, Бельгія, Нідерланди) моделей місцевого самовря-

¹ Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003. - С. 343-345.

дування. При цьому необхідно звернути увагу, що Франція й Італія є унітарними державами, а Германія, Австрія, Бельгія, Нідерланди - федеративні держави, які мають специфічну систему місцевого управління¹.

У деяких державах застосовується система організації влади на місцях, яка характеризується ознаками англо-американської і континентальної моделі, що стало основою для виокремлення змі­шаної моделі. На думку окремих науковців, змішана модель міс­цевого самоврядування характерна для ФРН, Австрії^-2, однак таке твердження є доволі дискусійним.

Поширеною в наукових правових джерелах є класифікація варіантів організації влади на місцях, за якою виділяють не лише англо-американську (англосаксонську), континентальну (фран­цузька, романо-германська або європейська), змішану модель, а й іберійську та радянську³.

Іберійська модель, яка досить близька до континентальної, поширена в Бразилії. Португалії й Мексиці. Вона передбачає те, що управління на місцевому рівні здійснюють обрані населен­ням представницькі органи та відповідні посадові особи місце­вого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою (президентом, міністром внутрішніх справ) як представники державної влади. Приміром, в Україні здійснюється узгодження з Президентом України канди­датури першого заступника Київського міського голови, який від­повідальний за організацію діяльності виконавчих органів (міської державної адміністрації).

У радянській моделі (КНР, Куба, КНДР) система рад характери­зується ієрархічною підпорядкованістю всіх елементів, ради є ор-

^[1] Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) [Текст]: учеб. пособие для вузов / под ред. Еремяна В. В. - М.: Академический Проект; Фонд «Мир». - С. 94.

^[1] Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування [Текст]: [навч. посіб.] / [М. Пітцик, В. Кравченко, Е. Моньйо, Б. Фонтен, В. Черніков та ін. ]. -К., 2000.-С. 14.

^[1] Чиркин В. Е. Государствоведение [Текст]: [учебник] / В. Е. Чиркин. - М.: Юристь, 1999. -С. 381.

ганами державної влади, їм підлеглі всі інші органи держави (пов­новладдя рад). Ради обирають виконавчий комітет - колегіальний орг?ч Ділжавного управління у відповідній адміністративно-тери­торіальній одиниці, який є органом подвійного підпорядкування (відповідній місцевій раді та викoнaвчoмv комітету вищого рів­ня)¹.

Названі підходи до класифікації моделей муніципального уп­равління не можна вважати досконалими. Наприклад, дискусійним є виокремлення радянської моделі. У соціалістичних державах місцеве управління є надто централізованим, тому його навряд чи можна вирізняти як самостійну модель місцевого самоврядування, правильніше його називати різновидом місцевого управління.

Більш детальною є класифікація норвезького політолога О. Оф- фердала, який за способом розподілу владних ресурсів вирізняє три моделі місцевого управління — північноамериканську, півден- ноєвропейську і скандинавську (північноєвропейську)². Північно­американська модель характеризується тим, що сфера діяльності муніципалітетів відносно вузька, а головною рисою системи є її фрагментарність. Крім того, ця модель більшою мірою орієнтова­на на обслуговування інтересів бізнесу, ніж на задоволення пот­реб окремих громадян. Південноєвропейська модель (властива для Франції та Італії) відзначається досить низькою муніципальною активністю, а блага й цінності розподіляються на основі особис­тих стосунків. За такої моделі спостерігається високий ступінь участі в місцевих виборах і місцеві політичні інтереси впливають на політику на національному рівні. У скандинавській моделі на муніципалітети покладено не лише відповідальність за надання публічних послуг місцевого значення, а також і функції щодо со­ціального захисту населення.

Схожа на попередню, але ще більш детальна класифікація, в якій виділяють скандинавську, швейцарську, французьку, німець­ку, британську, індійську, китайську, японську, північноамери-

³⁵ Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Атіка, 2003. - С. 347.

