Самоврядування, відтворення її положень у Конституції та законодавстві України

У 1997 році Україна підписала й ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування (далі — Хартія). Її значення для розвитку місцевого самоврядування і муніципального права в Україні полягає в такому: а) у Хартії узагальнено європейсь­кий досвід, який може бути плідно використаний в Україні; б) у Хартії підкреслюється роль місцевого самоврядування в управ­лінні державою і суспільством, у забезпеченні стабільності в суспільстві, в залученні громадян до вирішення місцевих про­блем; в) Хартія закріплює принципи організації місцевої влади і для України як члена Ради Європи. Значення цього факту поля­гає в тому, що муніципальні утворення отримали, окрім держав­них гарантій своїх прав, також і міжнародні гарантії; г) Хартія - це документ, який відображає цінності конституціоналізму, що об'єднують народи європейських держав. У Хартії закріп­лені загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядуван­ня, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місце­вого самоврядування. Зокрема, вона містить правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів.

Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі викладено принципи, на яких базується Хартія, вони значною мірою відповідають конституційним приписам, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування в Україні. Як показує аналіз преамбули Хартії, до визначених принципів належать такі: а) місцеве самоврядування - одна із засад будь-якого демократич­ного ладу; б) право громадян брати участь в управлінні державни­ми справами є загальним демократичним правом, яке може бути безпосередньо реалізоване на місцевому рівні; в) для забезпечення

ефективногой наближеного до громадянина управління необхідно створити органи місцевого самоврядування, які наділені реальною владою; г) місцеві органи влади, наділені правом прийняття влад­них рішень, мають створюватися демократичним шляхом, наділя­тися широкою автономією в межах своєї компетенції та порядку її здійснення; ґ) місцеві органи влади повинні мати необхідні ре­сурси для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядуван­ня; д) права територіальних громад та органів місцевого самовря­дування повинні бути надійно захищені. Важливим є положення ст. 2 Хартії, згідно з яким принцнп місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в консти­туції країни.

Концепція місцевого самоврядування закріплена в ст. З Хар­тії, відповідно до якої місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою сус­пільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не зава­жає громадянам проводити збори, референдуми або обирати фор­ми будь-якої іншої прямої участі, якщо це дозволяється законом.

Привертає увагу проведений фахівцями аналіз текстів Євро­пейської хартії про місцеве самоврядування (англійською і фран­цузькою мовами). Ураховуючи неоднозначність термінів, які в них використовуються, здійснений розгляд дозволяє стверджува­ти, що поняття «місцеве самоврядування» необхідно перекладати таким чином: «Місцеве самоврядування означає право і реальну спроможність місцевих співтовариств регламентувати значну час­тину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення»¹. Таким чином, суспільство через державу (зокрема парламент) резервує собі обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, в чому конкретно може виявитися реальне самоврядування людей

¹ Замотаев А. А. Местное самоуправление как элемент государственного ус­тройства [Текст] / А. А. Замотаев // Российская юстиция. - 1996. - № 6. - С. 17.

у територіальному аспекті, суспільство вже сьогодні формує таке юридичне розуміння, яке б не стримувало ініціативу людей, визна­чало саме їх, а не владні структури, що мають на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самовряду вання¹.

У ст. 4 Хартії закріплено сферу компетенції місцевого самовря­дування. По-перше, головні повноваження і функції органів міс­цевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцево­го самоврядування повноваженнями й функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. По-друге, установлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, які в межах зако­ну мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що не вилучене зі сфери їхньої компетенції і розв'язання якого не доруче­но жодному іншому органу. По-третє, закріплюється принцип суб- сидіарності, сутність якого полягає в тому, що муніципальні функ­ції, як правило, здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Наділяючи тією чи ін­шою функцією певний орган, необхідно враховувати обсяг і харак­тер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. По-четверте, повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними й виключними, тобто не повинно бути конкурування компетенції, як це має місце в Законі України «Про місцеве самовряду вання в Україні» і Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де 16 повноважень збігається повністю і багато інших значною мірою тотожні. Хартія встановлює заборону щодо скасовування чи обмеження повнова­жень суб'єктів місцевого самоврядування іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом. По-п'яте, приділяється увага делегуванню повноважень, при цьому встанов­люється, якщо центральний чи регіональний орган делегують пов­новаження органам місцевого самоврядування, то останні мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

Хартія встановлює правило, згідно з яким у процесі плануван­ня і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації по можливості вчасно й належним чи­ном. Реалізація цього правового припису в Україні здійснюється в порядку, визначеному ч. З ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де встановлюється те, що в разі роз­гляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Аналогічна норма закріплена в ч. 2 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а також визначено, що представ­ники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Згідно зі ст. 5 Хартії зміни територіальних кордонів місцево­го самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. У націо­нальному законодавстві відповідні положення поки що належним чином не закріплені.

