Як принципи організації влади в Україні

Принцип субсидіарності отримав визнання Ради Європи та Єв­ропейського Союзу, знайшов відображення в тексті Маастрихтсько­го договору та Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до ч. З ст. 4 Європейської хартії муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтіс­ніший контакт із громадянином. Сутність цього принципу полягає в тому, що публічна влада повинна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індиві­дуумів до родини, територіальних громад та інших більш значних груп, не в змозі задовольнити свої різнобічні потреби.

Таким чином, відповідно до принципу субсидіарності, передава­ти повноваження від влади більш низького рівня до влади більш ви­сокого рівня дозволяється тільки тією мірою, якою ці повноваження можуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому незмін­ною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватися

' Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст]: монография / В. А. Григорьев. - К.: Истина, 2005. -С. 263.

^[1] Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. -М.: Городец, 2004. - С. 111.

на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можли­во. Отже, принцип субсидіарності можна назвати принципом обме­ження влади', оскільки він установлює межу втручання державної влади у сферу життєдіяльності територіальної громади. Р. Циппе- ліус наголошував на тому, що жорстка централізація регулювальних компетенцій може призвести до небезпечної концентрації влади. Одиниці та маленькі спільноти (як, наприклад, громади) мають за­конну потребу самим регулювати свої власні справи в якомога біль­шому обсязі, наскільки це дозволяють інтереси існуючого суспільс­тва. Заради особистого розвитку та можливості самоформування в політичних об'єднаннях має бути стільки автономії, скільки її можна втілити в життя. Тому вищі об'єднання повинні переймати тільки ті завдання, які нижчі, менші об'єднання не можуть розв'язувати так само добре або краще (принцип субсидіарності), оскільки чим мен­шою є спільнота, тим більшою є відносна частка окремої людини у творенні спільної волі, тим більше вона може важити в суспільному житті². С. І. Максимов підкреслює, що субсидіарність не збігається з переданням прав та децентралізацією. Таке передання здійснюється зверху вниз, але згідно із цим принципом повноваження не належать вищій інстанції. Він справедливо звертає увагу на те, що теорія су­часної держави потребує принципу субсидіарності, оскільки остан­ній сприяє точному розподілу повноважень'.

Принцип субсидіарності хоча і є частиною політичної та право­вої традиції багатьох європейських держав, не має чітко вираженого нормативного характеру⁴. В чинному законодавстві України при­

^[1] Конституционное право субъектов Российской Федерации [Текст] / [отв. ред. В. А. Кряжков]. - М.: ООО «Городец-издаг», 2002. - С. 549.

^[1] Циппеліус Р. Філософія права [Текст]: підручник / Р. Циппеліус; пер.з нім. -К.: Тандем, 2000.-С. 197.

^[1] Максимов С. І. Субсидіарність як принцип правового регулювання взає­мовідносин органів місцевого самоврядування з державними органами: мето­дологічний аспект / С. І. Максимов // Проблеми удосконалення правового регу­лювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) - Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. - С. 95.

^[1] Конституционное право субъектов Российской Федерации [Текст] / [отв. ред. проф. В. А. Кряжков]. - М.: ООО «Городец-издат», 2002. - С. 550.

нцип субсидіарності закріплено в п, 7 ч. 1 ст. 7 Бюджетного Кодексу України. Розподіл видів видатків між державним та місцевими бюд­жетами, а також між місцевими бюджетами повинен здійснюватися із дотриманням вимог цього принципу бюджетної системи Украї­ни і ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Принцип субсидіарності є основою громадівської моделі місце­вого самоврядування, оскільки фактично визнає, що розподіл пов­новажень між державною владою та місцевим самоврядуванням іде за схемою «знизу вверх», Пріоритетним тут залишається право те­риторіальної громади вирішувати, яке коло питань слід залишити за собою, а яке передати до компетенції органів державної влади.

Державницька ж теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне праьо територіаль­ної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Саме тому в її основі лежить принцип децентралізації. Поєднання цих двох принципів в одній моделі місцевого самоврядування зумови­ло появу муніципального дуалізму, більшість ознак (аспектів) яко­го характерні для системи місцевого самоврядування в Україні.

Принцип оптимальної децентралізації полягає в політично та економічно обґрунтованому розмежуванні повноважень між орга­нами державної влади і місцевого самоврядування. На сучасному етапі державотворення актуальність цього принципу зумовле­на необхідністю оптимального розмежування повноважень між центром та органами місцевого самоврядування, що є важливою умовою ефективної реалізації державного керування, оскільки надмірна централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація при­зводить до відсутності єдності у формуванні й здійсненні держав­ної політики, однакових вимог, нормативів та оцінок її результатів, що створює умови для волюнтаризму й суб'єктивізму, порушення єдності державного керування, дезорганізації й анархії¹.

' Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Ук­раїні. Програма «Центр державного та місцевого управління» - Ужгород, 1997. -С. 34.

Передання територіальним громадам, об'єднаним загальни­ми локальними інтересами, повноважень щодо вирішення справ, віднесених до компетенції держави, утворить могутній заслін на шляху виникнення диктатур і є запорукою стабільного розвитку суспільства, тому що «мистецтво влади полягає в умінні нею «ді­литися»¹.

У вітчизняній літературі іноді пропонують поряд із принципом децентралізації виділяти деконцентрацію як принцип місцевого са­моврядування. Проте такий підхід є доволі дискусійним. Поняття деконцентрації влади належить науці адміністративного права і вво­диться спеціально для того, щоб підкреслити, що йде перерозподіл влади за рівнями урядової адміністрації. Деконцентрація означає тільки передання повноважень від вищих органів державної влади нижчим². Ознакою деконцентрації влади є ієрархічне підпорядку­вання місцевих органів управління вищим органам влади.