³⁶ Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении [Текст] /О. Оффердал // Полис. - 1998. -№ 1. - С. 155-167.

канську, австралійську модель місцевого управління¹. Саме таку класифікацію вважаємо найбільш оптимальною, тому стисло про­аналізуємо особливості місцевого самоврядування названих моде­лей.

В основі скандинавської моделі (Данія, Фінляндія, Норвегія, Швеція) лежить ідея, що муніципалітети можуть використовува­тися як органи надання різного роду послуг і є відповідальними за соціальний добробут населення та розв'язання широкого спектра завдань, тим самим вони сприяють реалізації цілей держави щодо загального добробуту. Муніципалітети автономні, чисельність їх населення в середньому не перевищує 10 тис. жителів, в основно­му характеризуються високим рівнем самофінансування (у Данії і Швеції - біля 75%, у Норвегії - 64% місцевих витрат фінансуються з власних джерел). Податок із фізичних осіб (місцеві ставки вста­новлюються додатково до ставок державних податків) є основою місцевих фінансів (близько 91% податкових надходжень), а подат­ки на власність становлять лише 7% від податкових надходжень.

Для швейцарської моделі характерні сильні традиції безпосеред­ньої демократії (народні ініціативи, референдуми, петиції). Швей­царія складається з 26 кантонів, що утворюють комуни (їх 2842), які виконують окремі доручені їм завдання (реєстрація населення, цивільна оборона), а також мають власну компетенцію з питань освіти і соціального забезпечення, будівництва доріг, електроза- безпечення, місцевого планування і місцевого оподаткування.

В основу французької моделі (Франція, Португалія, Іспанія) покладена ідея про те, що основна мета місцевого управління по­лягає в забезпеченні на низовому рівні почуття причетності гро­мадян до прийняття політичних рішень на загальнонаціональному рівні. Для цієї моделі характерні соціальна єдність і раціональ­ність, прагнення до порядку й безперервності влади. Вибудовуєть­ся вертикаль влади від національного уряду до префектів регіонів та департаментів і далі до мерів комун. Інколи французьку модель називають моделлю управління з «подвійним контролем». Систе­ма передбачає одночасно чинні політичні мандати (наявність ком­плексних служб або паралельні посади) для забезпечення обраних

' Управление на местном у ровнее индустриально развитых странах [Текст] / под ред. Анвара Шаха; пер. с англ. -М.: Весь Мир, 2010. - С. 52.

лідерів нижчих ешелонів влади правом голосу на більш високих рівнях управління. Місцева влада має обмежену автономію і в значній частині фінансується із центрального бюджету.

У німецькій моделі на перший план виноситься принцип суб- сидіарності, кооперації та адміністративної ефективності. Вся діяльність щодо надання місцевих послуг зосереджена на рівні місцевого самоврядування. Місцеві видатки становлять близько 10% ВВП. Основними джерелами формування місцевих фінансів є загальне розподілення доходів.

Британська модель має окремі елементи французької моделі подвійного контролю. У сфері надання місцевих послуг важливу роль відіграють представники центру, а також галузеві та функ­ціональні міністерства. Місцевому управлінню надана значна ав­тономія в процесі виконання локальних функцій, але вони мають досить обмежені можливості щодо формування дохідної частини місцевого бюджету. Органи місцевої влади відіграють домінуючу роль у наданні таких, орієнтованих на обслуговування власності послуг, як утримання шляхів, збір сміття, водозабезпечення і ка­налізація, і виконують обмежену роль у послугах, орієнтованих на людину, зокрема у сфері охорони здоров'я, освіти й соціального забезпечення. Податки на власність становлять основну частину доходів місцевих бюджетів. Місцеві органи влади не мають досту­пу до прибуткового податку з фізичних осіб. Дві третини своїх до­ходів місцеве управління зазвичай отримує у вигляді централізо­ваних трансфертів. Місцеві видатки становлять близько 12% ВВП. Роль голови виконавчої влади незначна, а місцеві ради відіграють важливу роль у прийнятті рішень на місцевому рівні. У колишніх британських колоніях роль офіційних представників влади була посилена для забезпечення загального нагляду й контролю над місцевими органами влади в інтересах центральної колоніальної адміністрації.