Принцип організаційної самостійності місцевого самовряду­вання, закріплений у ст. 6 Хартії, що встановлює правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування, діючи відповідно до чинного законодавства, мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих пот­реб і необхідності забезпечення ефективного управління. Цей при­нцип знайшов своє відображення в національному законодавстві. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлюється, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання: а) утворення і лікві­дації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміни їх складу, обрання голів комісій; б) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонально­го складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів; ^утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших ви-

конавчих органів ради. Разом із тим, слід зазначити, що Кабінет Міністрів України, затверджуючи типові штати органів місцевого самоврядування та розміри витрат на їх утримання, суттєво обме­жує організаційну самостійність місцевого самоврядування.

Ч. 2 ст. 6 Хартії встановлює, що умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добирання висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якос­тей та компетентності; для цього забезпечуються належні можли­вості професійної підготовки, винагороди та просування по служ­бі.

Зазначені положення знайшли відповідне закріплення в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який установлює порядок прийняття на службу (ст. 10), кадровий ре­зерв служби в органах місцевого самоврядування (ст. 16), атеста­цію посадових осіб (ст. 17), оплату праці, відпустки та пенсійне забезпечення (ст. 21).

У ст. 7 Хартії викладено загальні підходи щодо регулювання статусу виборних осіб місцевого самоврядування та умови здій­снення функцій на місцевому рівні. Загалом, можна відзначити, що ці положення Хартії в основному закріплені в національному законодавстві України.

По-перше, Хартією встановлено те, що мандат місцевих обра­них представників передбачає вільне здійснення ними своїх фун­кцій. У національному законодавстві зберігається право виборців відкликати депутата місцевої ради, хоча фактично воно дуже рідко реалізується через надмірну складність процедури. Гарантії реалі­зації депутатських повноважень досить суттєві, що дозволяє депу­татам місцевих рад вільно здійснювати свої функції.

По-друге, у Хартії визначається те, що для виборних осіб має бути передбачено відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандата, а також у разі не­обхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення. Зазначені положення знайшли своє досить детальне закріплення в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад». Зокрема, на час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених

законом випадках депутат місцевої ради звільняється від вико­нання виробничих або службових обов'язків. У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету (ст. 32) Докладно регулю­ються питання забезпечення реалізації депутатських повноважень (ст. ЗО), охорони трудових та інших прав депутата місцевої ради (ст. 33). Разом із тим, слід констатувати, що Хартія в цій частині досить ліберальна, однак у більшості зарубіжних країн депутати працюють на громадських засадах, а також у багатьох країнах на­віть не відшкодовуються витрати.

По-третє, будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або ос­новоположними правовими принципами. Відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секре­тарем сільської, селищної, міської ради або головою, заступником голови районної, обласної, районної в місті ради, працює у від­повідній раді на постійній основі й не може суміщати свою служ­бову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої в позаробо- чий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням обласної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, об­раний головою постійної комісії з питань бюджету, може працю­вати в раді на постійній основі (ст. 6). Депутат місцевої ради, що перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та за­конів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, се­лищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної в місті, районної, об­ласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутатський мандат не може використовуватися у своїх цілях, не пов'язаних із депутатською

діяльністю. Депутат місцевої ради не може мати іншого представ­ницького мандата (ст. 7).

Європейські стандарти здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплено в ст. 8 Хартії, відповідно до якої: а) за органами місцевого самоврядуван­ня будь-який адміністративний нагляд може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом; б) метою такого нагляду має бути, як правило, тіль­ки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів; в) адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти. Окремо слід звернути увагу, що Хартія допускає здійснення адміністративного нагляду вищих інстанцій не лише за законністю, а й за вчасністю виконання завдань, доручених орга­нам місцевого самоврядування.