Таким чином, оптимальність децентралізації, рівень якої виз­начається з урахуванням конкретно-історичних умов, специфіки конкретного періоду, характеру суспільного й державного ладу, завдань держави, розмірів території та чисельності населення, економічного, фінансового, міжнародного становища, наявності кадрів на місцях і відповідного рівня їх підготовки, є одним із можливих шляхів оптимізації управлінської діяльності в державі, суспільстві, економіці, культурі та одним з основних напрямків регіональної політики.

Проблеми оптимальної децентралізації, пошуку балансу між об'єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості й потреба державного регулювання еко­номічних, соціальних та екологічних відносин у країні, забезпе­чення збалансованого розвитку регіонів є досить дискусійними в середовищі правників і політиків.

Одні вважають, що передання державою на регіональний рівень усіх інструментів впливу на економічні процеси неодмінно матиме

^[1] Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі / А. Кова­ленко // Право України. - 1997. - № 2. - С. З

^[1] Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия [Текст] / И И. Овчинников.-М.: Изд-во ИГиП РАН, 1999.-С. 18.

наслідком зростання регіональних дисбалансів, інші виступають за визнання необхідності підтримувати конкурентоспроможність регіонів.

Поглянемо на ці пигання з іншого боку: а чи означає децент­ралізація влади водночас і демократизацію, і підвищення прозо­рості її здійснення? Чи доречно поєднувати політичні пріоритети демократії й прозорості з категоріями економічної ефективності й доцільності?

Донедавна майже загальноприйнятою була точка зору, що саме децентралізоване управління найбільш схильне до врахування потреб громадян при наданні громадських послуг, до виконання функції формування нової політичної еліти. Однак останнім часом усе більше з'являється сумнівів щодо безапеляційності цих твер­джень. Саме на регіональному рівні часто управлінські функції зосереджуються в руках закритої, немобільної еліти (чи коаліції еліт, що в минулому конкурували), яка має у своєму розпоряджен­ні значні політичні, інституційні й фінансові ресурси. Це веде до зменшення контролю держави за процесами, які відбуваються на певних територіях, і може бути сприйнято як можливість управ­ляти ними на власний розсуд, розподіляти комунальну власність, консервувати структуру бізнесу, монополізувати систему прий­няття рішень щодо розвитку місцевості.

Уникнути своєрідної консервації соціально-політичної схеми розвитку території, на думку багатьох науковців, можна шляхом розширення поняття децентралізації та демократизації влади аж до використання моделі інституалізації колективних інтересів на­селення певної території, тобто залучення громадян до управління, пропагування іміджу «активного жителя», виховання в громадян гордості за місцевість, де вони проживають.¹

Одним із пріоритетних напрямків реформування місцевого само­врядування в Україні є децентралізація публічної влади. В Україні публічна влада значною мірою залишається ще централізованою. Водночас слід зазначити, що децентралізація не є універсальним

^[1] Лендьел М. Спеціальні інститути розвитку територій: європейський до­свід // Інститути та інструменти розвитку територій. На шляху до європейських принципів / Київ, центр Ін-ту Схід-Захід: За ред. С. Максименка. - К.: "Міленіум", 2001.-С. 74.

засобом покращення місцевого управління. Необхідно пам'ятати, що надто велика автономізація місцевої влади може призвести до розбалансування системи управління, збільшення диспропорцій регіонального розвитку, унеможливлення концентрації ресурсів для загальнодержавного управління і, як наслідок, послаблення де­ржави й посилення конфліктності у взаєминах центру з окремими адміністративно-територіальними утвореннями. Тому головним завданням територіальної організації влади стає досягнення опти­мального поєднання централізації та децентралізації, побудова ви­сокоефективної інституційної системи публічної влади, раціональ­ного розмежування повноважень владних органів.

Подальша децентралізація влади значною мірою залежить від готовності місцевих рад та їх виконавчих органів забезпечити ре­алізацію більшої кількості повноважень і взяти на себе додаткові обов'язки. Останні опитування свідчать, що близько 40% депу­татів уважають наявний обсяг повноважень місцевих рад достат­нім і лише близько 30% - виступають за розширення їхньої компе­тенції. Реформа не потрібна депутатам місцевих рад, інтереси яких обмежуються суто питаннями землевідведення й розпорядження об'єктами комунальної власності, які вони можуть вирішувати і за наявної системи організації влади. Якщо розширити повно­важення таких органів, вони не знатимуть, що з ними робити, а якість місцевих послуг від здійснення реформи не поліпшиться. Отже, посилення децентралізації влади доцільно проводити лише за умови, якщо депутати розглядають місцеве самоврядування як механізм для покращення якості публічних послуг, комплек­сного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, а тому дивляться на його реформу, як на можливість збільшити простір власної відповідальності, виявляють готовність отримати більше повноважень та обов'язків.

Розв'язання цього питання можливе через удосконалення про­цесу делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні мають бути спроможними здійснювати делеговані повноваження. На законодавчому рівні необхідно визначити, хто і на яких умовах може делегувати пов­новаження, в яких випадках суб'єкти самоврядування можуть від­мовитися від їх здійснення, за чиїм рішенням їх можна відібрати

в тому разі, коли органи місцевого самоврядування виявилися не­спроможними їх реалізувати.