Індійська модель самоврядування має давні традиції. У домо- нгольський період в Індії місцеве управління мало найбільш ін­тенсивний характер, ніж будь-де у світі. Життя в невеликих се­лах і містах регулювалося звичаями і головами громад, владними повноваженнями, як правило, була наділена рада старійшин, яку очолював сарпанчом або нумбердар. Верховним інститутом був

панчаят, який відповідав за підтримку законності й порядку, за надання місцевих послуг, управління земельними ресурсами, об­говорення рішень, застосування норм права, забезпечення базових потреб і збір доходів. Протягом періоду монгольських завоювань від панчаятів вимагалося лише сумлінно збирати центральні по­датки, а в період британського панування - лише здійснювати кон­троль та управління і майже не приділялася увага наданню послуг. Усе це приводило до занепаду місцевого управління і централізації владних повноважень. Лише після оголошення незалежності Індії та Пакистану почали поступово відновлюватися традиції місцево­го управління. Індія має кращі результати, адже вона шляхом про­ведення земельної реформи ліквідувала феодальну аристократію, а в Пакистані таку реформу здійснити не змогли, а тому місцеве самоврядування знаходиться під впливом еліти.

У китайській моделі приділено велику увагу створенню сис­теми, в якій управління на провінційному і місцевому рівні є невід'ємною і повністю залежною частиною національного уря­ду. На практиці це реалізується використанням методів демок­ратичного централізму, в межах якого місцеві збори народних представників інтегруються з всекитайськими зборами народних представників через систему виборів та подвійне підпорядкуван­ня місцевого державного управління, в межах якого провінційне і місцеве управління підзвітне органам влади більш високого рівня в цілому, а його функціональні департаменти також підзвітні по своїй вертикалі організаціям більш високого рівня. Функції управ­ління персоналом також розподілені між органами влади різних рівнів. Унаслідок своєї інтегративної природи така модель забез­печує відведення провінційному й місцевому управлінню більшої ролі у сфері забезпечення послугами. У середньому розмір юрис­дикцій місцевого державного управління в Китаї доволі значний. Видатки субпровінційного місцевого державного управління ста­новлять 51,4% від консолідованих суспільних видатків. У межах субпровінційного управління зайнято 89% від загальної чисель­ності персоналу державного управління. Ступінь автономії місце­вого управління безпосередньо залежить від фіскальних можли­востей, більш багаті юрисдикції ведуть свою власну «мелодію», а бідні - «підспівують» органам влади більш високого рівня.

У японській моделі місцевого управління використовувалися елементи французької і німецької моделей. До Другої світової вій­ни в японській моделі, як і у французькій, значним був контроль центру, що здійснювався через голів регіональних представництв (губернаторів префектур), які призначалися міністерством внут­рішніх справ. Основним завданням місцевого управління було проведення політики центрального уряду. Після Другої світової війни були введені прямі вибори губернаторів, мерів, рад. Почала використовуватися практика делегування повноважень (німецька модель). Важливу роль у підтримці місцевого управління відіграє Міністерство внутрішніх справ. Прибутковий податок є основою фінансування місцевого управління, це близько 60% доходів, що отримуються з власних джерел, біля 30% податки на власність і 10% податки з продажу.

Особливістю північноамериканської моделі місцевого управ­ління є те, що його сфера визначається штатами. Творці Конститу­ції СІІІА не приділили уваги місцевому управлінню. Загалом роль місцевого самоврядування визначається правилом Ділона: місцева влада має право реалізовувати лише ті повноваження, які прямо закріпленими за ними законодавством штату. Останнім часом більшість штатів намагалися надати місцевому управлінню більше свободи щодо реалізації ними певних функцій, використовуючи положення про автономію (гомруле). Схожою є ситуація в Канаді, де місцеве управління визначається провінціями. В середньому юрисдикція місцевого управління поширюється на населення в США - біля 10 тис. чол., у Канаді - близько 6 тис. чол. Податки на власність - основне джерело місцевих доходів. Видатки місцевого управління становлять біля 7% від ВВП.