Національне законодавство деякою мірою відповідає вищевка­заним положенням Хартії. Так, у ч. 2 ст. 144 Конституції України закріплено те, що рішення органів місцевого самоврядування з мо­тивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиня­ються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відповідно до положень Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч. 10 ст. 59). Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випад­ках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71). Разом із тим, нормативних приписів, які б забезпечували домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти, на жаль, у чинному законодавстві України відсутні.

Особлива увага в Хартії приділяється фінансовим ресурсам ор­ганів місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 9 Хартії органи міс-

цевого самоврядування мають право в рамках національної еконо­мічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям, які закріплені за ними конституцією або за­коном. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах за­кону. Фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, повинні мати достатньо диверсифіко- ваний і підвищувальний характер та забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань. Органи місцевого самоврядування для здійснення позик інвестиційного капіталу в межах закону повинні мати доступ до національного ринку капіталу.

З метою захисту більш слабких у фінансовому відношенні ор­ганів місцевого самоврядування Хартія передбачає можливість запровадження процедур бюджетного вирівнювання або ана­логічних заходів для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони мають нести. Однак наголошується, що такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції. Надання дотацій не скасовує основополож­ну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції. У зв'язку із цим дотації мають призначатися, по можливості, не для фінансування конк­ретних проектів.

В Україні на конституційному й законодавчому рівні багато із зазначених питань урегульовані. Відповідно до ст. 142 Конс­титуції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Держава бере участь у формуванні до-

ходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самовряду­вання, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Конституційні приписи деталізовані в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 61-70), Бюджетному кодексі України та інших нормативно- правових актах.

Разом із тим, слід відзначити, що в національному законо­давстві не закріплено правового припису щодо відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які вони реалізують. Рівень фінансової забезпеченос­ті органів місцевого самоврядування невисокий, тому не можна стверджувати, що вони мають власні адекватні фінансові ресур­си. В Україні частина фінансових ресурсів, які надходять до міс­цевих бюджетів у вигляді місцевих податків і зборів вкрай мізер­на, за минулі роки зазвичай становила близько 1-2 % і лише у великих містах дещо більше, до 5-7%. Потребує вдосконалення й трансфертна політика держави, адже високий відсоток дотацій і субвенцій у місцевих бюджетах зводить нанівець свободу ор­ганів місцевого самоврядування проводити свою політику в ме­жах власної компетенції.

Європейські стандарти співробітництва органів місцевого са­моврядування закріплені в ст. 10 Хартії. Для виконання завдань, що становлять спільний інтерес, органи місцевого самоврядуван­ня мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітнича­ти та в межах закону створювати консорціуми. Органи місцевого самоврядування мають право на умовах, які можуть бути перед­бачені законом, співробітничати з органами місцевого самовря­дування інших держав. Право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів міс­цевого самоврядування визнається кожною державою. Указані по­ложення Хартії знайшли своє відображення в Законі України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Стаття 11 Хартії присвячена правовому захисту місцевого са­моврядування. Відповідно до цієї статті органи місцевого самовря­дування для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і

поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в кон­ституції чи національному законодавстві, мають право викорис­товувати засоби правового захисту. Це положення знайшло своє відображення в Конституції України (ст. 145), а також у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих ор­ганів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери­торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самовряду­вання, наша держава взяла на себе зобов'язання дотримувати­ся встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну й фінансову автономність територіаль­них співтовариств та їх органів. При цьому Європейська хартія виходить із можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових тради­цій організації влади з міжнародно-правовими стандартами в цій сфері.

Підсумовуючи, можна констатувати, що більшість положень Європейської хартії місцевого самоврядування імплементовано в національне законодавство, однак багато з них не мають на­лежного механізму реалізації. Як і раніше, зберігається надмір­на централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління превалює над місцевим самоврядуванням. Намагання вбудувати самовряд­ні інституції в адміністративну державну вертикаль призвело до фактичної підпорядкованості й несамостійності органів місцевого самоврядування. Дублювання повноважень та конкуренція компе­тенції місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, позбав­лених значної частини важелів управління, серйозної матеріаль­но-фінансової основи й ефективного механізму правового захисту вносить конфліктність, гальмує розвиток місцевого самоврядуван­ня в Україні.