Ознакою австралійської моделі місцевого управління, як і інших федерацій, є те, що рішення про визначення системи управління на відповідному територіальному рівні приймають штати. Більшість штатів закріпили за місцевим самоврядуван­ням такі функції: надання інженерних послуг (шляхи, мости, узбіччя, дренажні споруди), соціальне забезпечення (турбота про людей похилого віку та дітей, пожежна охорона), охорона довкілля (організація прибирання сміття і заходи щодо охорони навколишнього природного середовища), регуляторні послуги

(зонування, управління житловим фондом, будівництво, ресто­рани, утримання тварин), послуги у сфері культури (бібліотеки, художні галереї, музеї). Частка місцевого управління становить 3% від загальної суми податків, які збираються в країні, а та­кож відповідальність за розподілення 6% консолідованих об­сягів видатків публічного сектору. Податки на власність і збори із споживачів є основою доходів (70%), а трансферти із центру і штатів становлять близько 20% місцевих витрат. Дві третини витрат місцевого бюджету ідуть на транспорт, комунальні пос­луги, рекреацію і культуру. Схожа модель місцевого управління діє в Новій Зеландії.

При всій непослідовності, суперечливості сучасного етапу роз­витку систем місцевого самоврядування (управління) необхідно визнати, що в цих процесах доволі виразно проявляється прагнен­ня до пошуку власних, національно-специфічних форм правової організації влади на місцях. Цей процес базується на об'єктивній соціокультурній основі й зводиться до постійного пошуку влас­ного соціального та морально-етичного начала в питаннях влади, свободи і справедливості¹.

Отже, для місцевого самоврядування зарубіжних країн прита­манне як розмаїття, так і численність загальних рис. Розмаїття, що характерне для інстшуційної основи, зумовлюється великим спек­тром завдань місцевого управління в різних країнах. Системно- структурна організація місцевого самоврядування в них формува­лася протягом тривалого часу. Цей процес відбувався під впливом різноманітних факторів (історичних, географічних, демографіч­них, економічних тощо), тому сформувалися різні інституційні системи - сильний мер, сильна рада, комісійна система та інші. По-різному вибудовуються взаємовідносини органів місцевого са­моврядування з органами державної влади, що відображається на рівні її децентралізації. Не існує єдиної моделі місцевого самовря­дування за структурою, ієрархією взаємовідносин, переліком фун­кцій. У різних країнах населені пункти, які схожі за чисельністю

' Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст]: [учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Макскггин и др.]; под ред. А. С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 12.

населення й деяким іншим параметрам, мають різну організацію місцевого самоврядування.

Разом із тим є багато й загальних рис. По-перше, більшість країн визнають (виходять із того), що фінанси повинні бути адекватни­ми функціям органів місцевого самоврядування, щоб гарантувати їм спроможність виконувати свої обов'язки ефективно й вчасно.

По-друге, вирішальне значення має задоволення місцевим уп­равлінням на відповідному рівні очікувань громадян. Якщо жителі певних населених пунктів потребують певних послуг чи хочуть через обрані ними органи вирішувати конкретні питання місце­вого значення, то місцеве самоврядування має відповідати їхнім сподіванням. В Україні населення мало сподівається на органи місцевого самоврядування, а більше покладається на центральні органи державної влади, що є однією з причин нерозвиненості практики самоврядування.

По-третє, місцеві органи влади повинні мати суттєвий рівень автономії щодо власної організації, прийому, звільнення та виз­начення умов роботи посадових осіб, установлення місцевих по­датків тощо. Ці та інші загальні засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування та інших міжнародних актах, які мають важливе значення для його розвитку в світі.